孫照紅

[摘? ?要]人民團(tuán)體的政治性、統(tǒng)戰(zhàn)性、群眾性、組織性與協(xié)商民主有著天然的契合性和統(tǒng)一性。健全和完善人民團(tuán)體協(xié)商，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到人民團(tuán)體性質(zhì)、定位、組織的特殊性以及新時(shí)代、新使命對(duì)人民團(tuán)體提出的新要求，增強(qiáng)人民團(tuán)體協(xié)商意識(shí)、提高人民團(tuán)體協(xié)商能力，強(qiáng)化人民團(tuán)體協(xié)商的政治功能、突出人民團(tuán)體協(xié)商的社會(huì)功能，進(jìn)一步健全人民團(tuán)體協(xié)商機(jī)制、規(guī)范人民團(tuán)體協(xié)商流程，使人民團(tuán)體真正成為黨和政府的得力助手、群眾利益的忠實(shí)代言人以及黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁與紐帶。

[關(guān)鍵詞]人民團(tuán)體;協(xié)商民主;治理

中圖分類號(hào)： D262.3? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1008-410X（2019）03-0055-07

人民團(tuán)體是在我國(guó)特定歷史時(shí)期成立并隨著改革開放實(shí)踐發(fā)展起來的全國(guó)性群眾組織?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》對(duì)人民團(tuán)體協(xié)商提出了明確要求，即“圍繞做好新形勢(shì)下黨的群眾工作開展協(xié)商，更好組織和代表所聯(lián)系群眾參與公共事務(wù)，有效反映群眾意愿和利益訴求，發(fā)揮人民團(tuán)體作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用?！盵1]（P297）這是“人民團(tuán)體協(xié)商”第一次出現(xiàn)在黨和政府文件中。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告提出“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商”[2]（P38）的要求。與其他六種協(xié)商形式相比，人民團(tuán)體協(xié)商具有鮮明特色和比較優(yōu)勢(shì)。

一、人民團(tuán)體協(xié)商的特質(zhì)和優(yōu)勢(shì)

人民團(tuán)體具有協(xié)商特質(zhì)和優(yōu)勢(shì)，其政治性、統(tǒng)戰(zhàn)性、群眾性、組織性等特征與協(xié)商民主所要求的公共理性、公共利益、公共秩序等有著天然的邏輯契合和統(tǒng)一。

（一）政治性

政治性是人民團(tuán)體區(qū)別于其他社會(huì)團(tuán)體最重要的特征。我國(guó)的人民團(tuán)體既不同于西方國(guó)家的非政府組織，也不同于在民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體和以營(yíng)利為目的的行業(yè)性組織，而是獨(dú)特的政治社會(huì)團(tuán)體，“政治社會(huì)團(tuán)體就是指其利益代表地位獲得了國(guó)家認(rèn)可、承擔(dān)一定公共職能，并制度化地參與到公共事務(wù)管理中的社會(huì)團(tuán)體。”[3]人民團(tuán)體的政治性表現(xiàn)在三個(gè)方面。其一，人民團(tuán)體是黨領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)體。人民團(tuán)體實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既接受自身上級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)，又接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。在人民團(tuán)體內(nèi)部一般設(shè)立黨組或者黨的基層組織，主要貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策;討論決定本人民團(tuán)體的決策、人事、項(xiàng)目、資金等重大問題;干部培養(yǎng)和管理工作以及人才隊(duì)伍優(yōu)化和建設(shè)工作;團(tuán)結(jié)非黨干部群眾和統(tǒng)戰(zhàn)工作等。其二，人民團(tuán)體是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。列寧曾把工會(huì)比喻為黨和群眾之間的“傳動(dòng)裝置”：“如果發(fā)動(dòng)機(jī)和機(jī)器之間的傳動(dòng)裝置壞了，那就不能開工，同樣，如果共產(chǎn)黨和群眾之間的傳動(dòng)裝置——工會(huì)建立得不好或工作犯錯(cuò)誤，那我們的社會(huì)主義建設(shè)就必然遭到大災(zāi)難。”[4]（P589）其三，人民團(tuán)體享有高于一般社會(huì)團(tuán)體的政治地位和待遇。人民團(tuán)體免予在民政部門注冊(cè)登記并享有國(guó)家資源保障，機(jī)構(gòu)和工作人員編制由國(guó)家核定，行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，工作人員適用或參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理。

（二）統(tǒng)戰(zhàn)性

人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道，是專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，這是中國(guó)協(xié)商民主最具特色之處。毛澤東指出：“政協(xié)是全國(guó)各民族、各民主階級(jí)、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國(guó)外華僑和其他愛國(guó)民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是黨派性的，它的成員主要是黨派、團(tuán)體推出的代表?！盵5]（P385）人民團(tuán)體從中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議起就被納入人民政協(xié)的制度安排，成為黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分。在1948年4月30日發(fā)布的《紀(jì)念“五一”勞動(dòng)節(jié)口號(hào)》中，中共中央號(hào)召“各民主黨派，各人民團(tuán)體及社會(huì)賢達(dá)，迅速召開政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府”[6]（P1）。1949年3月～7月期間成立的中國(guó)新民主主義青年團(tuán)（共青團(tuán)的前身）、中華全國(guó)民主婦女聯(lián)合會(huì)（婦聯(lián)的前身）、中華全國(guó)民主青年聯(lián)合會(huì)（青聯(lián)的前身）就是響應(yīng)了這一號(hào)召，科協(xié)也在此期間成立了籌備會(huì)。這些新成立或籌備成立的團(tuán)體進(jìn)一步把社會(huì)各界群眾組織起來，并為新政協(xié)的召開做了重要的組織準(zhǔn)備。1949年9月，這些參與發(fā)起建立人民政協(xié)的人民團(tuán)體作為重要主體參加了旨在協(xié)商新中國(guó)成立的政治協(xié)商會(huì)議，與中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派共商大計(jì)?？梢哉f，人民團(tuán)體具有協(xié)商的基因和歷史優(yōu)勢(shì)。憲法序言明確規(guī)定：人民團(tuán)體與其他各民主黨派一同結(jié)成了最廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線。在2018年新修訂的政協(xié)章程中也明確人民團(tuán)體是我國(guó)愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分，人民團(tuán)體享有憲法和法律賦予的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政權(quán)利，人民團(tuán)體是人民政協(xié)的界別等。另外，人民團(tuán)體的統(tǒng)戰(zhàn)性也表現(xiàn)在具體的政治實(shí)踐之中，特別是工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)這三個(gè)最為重要的人民團(tuán)體中。比如，工商聯(lián)雖然不是民主黨派，但其政治待遇往往參照民主黨派來執(zhí)行，在各省市，民主黨派的主要負(fù)責(zé)人一般擔(dān)任政協(xié)的副主席或人大常委會(huì)、政府副職，工商聯(lián)的會(huì)長(zhǎng)也是如此。

（三）群眾性

人民團(tuán)體協(xié)商是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。人民團(tuán)體協(xié)商的群眾優(yōu)勢(shì)主要有三個(gè)方面。其一，人民團(tuán)體代表性廣泛。人民團(tuán)體是按照特定的自然或社會(huì)特征組織起來從事特定社會(huì)活動(dòng)的全國(guó)性群眾組織，分別代表、聯(lián)系、服務(wù)青年、工人、婦女、科學(xué)家與工程師、工商業(yè)者、臺(tái)胞、華僑等群體。人民團(tuán)體基于這些特定群眾組織起來并作為他們的整體代表來體現(xiàn)他們的共同意愿、代表他們的共同利益。這種“整體的代言人”的代表作用和影響力既是歷史形成、與生俱來的，也是我國(guó)的政治制度和體制性安排。其二，人民團(tuán)體群眾基礎(chǔ)深厚。人民團(tuán)體一般人數(shù)眾多，如工會(huì)的會(huì)員以億來計(jì)數(shù)，婦聯(lián)幾乎可以代表半數(shù)的中國(guó)人民。其三，人民團(tuán)體群眾工作經(jīng)驗(yàn)豐富。在方法方面，人民團(tuán)體協(xié)商主要采取組織動(dòng)員、宣傳教育、提供服務(wù)、示范引導(dǎo)、維護(hù)權(quán)益等群眾工作方法;在內(nèi)容方面，人民團(tuán)體是就社會(huì)性服務(wù)和公益活動(dòng)開展協(xié)商，如各級(jí)工會(huì)組織可以就職工福利待遇問題進(jìn)行協(xié)商，各級(jí)婦聯(lián)可以就家庭關(guān)系、留守兒童教育問題等進(jìn)行協(xié)商?？梢?，人民團(tuán)體協(xié)商可以細(xì)化到一個(gè)單位、一個(gè)社區(qū)，甚至是一個(gè)家庭、一個(gè)職工，從而在一定程度彌補(bǔ)當(dāng)前社會(huì)協(xié)商薄弱的不足。

（四）組織性

我國(guó)人民團(tuán)體大多建立了網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化的組織結(jié)構(gòu)體系。在縱向上，人民團(tuán)體一般按照行政區(qū)劃建立組織體系，從上到下、從中央到地方，大多覆蓋到市縣級(jí)，有的深入和覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)、機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)。這種按照行政區(qū)劃建立起來的準(zhǔn)行政化、“縱向到底”的組織體系極大地增強(qiáng)了人民團(tuán)體的社會(huì)基礎(chǔ)和動(dòng)員能力。在橫向上，人民團(tuán)體聯(lián)系面廣。通過開展人民團(tuán)體協(xié)商，化解和消除各群體成員之間的矛盾和利益糾紛，使人民團(tuán)體真正成為群眾的“貼心人”，成為溫暖的“職工之家”“青年之家”“婦女之家”“工商業(yè)者之家”“科技工作者之家”“臺(tái)胞之家”和“僑胞之家”等。

黨的十九大報(bào)告提出：“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式?！盵2]（P38）民主游離于黨的領(lǐng)導(dǎo)之外就會(huì)出現(xiàn)放任自流現(xiàn)象，黨的領(lǐng)導(dǎo)如果缺乏有效的民主實(shí)現(xiàn)機(jī)制也會(huì)是一句空話。通過制度化安排，人民團(tuán)體所代表和聯(lián)系的群眾被整合到政治體系中，從而起到黨和國(guó)家聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用，這是人民團(tuán)體被賦予的首要職責(zé)，也是人民團(tuán)體與其他社會(huì)團(tuán)體的最本質(zhì)區(qū)別。借助和依托人民團(tuán)體協(xié)商，一方面能夠推動(dòng)黨的路線方針政策貫徹落實(shí)到群眾中去，把黨的決策部署變成群眾的自覺行動(dòng);另一方面能夠?qū)崿F(xiàn)民意民情的匯集、整合，把所聯(lián)系群眾的意見、建議和訴求、呼聲上傳給黨和政府。這種雙向給力和雙向作用有利于實(shí)現(xiàn)黨與各階層群眾之間的有效溝通和良性互動(dòng)，從而在黨和群眾之間起到黏合劑和潤(rùn)滑劑的作用，最終把群眾團(tuán)結(jié)在黨的周圍，“匯聚起實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的強(qiáng)大正能量”[1]（P304）。

二、人民團(tuán)體協(xié)商的現(xiàn)實(shí)困境

人民團(tuán)體是特定歷史條件、特定政治需要的產(chǎn)物。改革開放40年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和群眾需求、價(jià)值觀念都發(fā)生了深刻變化，新時(shí)代背景下，人民團(tuán)體工作以及人民團(tuán)體協(xié)商面臨諸多與當(dāng)前形勢(shì)不相適應(yīng)的問題。

（一）人民團(tuán)體協(xié)商意識(shí)較弱

人民團(tuán)體在協(xié)商建國(guó)的過程中發(fā)揮了重要作用，但新中國(guó)成立后，人民團(tuán)體的協(xié)商功能逐漸萎縮。“新中國(guó)成立后，我國(guó)建立起了以國(guó)家政權(quán)為核心，國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體的‘總體性社會(huì)”[7]。當(dāng)時(shí)，除了在全國(guó)建立了從中央到地方各級(jí)黨和政府的政權(quán)機(jī)構(gòu)之外，還在城市通過單位制、在農(nóng)村通過人民公社把整個(gè)社會(huì)納入整個(gè)國(guó)家的管控之下，單位和公社成為我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)的基本單位和貫通國(guó)家和個(gè)人之間最為重要的橋梁。直到改革開放初期的較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)是一個(gè)“全能主義國(guó)家”[8]，社會(huì)與國(guó)家高度同構(gòu)。特別是在城市，單位成為“一個(gè)集政治、經(jīng)濟(jì)、安全、福利所有職能為一身的組織”[9]，基本上解決了人們“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊磺兴?。而且?dāng)時(shí)的社會(huì)分化小，人們的生產(chǎn)、生活方式單一，整個(gè)社會(huì)對(duì)人民團(tuán)體的要求不高。人民團(tuán)體逐漸失去了其生存發(fā)展的空間，人民團(tuán)體的代表和聯(lián)系功能基本上只具有“象征性意義”或者說是“表面意義”。

“全能主義國(guó)家”“總體性社會(huì)”在改變舊中國(guó)一盤散沙的社會(huì)狀態(tài)、增強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)的動(dòng)員能力和控制能力、集中力量辦大事等方面確實(shí)發(fā)揮了積極作用，然而這種社會(huì)結(jié)構(gòu)和管控體制也存在明顯的弊端，中央集權(quán)、全能政府造成高昂的行政成本，社會(huì)結(jié)構(gòu)的封閉、自我管理和調(diào)節(jié)機(jī)制的缺失使社會(huì)缺乏活力。改革開放以來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)逐漸告別全能主義，進(jìn)入“后全能主義時(shí)代”[8]，社會(huì)分工越來越細(xì)、價(jià)值觀念越來越多元化、社會(huì)矛盾和利益糾紛日益增多，這就要求人民團(tuán)體根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)做出相應(yīng)的調(diào)整和變革，以更好地發(fā)揮其在國(guó)家和社會(huì)治理中的疏導(dǎo)、調(diào)節(jié)、潤(rùn)滑、黏合作用。近年來，各種新興社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，其組織、活動(dòng)、工作方式比較容易得到基層群眾的認(rèn)可和支持，服務(wù)對(duì)象大多是人民團(tuán)體所聯(lián)系的對(duì)象，對(duì)人民團(tuán)體形成了一定程度的擠壓。

黨的十八大以來，隨著我國(guó)協(xié)商民主的廣泛、多層和制度化發(fā)展，人民團(tuán)體協(xié)商迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇。但是，慣性的力量和傳統(tǒng)體制的羈絆不是短時(shí)間就能徹底改變的。雖然說“經(jīng)歷了市場(chǎng)社會(huì)轉(zhuǎn)型后，行政力量和邏輯已無法像在總體性社會(huì)那樣成為唯一的主導(dǎo)社會(huì)的機(jī)制，但是，總體性社會(huì)時(shí)代存在的行政主導(dǎo)習(xí)慣配以強(qiáng)大的財(cái)政資源、社會(huì)需求和政治意愿，將市場(chǎng)社會(huì)推向‘行政社會(huì)?！盵10]這種“行政社會(huì)”不可避免地對(duì)人民團(tuán)體協(xié)商產(chǎn)生一些負(fù)面影響：一些黨政部門對(duì)人民團(tuán)體協(xié)商的重要價(jià)值、功能定位、工作特點(diǎn)等認(rèn)識(shí)和理解不到位，對(duì)人民團(tuán)體發(fā)揮作用缺乏有力的支持和指導(dǎo)甚至越俎代庖，妨礙了人民團(tuán)體在社會(huì)治理中的有效參與和協(xié)商;人民團(tuán)體自身也缺乏協(xié)商的自覺意識(shí)，不少人民團(tuán)體對(duì)協(xié)商的基本要求不了解，不能積極主動(dòng)地組織協(xié)商、參與協(xié)商，在面臨弱勢(shì)群體的維權(quán)需求時(shí)不擔(dān)當(dāng)、不作為。

（二）人民團(tuán)體協(xié)商定位不清

人民團(tuán)體組織的特殊性決定了其既承擔(dān)著代表黨和國(guó)家與所聯(lián)系群眾開展協(xié)商，協(xié)助黨和政府管理社會(huì)事務(wù)的任務(wù);同時(shí)承擔(dān)著代表所聯(lián)系群體與黨和國(guó)家開展協(xié)商，反映群眾訴求、保障群眾利益和合法權(quán)益的任務(wù)。這就要求人民團(tuán)體一方面要發(fā)揮好政治功能，當(dāng)好黨和政府的得力助手;另一方面要發(fā)揮好社會(huì)功能，當(dāng)好所聯(lián)系群眾利益和訴求的忠實(shí)代言人。人民團(tuán)體既然代表兩方面，在具體協(xié)商過程中必須處理、協(xié)調(diào)好政治功能和社會(huì)功能的關(guān)系。然而，從目前的情況看，人民團(tuán)體協(xié)商的政治功能和社會(huì)功能發(fā)揮得都不夠好，“行政性功能盡管有體制和制度保障，但它的政治影響和社會(huì)影響其實(shí)并不強(qiáng)，工作缺乏‘抓手，屬‘金邊群團(tuán)。而社會(huì)屬性的功能普遍不強(qiáng)，且呈現(xiàn)出代表性功能、服務(wù)型功能、倡導(dǎo)性功能依次減弱的態(tài)勢(shì)?！盵3]

第一，人民團(tuán)體政治協(xié)商獨(dú)立性不足。相比其他社會(huì)團(tuán)體，我國(guó)的人民團(tuán)體“更像是政府組織，而不是非政府組織”[11]。但是，相比黨政機(jī)關(guān)，人民團(tuán)體在權(quán)力、資源、地位、席位等方面又明顯處于弱勢(shì)。這種差異化的制度安排，一方面容易造成人民團(tuán)體的依賴性，即過多地依賴政治資源和政府撥款，與此相應(yīng)的是社會(huì)資源的減少、籌措社會(huì)資金的能力降低。另一方面容易造成人民團(tuán)體的“機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化”[12]：人民團(tuán)體往往把自己等同于黨政機(jī)關(guān)，管理模式、運(yùn)作機(jī)制“衙門化”;主要與黨政部門和干部打交道，而不是和基層群眾摸爬滾打在一起，以致時(shí)常被稱為“二政府”;工作力量呈倒金字塔形，頭重腳輕、基層組織“空殼化”;服務(wù)對(duì)象錯(cuò)位，在會(huì)員、代表等人選上追求“高大上”，群眾敬而遠(yuǎn)之;開展工作和活動(dòng)缺乏思想性和教育性，過于依賴娛樂活動(dòng)，形式主義突出。人民團(tuán)體協(xié)商的政治功能看似強(qiáng)大，但實(shí)際因難以與黨和政府平等協(xié)商，同時(shí)難以與群眾深度互動(dòng)而收效甚微。

第二，人民團(tuán)體社會(huì)協(xié)商能力不強(qiáng)。作為國(guó)家政治體制的重要組成部分，人民團(tuán)體在影響公共決策的制定和執(zhí)行方面比普通的群眾團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體渠道更暢通和便捷。人民團(tuán)體協(xié)商的一個(gè)重要意義就在于為各界群眾民主參與提供制度化平臺(tái)和規(guī)范化渠道，人民群眾可以在體制內(nèi)表達(dá)訴求和意愿、參與公共政治過程、影響公共決策取向，避免公眾參與的無序和非理性，保障社會(huì)穩(wěn)定?？涩F(xiàn)實(shí)的問題是，人民團(tuán)體出現(xiàn)了不同程度地脫離群眾、社會(huì)服務(wù)功能退化的現(xiàn)象。如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》所指出的，人民團(tuán)體“存在機(jī)關(guān)化、脫離群眾現(xiàn)象”，“基層基礎(chǔ)薄弱、有效覆蓋面不足、吸引力凝聚力不夠問題突出”[1]（P305）。如工會(huì)，“中國(guó)工會(huì)體制的基本特征是其官民二重性。所謂‘官，即官僚性、行政性，所謂‘民，即民間性、社會(huì)性。由于官民二重性的基本特征決定了工會(huì)必須在兩者之間取得一個(gè)平衡，而當(dāng)前工會(huì)體制的問題在于偏離了‘民這一端而過于‘官化。”[13]有的工會(huì)把政治功能和社會(huì)功能對(duì)立起來，特別是在出現(xiàn)勞資矛盾和糾紛、面臨“政府的工會(huì)”“企業(yè)的工會(huì)”還是“工人的工會(huì)”的選擇時(shí)，工會(huì)往往不能做出正確的選擇。“脫離群眾對(duì)于工會(huì)來說，是一切危險(xiǎn)中最大的危險(xiǎn)。”[14]（P226）如果工會(huì)不能建立起政府、企業(yè)和工人有效協(xié)商和互動(dòng)的機(jī)制，在處理勞動(dòng)關(guān)系時(shí)不能代表和維護(hù)職工的合法權(quán)益，工會(huì)必然面臨被職工拋棄的危險(xiǎn)。

（三）人民團(tuán)體協(xié)商機(jī)制不完善

作為事實(shí)存在的人民團(tuán)體協(xié)商并不是新鮮事，在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線實(shí)踐中就能探尋到人民團(tuán)體協(xié)商的蹤跡，但人民團(tuán)體協(xié)商一直沒有受到足夠重視和肯定，直到《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》出臺(tái)。這一指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件正式提出人民團(tuán)體協(xié)商的概念并做了頂層設(shè)計(jì)和宏觀規(guī)劃。隨后，黨中央相繼針對(duì)人民政協(xié)協(xié)商、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商和政黨協(xié)商出臺(tái)了專門文件——《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》。但是，對(duì)于如何開展人民團(tuán)體協(xié)商，仍然沒有成熟的制度文件和專門的實(shí)施意見予以規(guī)范，人民團(tuán)體協(xié)商實(shí)踐仍然處于摸索階段。

當(dāng)前，人民團(tuán)體開展協(xié)商多集中在政協(xié)協(xié)商范圍內(nèi)，以政協(xié)的界別參與協(xié)商。從協(xié)商形式來看，大多是人民政協(xié)組織的座談會(huì)、研討會(huì)、調(diào)研視察活動(dòng)等。從協(xié)商內(nèi)容來看，人民團(tuán)體“開展內(nèi)部事務(wù)協(xié)商較多，開展公共議題的協(xié)商較少”[15]。從協(xié)商程序來看，人民團(tuán)體協(xié)商還缺乏規(guī)范的程序性規(guī)定：“人民團(tuán)體在‘與誰協(xié)商‘協(xié)商什么‘怎么協(xié)商等問題上，許多還在探索之中，其協(xié)商主體、程序、協(xié)商議題設(shè)置等，需要制定制度程序規(guī)范。”[16]協(xié)商機(jī)制不健全必然導(dǎo)致協(xié)商流于形式，產(chǎn)生“隨意協(xié)商”的問題，協(xié)商結(jié)果的落實(shí)也會(huì)缺乏保障。

三、新時(shí)代推進(jìn)人民團(tuán)體協(xié)商的實(shí)踐理路

黨的十九大報(bào)告提出：“推動(dòng)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性，發(fā)揮聯(lián)系群眾的橋梁紐帶作用，組織動(dòng)員廣大人民群眾堅(jiān)定不移跟黨走?！盵2]（P69）健全和完善人民團(tuán)體協(xié)商應(yīng)在上述原則性要求的指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)前人民團(tuán)體工作和人民團(tuán)體協(xié)商存在的問題進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整和改革，重點(diǎn)應(yīng)從協(xié)商意識(shí)、協(xié)商定位、協(xié)商機(jī)制等方面著手。

（一）增強(qiáng)人民團(tuán)體協(xié)商意識(shí)

增強(qiáng)協(xié)商意識(shí)是做好人民團(tuán)體協(xié)商工作的基本前提。增強(qiáng)人民團(tuán)體協(xié)商意識(shí)，首要的是得到黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，包括理念上的倡導(dǎo)和制度上的安排?！叭簣F(tuán)事業(yè)是黨的事業(yè)的重要組成部分，黨的群團(tuán)工作是黨治國(guó)理政的一項(xiàng)經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作，是黨組織動(dòng)員廣大人民群眾為完成黨的中心任務(wù)而奮斗的重要法寶?！盵1]（P304）黨委、政府應(yīng)充分重視人民團(tuán)體協(xié)商，真正將人民團(tuán)體協(xié)商作為社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要組成部分和維護(hù)群眾根本利益的重要途徑，切實(shí)把人民團(tuán)體協(xié)商納入黨和政府工作體系;加快推進(jìn)人民團(tuán)體改革，努力淡化人民團(tuán)體的“政府性”或“官辦性”色彩，引導(dǎo)其用法治思維、群眾路線、民主管理的方式方法實(shí)現(xiàn)自我管理、協(xié)同善治;給予人民團(tuán)體應(yīng)有的自主權(quán)和自治權(quán)，并為人民團(tuán)體協(xié)商提供必要的資源、創(chuàng)造必要的條件。

人民團(tuán)體自身要增強(qiáng)主體意識(shí)和協(xié)商意識(shí)，真正認(rèn)識(shí)到自身在國(guó)家治理和社會(huì)治理中擔(dān)負(fù)的使命和責(zé)任，同時(shí)客觀、清醒地認(rèn)識(shí)到自身存在的問題，在此基礎(chǔ)上明確改革的目標(biāo)和方向，尋求人民團(tuán)體協(xié)商的突破口;要強(qiáng)化對(duì)自身所聯(lián)系群體的認(rèn)識(shí)和了解，引導(dǎo)群眾通過合法渠道反映訴求、維護(hù)群眾合法權(quán)益，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感;另外，要加強(qiáng)關(guān)于協(xié)商的基本理論知識(shí)的學(xué)習(xí)和研究，增強(qiáng)協(xié)商能力，提高人民團(tuán)體協(xié)商的針對(duì)性和實(shí)效性。

（二）明確人民團(tuán)體協(xié)商定位

第一，強(qiáng)化人民團(tuán)體協(xié)商的政治功能，構(gòu)建政府與人民團(tuán)體良性互動(dòng)的合作機(jī)制。首先是黨委和政府的定位。黨委要不斷改進(jìn)和完善對(duì)人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，支持人民團(tuán)體依法依章獨(dú)立自主地開展工作;政府應(yīng)通過制度化的渠道明確界定人民團(tuán)體在協(xié)商中的權(quán)利和義務(wù)，厘清人民團(tuán)體與黨政機(jī)關(guān)的工作邊界。加強(qiáng)黨委和政府以及人民群眾對(duì)人民團(tuán)體的監(jiān)督，督促人民團(tuán)體履行好政府所賦予的社會(huì)管理職能，發(fā)現(xiàn)其工作偏離其法定職責(zé)時(shí)，黨委政府應(yīng)起到監(jiān)管作用，依法進(jìn)行必要的懲處。其次是人民團(tuán)體自身的定位。“如果說黨委是領(lǐng)導(dǎo)者，政府是主導(dǎo)者，社會(huì)是主體軍，人民是主人翁，那么，人民團(tuán)體就應(yīng)該是接受領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)、接受主導(dǎo)者主導(dǎo)，代表主人翁的主力軍之中的排頭兵和先鋒隊(duì)?！盵17]因此，人民團(tuán)體既不能弱化其政治性，將自己混同、等同于一般的社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織，又要清醒地認(rèn)識(shí)到自己不是黨政機(jī)關(guān)，不能簡(jiǎn)單照搬、套用行政管理的方式方法，而是要突破機(jī)關(guān)、行政工作的條條框框，克服機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化傾向，克服“等靠要”心理，解決養(yǎng)尊處優(yōu)、不作為或亂作為問題。

第二，突出人民團(tuán)體協(xié)商的社會(huì)功能，圍繞做好新形勢(shì)下黨的群眾工作開展協(xié)商。人民群眾是人民團(tuán)體的力量之源、立足之本，如果得不到群眾的支持，人民團(tuán)體的“助手”“代言人”“紐帶”稱號(hào)就只能是徒有其名。因此，維護(hù)群眾合法權(quán)益是人民團(tuán)體的天職，是人民團(tuán)體協(xié)商最為基礎(chǔ)也是最為重要的工作。明確人民團(tuán)體協(xié)商的這一主要方向和定位，必須突出人民團(tuán)體的社會(huì)屬性。為此，一是凸顯人民團(tuán)體的社會(huì)服務(wù)作用，將協(xié)商的重點(diǎn)放在關(guān)乎群眾切身利益的問題上。二是采取切實(shí)措施提高人民團(tuán)體組織、教育、引導(dǎo)、動(dòng)員、服務(wù)、聯(lián)系群眾的能力和水平，增強(qiáng)群眾對(duì)人民團(tuán)體的認(rèn)同度。三是強(qiáng)化維權(quán)職能，努力維護(hù)群眾尤其是弱勢(shì)群體和新興社會(huì)群體的利益，維護(hù)社會(huì)公平正義，“善于運(yùn)用法治思維和法治方式維權(quán)，注重通過集體協(xié)商、對(duì)話協(xié)商等方式協(xié)調(diào)各方利益，通過信訪代理、推動(dòng)公益訴訟、依法參與調(diào)解仲裁等方式為利益受到損害或侵犯的群眾提供幫助?！盵1]（P312）四是強(qiáng)調(diào)人民團(tuán)體協(xié)商在社會(huì)基層治理中的作用，創(chuàng)新社會(huì)治理體制、社會(huì)參與機(jī)制和協(xié)同治理理念，結(jié)合人民團(tuán)體的職責(zé)和所聯(lián)系群眾的工作定位，真正把工作重點(diǎn)、服務(wù)資源向基層傾斜，把“政府不能包辦、市場(chǎng)不能滿足的社會(huì)化需求”[18]作為人民團(tuán)體協(xié)商的領(lǐng)域和空間。

（三）完善人民團(tuán)體協(xié)商機(jī)制

第一，健全人民團(tuán)體參與各種協(xié)商渠道的工作機(jī)制?！案骷?jí)政協(xié)要充分發(fā)揮人民團(tuán)體及其界別委員在密切聯(lián)系群眾、增進(jìn)社會(huì)各階層和不同利益群體和諧中的作用，密切各專門委員會(huì)與人民團(tuán)體的聯(lián)系?！盵1]（P313）要鼓勵(lì)人民團(tuán)體的政協(xié)委員深入實(shí)際和基層進(jìn)行調(diào)研和視察，通過調(diào)研和視察活動(dòng)與政協(xié)協(xié)商議政相銜接，密切人民團(tuán)體與政協(xié)各專門委員會(huì)的聯(lián)系，建立常態(tài)化的工作機(jī)制，政協(xié)和人民團(tuán)體可以針對(duì)共同關(guān)心的問題組成聯(lián)合調(diào)查組開展聯(lián)合調(diào)研。要通過人民團(tuán)體中的人大代表建立和完善人民團(tuán)體參與人大協(xié)商的工作機(jī)制。另外，要加強(qiáng)人民團(tuán)體協(xié)商與其他協(xié)商形式的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，特別是要充分認(rèn)識(shí)到人民團(tuán)體在政協(xié)協(xié)商平臺(tái)中界別協(xié)商的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮政協(xié)協(xié)商對(duì)人民團(tuán)體協(xié)商的帶動(dòng)、引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，同時(shí)加強(qiáng)人民團(tuán)體與黨委和政府工作的銜接和互動(dòng)機(jī)制建設(shè)，以黨委和政府為主導(dǎo)力量，帶動(dòng)人民團(tuán)體協(xié)商與其他協(xié)商的協(xié)調(diào)和互動(dòng)。

第二，完善人民團(tuán)體直接聯(lián)系群眾工作機(jī)制。要“重點(diǎn)幫助群眾解決日常工作生活中最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題和最困難、最操心、最憂慮的實(shí)際問題?！盵1]（P311）在方式方法上，要善于用民主協(xié)商、平等對(duì)話、理性交流、教育引導(dǎo)的方法帶動(dòng)、引領(lǐng)、組織、服務(wù)群眾和維護(hù)群眾合法權(quán)益，密切和人民群眾的血肉聯(lián)系。人民團(tuán)體要加強(qiáng)與所聯(lián)系群眾的溝通，創(chuàng)新聯(lián)系群眾的方式方法，通過談心會(huì)、座談會(huì)、聯(lián)誼活動(dòng)等方式，調(diào)查、了解群眾的思想動(dòng)態(tài)和利益訴求;利用自身的組織優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)為群眾利益訴求有序、暢通表達(dá)建立制度化平臺(tái)和渠道，維護(hù)群眾和利益相關(guān)方的合法權(quán)益;鼓勵(lì)和引導(dǎo)群眾積極、有序地參與到社會(huì)治理中來，并根據(jù)群眾的呼聲和訴求有針對(duì)性地開展維權(quán)、咨詢、心理疏導(dǎo)等服務(wù)，既維護(hù)群眾合法權(quán)益，又排解群眾負(fù)面情緒和心理壓力。

第三，規(guī)范人民團(tuán)體協(xié)商的程序和流程。具體、規(guī)范的協(xié)商程序和流程是人民團(tuán)體協(xié)商有序開展的制度基礎(chǔ)?！耙谧鹬厝嗣駡F(tuán)體的組織特點(diǎn)的基礎(chǔ)上制定制度程序規(guī)范，對(duì)涉及群眾實(shí)際利益的哪些問題和內(nèi)容必須協(xié)商、如何協(xié)商，怎樣篩選協(xié)商議題，如何集中群眾建議等，仍需要在實(shí)踐中進(jìn)一步明確?！盵16]特別是中央應(yīng)加強(qiáng)人民團(tuán)體協(xié)商的頂層設(shè)計(jì)，盡快研究并出臺(tái)關(guān)于人民團(tuán)體協(xié)商的專門指導(dǎo)意見和具體的規(guī)范性文件，重點(diǎn)對(duì)協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商形式、協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果的反饋和執(zhí)行等做出明確的指導(dǎo)性規(guī)定，為人民團(tuán)體協(xié)商提供制度支持。在此基礎(chǔ)上，各地可以根據(jù)具體情況制定具體的實(shí)施意見，使人民團(tuán)體協(xié)商有據(jù)可依。

總之，推進(jìn)人民團(tuán)體協(xié)商不僅要考慮到人民團(tuán)體的性質(zhì)和組織特殊性，還要與新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢(shì)、新要求相協(xié)調(diào)，在推動(dòng)人民團(tuán)體體制改革的過程中健全和完善人民團(tuán)體協(xié)商，尋找黨和政府與人民群眾需求的最佳結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)與黨和政府以及人民群眾的良性互動(dòng)，使人民團(tuán)體真正成為密切黨和群眾關(guān)系的橋梁，成為維護(hù)群眾權(quán)益、創(chuàng)新協(xié)商民主的制度化平臺(tái)。

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責(zé)任編輯：王 篆

Abstract： There is a natural harmony and unity between the peoples organizations and consultative democracy. To improve Peoples organizations consultation，we should fully recognize the particularities of people's organizationsnature，orientation，organization and new demands on peoples organizations in the new era. The peoples organizations should enhance the consultation awareness and ability， strengthen political functions and highlight social functions， improve the consultation mechanism and standardize the consultation process. So peoples organizations will be truly the right hands of the Party and the government， the faithful spokespersons for the interests of the masses and the bridges and ties between the Party and the masses.

Key words： The Peoples Organizations，Consultative Democracy，Governance