黃慶軍 呂雄峰 石亮 陳昀

摘要? ? 黨中央提出加快生態(tài)文明建設(shè)，加大自然保護(hù)地和環(huán)境整治力度，提升國(guó)家治理能力，解決部門之間的利益糾葛，實(shí)現(xiàn)中華民族可持續(xù)發(fā)展。本文分析了自然保護(hù)地的現(xiàn)狀，剖析自然保護(hù)地存在的問題，按照彰顯自然屬性、理順管理體制、提升管理水平、實(shí)施高效監(jiān)管等保護(hù)對(duì)策，基于我國(guó)近年來(lái)建立國(guó)家公園試點(diǎn)的成功案例，乘勢(shì)提出整合自然地資源、建立國(guó)家公園體制是保護(hù)自然地資源的終極目標(biāo)。

關(guān)鍵詞? ? 自然保護(hù)地;管理體制;問題;對(duì)策;湖南新邵

中圖分類號(hào)? ? F299.24? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼? ? A? ? ? ? 文章編號(hào)? ?1007-5739（2019）09-0239-01

自然保護(hù)地是指通過法律和其他有效手段，致力于生物多樣性、自然資源及相關(guān)文化資源保護(hù)的陸地或海洋[1]。黨的十八屆三中全會(huì)提出了建立完整的生態(tài)文明制度體系的目標(biāo)，生態(tài)問題成為社會(huì)關(guān)注的重要問題，隨著國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的推進(jìn)，各類生態(tài)效益良好的自然保護(hù)地也備受矚目[2]。新邵縣擁有岳坪峰國(guó)家森林公園、筱溪國(guó)家濕地公園、白水洞國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、白水洞國(guó)家地質(zhì)公園，同時(shí)還有龍山、羊古坳2個(gè)縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)，基于以上自然保護(hù)地現(xiàn)狀，目前存在級(jí)別不一、面積重疊、職能交叉、體制不順、多頭管理等問題，客觀上影響了自然保護(hù)地的保護(hù)和發(fā)展。

1? ? 基本概況

1.1? ? 縣級(jí)自然保護(hù)地

龍山、羊古坳2個(gè)縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)分別于2002年和2013年建立。龍山自然保護(hù)區(qū)位于新邵縣東北部，是湘江支流漣水和邵水一級(jí)支流西洋江的發(fā)源地，與婁底漣源市龍山國(guó)有林場(chǎng)毗鄰，保護(hù)區(qū)規(guī)劃面積800.00 hm2，與岳坪峰國(guó)家森林公園面積重疊;羊古坳濕地自然保護(hù)區(qū)以原龍溪鋪鎮(zhèn)鎮(zhèn)辦林場(chǎng)為主體，將周邊集體山林部分劃入和將下源水庫(kù)整體劃入，保護(hù)區(qū)規(guī)劃面積3 333.33 hm2，與筱溪國(guó)家濕地公園范圍部分重疊。這2個(gè)縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)當(dāng)時(shí)是基于爭(zhēng)取上級(jí)建設(shè)項(xiàng)目資金以及為完成濕地保護(hù)率而申請(qǐng)建立的，由林業(yè)部門主導(dǎo)管理。

1.2? ? 國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地

1.2.1? ? 白水洞國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。湖南新邵白水洞國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)（以下簡(jiǎn)稱白水洞景區(qū)），地處湘中腹地新邵縣，由白水洞、白云巖、資江小三峽3個(gè)景區(qū)組成，域內(nèi)面積達(dá)12 541.00 hm2。白水洞景區(qū)由峽谷地貌、崩塌堆積地貌與流水侵蝕地貌集合而成，1999年經(jīng)湖南省人民政府正式批準(zhǔn)為省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，2012年經(jīng)國(guó)務(wù)院審定公布為第八批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)[3]?！伴T票經(jīng)濟(jì)”依然是該景區(qū)旅游發(fā)展的主導(dǎo)模式，由住建部門主導(dǎo)管理。

1.2.2? ? 湖南新邵白水洞地質(zhì)公園。湖南新邵白水洞地質(zhì)公園（以下簡(jiǎn)稱白水洞地質(zhì)公園），位于湘中新邵縣境內(nèi)，園內(nèi)現(xiàn)有景點(diǎn)480多處，一級(jí)景點(diǎn)30處，省、市重點(diǎn)保護(hù)文物8處。自然景觀有地下溶洞群、一線天、白龍洞流泉飛瀑、高峽平湖、洞天門等，白龍洞以其石怪和洞奇聞名于世，公園總面積12 541.00 hm2。2008年被授予省級(jí)地質(zhì)公園稱號(hào)，2018年經(jīng)國(guó)土資源部授予第八批國(guó)家地質(zhì)公園[4]。范圍與白水洞風(fēng)景名勝區(qū)完全重疊，由國(guó)土資源部門主導(dǎo)管理。

1.2.3? ? 岳坪峰國(guó)家森林公園。湖南新邵岳坪峰國(guó)家森林公園以下簡(jiǎn)稱為岳坪峰國(guó)家森林公園。岳坪峰是湘江漣水和資江西洋江的發(fā)源地，山勢(shì)磅礴，峰頂最高海拔1 513.6 m，譽(yù)為“湘中之巔”，域內(nèi)面積3 835.00 hm2，這里四時(shí)不同景，十里不同天。1992年經(jīng)湖南省林業(yè)廳批準(zhǔn)并于1995年經(jīng)湖南省人民政府確認(rèn)，在新邵縣龍山國(guó)有林場(chǎng)的基礎(chǔ)上建立了新邵龍山省級(jí)森林公園;2009年經(jīng)國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)，建立湖南百里龍山國(guó)家級(jí)森林公園（新邵片區(qū)）;2013年經(jīng)國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)將湖南百里龍山國(guó)家森林公園（新邵片區(qū)）更名為湖南新邵岳坪峰國(guó)家森林公園。森林康養(yǎng)、追思“藥王”、中藥文化、登高望遠(yuǎn)、尋幽探險(xiǎn)是該旅游景區(qū)發(fā)展的主打項(xiàng)目，由林業(yè)部門主導(dǎo)管理。

1.2.4? ? 筱溪國(guó)家濕地公園。湖南新邵筱溪國(guó)家濕地公園（以下簡(jiǎn)稱筱溪國(guó)家濕地公園）位于新邵縣中西部，主要包括曬谷灘大壩至筱溪大壩的資水段、五星壩至小河口的石馬江段、龍溪河、下源水庫(kù)、羊古坳等水域、洲灘及周邊部分山地、稻田，規(guī)劃總面積2 571.60 hm2。2014年，經(jīng)國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)建立湖南新邵筱溪國(guó)家濕地公園（試點(diǎn)），目前該公園建設(shè)進(jìn)程井然有序，由林業(yè)部門主導(dǎo)管理。

2? ? 發(fā)展機(jī)遇

習(xí)近平主席在十九大報(bào)告中全面闡述了加快生態(tài)文明體制改革、推進(jìn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)的戰(zhàn)略部署，并提出不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展。綠水青山就是金山銀山。要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，為可持續(xù)發(fā)展留足空間，構(gòu)筑生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理的力度，也是當(dāng)前黨中央部署“三大攻擊戰(zhàn)”的重要任務(wù)，這對(duì)于自然地保護(hù)是一次千載難逢的機(jī)遇。

3? ? 存在的問題

3.1? ? 主體合法有待商榷

根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，新邵縣建立的2個(gè)縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)僅本級(jí)人民政府同意，省林業(yè)廳及國(guó)家林業(yè)局備案，沒有上級(jí)正式批復(fù)文件，截至2015年，未加入國(guó)家環(huán)保部縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)名錄，因而主體建立合法（下轉(zhuǎn)第243頁(yè)）

（上接第239頁(yè)）

性有待商榷[3]。

3.2? ? 區(qū)域規(guī)劃不夠嚴(yán)謹(jǐn)

規(guī)劃的自然保護(hù)區(qū)范圍與森林公園、濕地公園部分重疊，保護(hù)區(qū)內(nèi)規(guī)劃沒有體現(xiàn)核心區(qū)、試驗(yàn)區(qū)和緩沖區(qū)的相關(guān)屬性，區(qū)域內(nèi)常駐人口較密集。

3.3? ? 資源單體優(yōu)勢(shì)不足

這2個(gè)自然保護(hù)地的自然資源單體不具優(yōu)勢(shì)，林木、地貌、地形、水體等也不獨(dú)特。《條例》第一章第二條“本條例所稱自然保護(hù)區(qū)，是指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域”，劃建的合理性也存在疑問[5]。

3.4? ? 保護(hù)管理規(guī)范缺乏

自然保護(hù)地建立后，缺乏規(guī)范的保護(hù)監(jiān)理，既沒有專門的機(jī)構(gòu)實(shí)施管理，也沒有完整規(guī)范的管理體系，更未按自然保護(hù)區(qū)規(guī)程管理。

4? ? 對(duì)策

4.1? ? 注重保護(hù)，彰顯自然屬性

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)自然環(huán)境本不矛盾，可協(xié)同發(fā)展。可以通過有計(jì)劃地扶持部分產(chǎn)業(yè)，將自然保護(hù)地內(nèi)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展后加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)地的投入，使自然保護(hù)地和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同發(fā)展，齊抓保護(hù)，不搞過度開發(fā)，以促進(jìn)生態(tài)空間和綠色消費(fèi)產(chǎn)品發(fā)展[6]。

4.2? ? 整合資源，確保合法合規(guī)

主體合法性不僅是主體經(jīng)營(yíng)管理的前提，而且是行政執(zhí)法的關(guān)鍵。對(duì)不符合《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》的單位，一律撤銷，基本符合的進(jìn)行整改，整改到位，依法依規(guī)予以認(rèn)定。目前，在新邵境內(nèi)建立了森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家地質(zhì)公園、禁獵區(qū)、禁伐區(qū)等以自然資源保護(hù)為主體的保護(hù)地，可有效保護(hù)當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和生態(tài)系統(tǒng)。對(duì)已建立的森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合，明確建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理的體制，乘勢(shì)申報(bào)建立國(guó)家公園（試點(diǎn)）。

4.3? ? 整章建制，提升管理水平

加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)地的管理。一是設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，制定和完善自然保護(hù)地的各項(xiàng)管理制度。二是修訂自然保護(hù)地的總體規(guī)劃，按照《條例》的要求重新編制總體規(guī)劃，依規(guī)建設(shè)和管理。三是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證自然地保護(hù)管理工作有序開展。四是加強(qiáng)管理人員專業(yè)技能培訓(xùn)，努力提高管理人員的技術(shù)水平，為自然地保護(hù)提供人才保障[7]。

4.4? ? 強(qiáng)化監(jiān)管，履職順勢(shì)而為

一直以來(lái)，國(guó)家自然地保護(hù)管理都由林業(yè)、住建、環(huán)保、國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)和旅游等多部門監(jiān)管，在空間上有重疊，在職能上有交叉，在法規(guī)上有沖突。十九大將山水林田湖草等自然資源歸屬自然資源部，由國(guó)家林業(yè)和草原局監(jiān)管，解決了多部門管理且混亂的問題。因此，建立依法管理、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的國(guó)家公園體制勢(shì)在必行。

5? ? 參考文獻(xiàn)

[1] 中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例[J].中國(guó)林業(yè)，1995（1）：5-8.

[2] 中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例[J].中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，1994（24）：991-998.

[3] 李鵬.中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第167號(hào)[J].環(huán)境保護(hù)，1995（1）：2-5.

[4] 韋曉娟，劉國(guó)維.廣西國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地體系建設(shè)問題與策略分析[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2015（3）：51-56.

[5] 呂雄峰，石光明，陳小云，等.基于SWOT分析的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)旅游開發(fā)研究：以湖南新邵白水洞風(fēng)景名勝區(qū)為例[J].防護(hù)林科技，2018（10）：65-66.

[6] 肖軍山，楊俊，陳昀，等.關(guān)于濕地公園濕地保護(hù)與恢復(fù)建設(shè)的思考：以湖南新邵筱溪國(guó)家濕地公園為例[J].防護(hù)林科技，2017（2）：67-69.

[7] 桂小杰.關(guān)于建立國(guó)家公園體制的思考[J].林業(yè)與生態(tài)，2014（2）：35-37.

作者簡(jiǎn)介? ?黃慶軍（1975-），男，湖南新邵人，工程師。研究方向：森林經(jīng)營(yíng)與培育。

收稿日期? ?2018-12-28