杜茜

導(dǎo) 言

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)察法）第七章專章規(guī)定“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”形式，同時(shí)在第67條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國(guó)家賠償。”如果把對(duì)監(jiān)督形式的規(guī)定內(nèi)容看作是最終承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的一種必要技術(shù)性鋪墊的話，那么筆者非?？释诙咧g尋找到內(nèi)在邏輯指引。然而，這并不容易。由于現(xiàn)行監(jiān)察法和《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家賠償法）對(duì)于何種情形下監(jiān)察職務(wù)侵權(quán)行為應(yīng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任并無(wú)細(xì)化規(guī)定，所以，對(duì)于如何通過(guò)過(guò)程性監(jiān)督實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控、如何通過(guò)國(guó)家監(jiān)察賠償①由于國(guó)家賠償法尚未增設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)侵權(quán)賠償?shù)膶ｉT內(nèi)容，筆者暫將由監(jiān)察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的國(guó)家賠償命名為“國(guó)家監(jiān)察賠償”，以與傳統(tǒng)國(guó)家賠償類型進(jìn)行區(qū)分。倒逼人權(quán)保障，目前不存在任何法律指引。與此同時(shí)，讓人無(wú)法忽視的一種緊迫現(xiàn)實(shí)卻是，自2016年國(guó)家監(jiān)察體制改革在京晉浙三地先行先試到固定為法律制度以來(lái)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查移送檢察院提起公訴的職務(wù)犯罪案件短時(shí)內(nèi)數(shù)量攀升。在行使調(diào)查權(quán)過(guò)程中，具有高強(qiáng)制力的重要調(diào)查手段——留置措施的不當(dāng)使用最可能侵犯被調(diào)查人人身權(quán)，進(jìn)而引發(fā)國(guó)家監(jiān)察賠償。嘗試構(gòu)建合理的外部監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效制度銜接，正是本文期望解決的實(shí)務(wù)難題。

一、理論困境：固化兼異化的留置措施與現(xiàn)代刑事司法理念產(chǎn)生激烈對(duì)沖

用監(jiān)察留置措施取代“兩規(guī)”措施的初衷是為了將職務(wù)犯罪的偵查前程序納入法治化軌道，②參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第134頁(yè)。提升職務(wù)違法犯罪調(diào)查程序的透明度，彰顯現(xiàn)代刑事司法的人權(quán)保障理念，在反腐敗斗爭(zhēng)中貫徹自始而終的法治思維。然而，筆者在將留置措施與刑事人身強(qiáng)制措施的一些關(guān)鍵要素進(jìn)行對(duì)比后卻發(fā)現(xiàn)，前者在強(qiáng)制力程度上趨近、等同甚至高于后者，卻因?yàn)閮H僅被定義為調(diào)查手段，而使得被調(diào)查人很難得到與普通犯罪嫌疑人同等的程序性保障。以下圖表將展示留置措施與刑事拘留、逮捕這兩種主要的刑事人身強(qiáng)制措施的關(guān)鍵要素。

表一：留置措施、刑事拘留、逮捕關(guān)鍵要素比對(duì)

措施關(guān)鍵要素 留置措施 刑事拘留 逮捕羈押場(chǎng)所 特定場(chǎng)所（目前多為原紀(jì)檢“兩規(guī)”場(chǎng)所）立即送至看守所訊問(wèn) 應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像（備查但不移送）二十四小時(shí)內(nèi)送至看守所可以/應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像可以/應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像二十四小時(shí)內(nèi)通知家屬（有除外情形）對(duì)調(diào)查/偵查人員申請(qǐng)回避權(quán)知情權(quán)二十四小時(shí)內(nèi)通知所在單位和家屬（有除外情形）二十四小時(shí)內(nèi)通知家屬（有除外情形）有，但決定前原偵查不停止法律幫助 律師不可介入 有權(quán)委托辯護(hù)律師 有權(quán)委托辯護(hù)律師是否能變更強(qiáng)制措施 不可變更 可以變更 可以變更有，但決定前原調(diào)查不停止有，但決定前原偵查不停止折抵刑期留置一日折抵管制兩日，折抵拘役、有期徒刑一日羈押一日折抵管制兩日，折抵拘役、有期徒刑一日羈押一日折抵管制兩日，折抵拘役、有期徒刑一日

圖表反映出：

（一）留置措施基本樣態(tài)的固化與異化

1.留置措施被固化為高強(qiáng)制力的準(zhǔn)羈押措施。如圖所示，相同的是，三者均為“自由剝奪型”措施；羈押場(chǎng)所均為特定；留置（羈押）一日均折抵管制兩日，折抵拘役、有期徒刑一日。留置接近或重于其余兩者的是，留置期限最長(zhǎng)可達(dá)六個(gè)月，非常接近逮捕的單罪最長(zhǎng)羈押期限七個(gè)月，更遠(yuǎn)甚于刑事拘留的最長(zhǎng)羈押期限三十七天（或十七天）。留置措施重于其余兩者的是，除非解除留置，否則不能在留置階段變更為強(qiáng)制力程度更低的措施；而普通刑事案件①這里指專屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件之外的刑事案件。的犯罪嫌疑人在偵查階段存在被變更為取保候?qū)彽葟?qiáng)制力更低措施的可能性。在最能體現(xiàn)強(qiáng)制程度的幾個(gè)關(guān)鍵要素上，留置措施接近、等同甚至重于刑事拘留和逮捕。另，監(jiān)察法對(duì)留置期間折抵刑期的規(guī)定與刑事拘留和逮捕相一致，等于間接承認(rèn)了它所具有的“準(zhǔn)羈押”性質(zhì)。②參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第202頁(yè)。

2.留置措施被異化為低透明度的準(zhǔn)偵查措施。一方面，說(shuō)它是準(zhǔn)偵查措施，是因?yàn)榍拔目偨Y(jié)的關(guān)鍵要素完全符合《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱刑事訴訟法）對(duì)“偵查”的定義：“依照法律進(jìn)行的專門調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施”。留置措施正是調(diào)查職務(wù)犯罪的專責(zé)機(jī)關(guān)所采取的帶有強(qiáng)制性特征的調(diào)查措施。另一方面，說(shuō)它透明度低下，是因?yàn)橄噍^于允許普通犯罪偵查階段被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人接受律師的法律幫助而言，留置階段完全排除了律師介入的可能性。并且，雖然監(jiān)察法規(guī)定在留置訊問(wèn)時(shí)“應(yīng)當(dāng)”全程錄音錄像，但是錄音錄像資料并不是隨案移送負(fù)責(zé)審查起訴的檢察院，而只是留案?jìng)洳?。在這兩個(gè)關(guān)鍵要素上，留置措施所進(jìn)行的“異化”處置，至少表明其本身是透明度低下的。

（二）留置措施法律框定與現(xiàn)代刑事司法理念的沖突

由于留置措施身處的調(diào)查程序承擔(dān)著向刑事訴訟程序“輸送”涉嫌職務(wù)犯罪案件的職責(zé)，所以法律對(duì)這一措施的價(jià)值框定不能不遵從現(xiàn)代刑事司法的固有價(jià)值和客觀規(guī)律。然而，現(xiàn)行法律對(duì)這一措施的規(guī)制則在一定程度背離了現(xiàn)代刑事司法追求的重要價(jià)值。

1.留置程序啟動(dòng)隨意背離現(xiàn)代刑法“謙抑”原則。這主要體現(xiàn)在對(duì)留置措施“涉案要件”的規(guī)定上。圖一顯示兩種情形監(jiān)察機(jī)關(guān)均可動(dòng)用留置措施：涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法、涉嫌職務(wù)犯罪。也就是說(shuō)當(dāng)被調(diào)查人的行為僅僅是涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法、還夠不上犯罪嫌疑的時(shí)候，這種嚴(yán)厲的人身自由剝奪型調(diào)查措施就已可以被動(dòng)用。而刑事訴訟法對(duì)刑事拘留、逮捕這兩種強(qiáng)制措施規(guī)定的“涉案要件”是僅針對(duì)犯罪嫌疑人。按照張明楷、陳興良二位教授對(duì)于刑法“謙抑性”的觀點(diǎn)，制裁方法的采用應(yīng)當(dāng)以足以抑制某種違法行為、足以保護(hù)合法權(quán)益為其必要限度。目前對(duì)留置措施“涉案要件”的規(guī)定則明顯體現(xiàn)著與現(xiàn)代刑法“謙抑”原則背道而馳的特質(zhì)，使強(qiáng)制措施采用與被制裁行為可責(zé)罰性之間不具備相當(dāng)性。

2.留置措施采用偏好背離刑事司法“審判中心主義”原則。監(jiān)察法規(guī)定，職務(wù)犯罪調(diào)查中證據(jù)的收集標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與刑事審判要求的定罪標(biāo)準(zhǔn)相同，簡(jiǎn)言之就是達(dá)到“證據(jù)確實(shí)充分”標(biāo)準(zhǔn)。如果追溯這一規(guī)定的價(jià)值取向根源，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于調(diào)查階段課之以同審判階段相同的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，其目的在于優(yōu)化調(diào)查獲取證據(jù)在審判定罪中的“成功率”。從求刑角度來(lái)看無(wú)可厚非，然而，過(guò)度強(qiáng)調(diào)定罪“成功率”的后果卻是極易導(dǎo)致調(diào)查階段偏好于采用高強(qiáng)制力的調(diào)查手段。這直接表現(xiàn)為留置措施的采用，不僅針對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查，還擴(kuò)大適用到嚴(yán)重職務(wù)違法；不僅采取人身自由剝奪型手段，還不允許律師提供法律幫助；不僅被規(guī)定為羈押方式，還規(guī)定了最長(zhǎng)可達(dá)六個(gè)月的期限。而筆者認(rèn)為，具體到監(jiān)察改革中，追求“審判中心主義”原則必然要求弱化“調(diào)查中心主義”。調(diào)查階段只需把好“程序合法”這道重要“關(guān)口”，應(yīng)當(dāng)減輕留置手段的強(qiáng)制力程度，縮小留置手段適用范圍，放棄對(duì)定罪“成功率”的苛求，把證據(jù)確實(shí)充分的判斷權(quán)放心交給裁判者。這樣，才能從根本上避免讓我國(guó)的監(jiān)察改革重蹈日本“檢察官司法”“警察國(guó)家”的覆轍。

綜上，現(xiàn)行監(jiān)察法在對(duì)留置這種高強(qiáng)制力調(diào)查手段進(jìn)行賦權(quán)的同時(shí)，卻未能像刑事訴訟法對(duì)待它的強(qiáng)制措施那樣進(jìn)行合理配套規(guī)制，這將在高強(qiáng)制力賦權(quán)和低透明度運(yùn)作之間產(chǎn)生強(qiáng)烈沖突。同時(shí)，對(duì)這一手段的不當(dāng)動(dòng)用也極易與現(xiàn)代刑事司法諸多價(jià)值追求背道而馳。

二、現(xiàn)實(shí)沖突：留置程序內(nèi)化行權(quán)及“法法銜接”不暢導(dǎo)致外部監(jiān)督無(wú)法實(shí)現(xiàn)

如前所述，既價(jià)值根基不穩(wěn)又缺乏配套制度規(guī)制的留置措施的使用難保不滋生監(jiān)察權(quán)力膨脹、濫用的不良因子，導(dǎo)致涉人身侵權(quán)國(guó)家監(jiān)察賠償案件高發(fā)，進(jìn)而引發(fā)對(duì)調(diào)查程序合法性和職權(quán)公信力的廣泛質(zhì)疑。在這種境況下，科學(xué)解析留置措施與其外部監(jiān)督的矛盾，將為最終建立有效的源頭防控機(jī)制打下基礎(chǔ)，從而引領(lǐng)監(jiān)察制度朝著與刑事司法制度及國(guó)家賠償?shù)贡票O(jiān)督機(jī)制妥善銜接的方向發(fā)展。

（一）大數(shù)據(jù)反映出存在外部監(jiān)督現(xiàn)實(shí)需求

筆者于2018年6月21日①選取樣本為截止該搜索日期的所有已在裁判文書(shū)網(wǎng)上公布的有效裁判文書(shū)，排除錄入重復(fù)、錯(cuò)誤的文書(shū)。登錄最高人民法院裁判文書(shū)網(wǎng)，在“刑事案件”+“一審”類目下全文檢索“監(jiān)察委”關(guān)鍵詞，得出62份有效裁判文書(shū)；在“國(guó)家賠償案件”類目下全文檢索“監(jiān)察委”，得出裁判文書(shū)為0；分別在“國(guó)家賠償案件”類目下全文檢索“檢察院”+“違法刑事拘留/超期刑事拘留/刑訊逼供致人傷亡/毆打、虐待或唆使、放縱他人毆打、虐待致人傷亡”這幾種跟人身侵權(quán)賠償有關(guān)的不同案由，得出3份有效裁判文書(shū)。以下結(jié)合圖表進(jìn)行說(shuō)明。

圖二：監(jiān)察委移送及作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)案件現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

圖三：轉(zhuǎn)隸前后檢察院及監(jiān)察委為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)案件走勢(shì)預(yù)測(cè)

根據(jù)圖二、三數(shù)據(jù)，筆者作出以下初步判斷：

1.以檢察院為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的案件將逐漸減少。截至統(tǒng)計(jì)日，向公眾公開(kāi)的該類案件僅有3件，這一定程度反映出成熟的刑事訴訟制度對(duì)偵查程序合法起到的良好規(guī)制作用。當(dāng)然，雖然現(xiàn)有監(jiān)察制度并未完全排除由檢察院繼續(xù)行使少量反貪反瀆偵查職能的可能性，①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第34條第2款、第47條第3款。但由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使該職能的主體功能定位將使得因檢察院反貪反瀆偵查職務(wù)侵權(quán)而引發(fā)的賠償案件隨其職能弱化而減少。

2.以監(jiān)察機(jī)關(guān)為調(diào)查機(jī)關(guān)的刑事案件將持續(xù)增加。由監(jiān)察委移送的62件職務(wù)犯罪案件已客觀存在。因全面推開(kāi)監(jiān)察改革為時(shí)尚短，加上調(diào)查本身存在較長(zhǎng)期限，所以已經(jīng)進(jìn)入刑事訴訟程序的案件相應(yīng)較少。然而，因?yàn)榉簇澐礊^調(diào)查職能的大部已歸屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)，這類刑事案件的增加是總趨勢(shì)。

3.以監(jiān)察機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的案件將開(kāi)始出現(xiàn)。圖示這類案件目前表現(xiàn)為0的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，一方面是因?yàn)榍靶蛐淌掳讣旧砘鶖?shù)??；另一方面則是因?yàn)楝F(xiàn)有監(jiān)察制度對(duì)于國(guó)家賠償責(zé)任的制度規(guī)制尚不明確，極有可能使得在行權(quán)過(guò)程中已客觀發(fā)生的、具備國(guó)家賠償責(zé)任承擔(dān)可能性的案件，暫時(shí)成為了國(guó)家賠償監(jiān)督無(wú)法觸及的“法外之域”。但可以預(yù)見(jiàn)到該類國(guó)家監(jiān)察賠償案件必然會(huì)隨著前序刑事案件基數(shù)的穩(wěn)定增長(zhǎng)而逐漸出現(xiàn)。

以上對(duì)該類國(guó)家監(jiān)察賠償案件出現(xiàn)趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，表明未來(lái)的監(jiān)察制度改革必須對(duì)外部監(jiān)督機(jī)制的有效構(gòu)建有所要求，而以下解析得出的卻恰恰是樣本所反映現(xiàn)實(shí)需求與現(xiàn)有外部監(jiān)督機(jī)制的不相匹配及問(wèn)題根源所在。

（二）留置程序的封閉性導(dǎo)致外部過(guò)程性監(jiān)督無(wú)法奏效

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱憲法）第127條對(duì)“獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”的規(guī)定，其立法本意是強(qiáng)調(diào)“排除外界不當(dāng)干預(yù)”，本不應(yīng)當(dāng)被過(guò)分解讀為強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)的內(nèi)化行權(quán)方式。但由于新生的監(jiān)察制度與紀(jì)檢制度一本同源，其難免依賴于紀(jì)檢案件辦理的慣性思維模式，導(dǎo)致留置措施所涵蓋的領(lǐng)域變得難以被外界監(jiān)督所觸碰。這種封閉定位直接導(dǎo)致：

1.外在監(jiān)督虛化。憲法和監(jiān)察法羅列了黨委監(jiān)督、人大監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部雙重領(lǐng)導(dǎo)模式監(jiān)督、①參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第66頁(yè)。與司法機(jī)關(guān)間的制約式監(jiān)督、②參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第67頁(yè)。民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督七大監(jiān)督模式。黨委監(jiān)督是一種宏觀層面的監(jiān)督，不可能觸及每一個(gè)具體調(diào)查措施的微觀層面。民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督是一種泛化監(jiān)督方式，更是無(wú)法在制度規(guī)制層面發(fā)揮常效。正如國(guó)家將監(jiān)察權(quán)從行政機(jī)關(guān)分離出來(lái)以保證對(duì)行使公權(quán)力的公職人員的“異體監(jiān)督”發(fā)揮實(shí)效的出發(fā)點(diǎn)一樣，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)本身的“異體監(jiān)督”也是同樣重要。而以上四種外在監(jiān)督的虛化顯然與監(jiān)察制度設(shè)置的初衷大相徑庭。

2.過(guò)程監(jiān)督乏力。余下能對(duì)留置程序發(fā)揮微觀實(shí)效的“他律”監(jiān)督有兩種：人大監(jiān)督、與司法機(jī)關(guān)間的制約式監(jiān)督。根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察院、法院三家在調(diào)查、起訴、審判整個(gè)流程體現(xiàn)的是“有機(jī)銜接、相互制衡”，③參見(jiàn)王岐山：《監(jiān)察委吸納反貪等部門，與執(zhí)法司法機(jī)關(guān)銜接又制衡》，2016年11月到北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察改革試點(diǎn)工作時(shí)的講話稿。這主要通過(guò)訴訟的程序性分工來(lái)實(shí)現(xiàn)。然而，因?yàn)闄z察院本身還承擔(dān)著對(duì)職務(wù)犯罪案件的公訴職能，如再把公訴職能與法律監(jiān)督職能捆綁行使，難免讓外界對(duì)其產(chǎn)生“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的質(zhì)疑。④參見(jiàn)顧永忠：《檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)會(huì)議制度應(yīng)當(dāng)取消——寫在〈人民法院組織法〉修改之際》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的案件在移送檢察院后，才接受證據(jù)合法性審查；在進(jìn)入法庭審理階段后，法院才進(jìn)行證據(jù)“排非”、認(rèn)證，法、檢對(duì)監(jiān)察的監(jiān)督必須在后一程序啟動(dòng)后才能發(fā)揮“追及”功效，無(wú)法在監(jiān)察職權(quán)行使中發(fā)揮過(guò)程性監(jiān)督作用。再看僅存的人大監(jiān)督方式，仍拘泥于事前、事后監(jiān)督，具體體現(xiàn)在選舉任免、專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查、詢問(wèn)和質(zhì)詢，依然延續(xù)著對(duì)其他機(jī)關(guān)那種傳統(tǒng)監(jiān)督暴露出的問(wèn)題。

前述監(jiān)督無(wú)法發(fā)揮過(guò)程性、外部監(jiān)督實(shí)效的最嚴(yán)重后果就是，不僅使得封閉行權(quán)下膨脹的公權(quán)力侵權(quán)成為可能，而且因?yàn)樽C據(jù)收集成本巨大而給未來(lái)國(guó)家監(jiān)察賠償案件的審理帶來(lái)困難。

（三）“法法銜接”不暢導(dǎo)致外部倒逼式監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)

這主要表現(xiàn)為監(jiān)察法與國(guó)家賠償法的銜接不暢引發(fā)國(guó)家監(jiān)察賠償事實(shí)認(rèn)定和法律適用之難，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家賠償天然具有的倒逼式外部監(jiān)督功能難以實(shí)現(xiàn)。監(jiān)察法、國(guó)家賠償法目前對(duì)侵權(quán)情形、賠償模式均未有細(xì)化規(guī)定。同時(shí)，由于法律將留置措施定位為不同于偵查措施，將使得不能在適用法律時(shí)直接引用既有國(guó)家刑事賠償?shù)姆梢?guī)定。此為法律適用之難。即便是將來(lái)其被納入刑事賠償范疇，但參照既有刑事賠償規(guī)定，僅僅對(duì)因涉嫌犯罪而遭受羈押過(guò)程中的職務(wù)侵權(quán)才進(jìn)行賠償，并不包含對(duì)僅涉嫌違法遭受羈押的賠償。由于現(xiàn)有留置措施擴(kuò)大適用到了涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人，那么，如果一個(gè)被留置調(diào)查人只是涉嫌職務(wù)違法，將不能因留置期間的職務(wù)侵權(quán)而取得國(guó)家監(jiān)察賠償。又如，起初涉嫌職務(wù)違法，到調(diào)查結(jié)案時(shí)改定性為涉嫌職務(wù)犯罪，這將使得國(guó)家監(jiān)察賠償?shù)馁r償起算點(diǎn)成為難點(diǎn)。此為事實(shí)認(rèn)定之難。

三、未來(lái)設(shè)想：構(gòu)建基于“二階分法”的雙重外部監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)察留置程序內(nèi)化行權(quán)與外部監(jiān)督的沖突引發(fā)的現(xiàn)實(shí)緊迫需要就是建立一種有效的外部監(jiān)督機(jī)制?；诖?，筆者提出在對(duì)留置措施重新定性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以“二階分法”為基礎(chǔ)的雙重外部監(jiān)督機(jī)制。充分考慮到對(duì)現(xiàn)有制度合理部分的保留和對(duì)實(shí)務(wù)操作可能性的兼顧，將現(xiàn)有留置程序劃分為兩個(gè)階段，引入人大過(guò)程性監(jiān)督、依托國(guó)家監(jiān)察賠償?shù)贡剖奖O(jiān)督，在兩階段間建立既相互銜接又彼此區(qū)分的處置模式。

（一）構(gòu)造前提：以“準(zhǔn)偵查”“準(zhǔn)羈押”為監(jiān)察留置措施正名

這要求從法律規(guī)定上明確定性留置措施，以實(shí)現(xiàn)其與刑事訴訟制度、國(guó)家賠償制度的接軌。前文所論已經(jīng)表明留置措施在本質(zhì)上就不同于其他11種監(jiān)察調(diào)查措施，而是與刑事偵查人身羈押強(qiáng)制措施的強(qiáng)制力程度相當(dāng)。只是囿于“監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)”以及“留置措施不同于原反貪反瀆偵查強(qiáng)制措施”的官方解讀，現(xiàn)有的監(jiān)察法對(duì)其與刑事訴訟程序和國(guó)家賠償程序的銜接性規(guī)定才顯得語(yǔ)焉不詳。所以，只有首先明確其“準(zhǔn)偵查”“準(zhǔn)羈押”的特性，才能為外部監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建打下基礎(chǔ)。

（二）基本架構(gòu)：以“二階分法”奠定留置程序再造的基礎(chǔ)

目前，按照官方解讀，監(jiān)察機(jī)關(guān)似乎僅僅在行使職權(quán)發(fā)生違法取證措施等情形下才引發(fā)國(guó)家賠償，①參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第66頁(yè)。即便如此，對(duì)“違法”的界定仍無(wú)細(xì)則可循。這就無(wú)法將現(xiàn)有國(guó)家刑事賠償?shù)募扔幸?guī)定引為參照。對(duì)于關(guān)鍵性的賠償起算點(diǎn)等事實(shí)認(rèn)定和法律適用都會(huì)產(chǎn)生障礙。筆者創(chuàng)設(shè)的“二階分法”就是設(shè)定一個(gè)明確前提，采取初審分流的方法將留置期間劃分為兩個(gè)階段，兩個(gè)階段針對(duì)不同被調(diào)查對(duì)象。明確了這種劃分，就可明確國(guó)家監(jiān)察賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)起始點(diǎn)。具體如下：

1.“初審”分流及期間“再造”。按照監(jiān)察法規(guī)定采取留置措施的前提是已經(jīng)進(jìn)行了“先期調(diào)查”。這種先期調(diào)查實(shí)際上是在監(jiān)察機(jī)關(guān)“初步核查程序”中進(jìn)行的。盡管早在監(jiān)察法草案公開(kāi)征求意見(jiàn)階段就有學(xué)者提出在監(jiān)察調(diào)查程序中“將一般違法與職務(wù)犯罪適度分離”，①參見(jiàn)龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期。但出臺(tái)后的監(jiān)察法并未采納這一建議。筆者認(rèn)為原因恐怕在于這種先期調(diào)查是一種非隔離式的“有限調(diào)查”手段，②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第38條。僅限于談話、詢問(wèn)、要求陳述情況等，強(qiáng)制力不夠，所以在調(diào)查效率和調(diào)查效果上會(huì)弱于留置階段的“隔離式”調(diào)查。但這種概而處之的規(guī)定方式又將一部分本不該被采取高度人身強(qiáng)制措施的被調(diào)查人圈禁在了羈押式調(diào)查的范圍內(nèi)。這部分人一旦被不加區(qū)分地采取三到六個(gè)月期限的留置措施，不僅不符合國(guó)家強(qiáng)制力的比例原則，③參見(jiàn)龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期。而且極易使得留置程序成為國(guó)家監(jiān)察賠償?shù)摹爸貫?zāi)區(qū)”。這一點(diǎn)，其實(shí)在近年來(lái)超期刑事拘留賠償案件中“最長(zhǎng)37天刑事拘留期間的認(rèn)定”之爭(zhēng)中已經(jīng)有前車之鑒。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在留置階段內(nèi)首先進(jìn)行初審分流，這第一階段屬于不區(qū)分涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪被調(diào)查人的“初審分流階段”，設(shè)置一個(gè)月留置期間。此階段結(jié)束時(shí)對(duì)未被確定為涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人一律解除留置措施。第二階段則是對(duì)前一階段結(jié)束時(shí)確定為涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人采取的“正式留置階段”，設(shè)置二到五個(gè)月留置期間。④筆者這樣設(shè)置的考慮在于不另行延展加重涉嫌職務(wù)犯罪被調(diào)查人的羈押期限，相當(dāng)于僅在監(jiān)察法設(shè)置的三到六個(gè)月留置期間內(nèi)進(jìn)行技術(shù)微調(diào)。這樣就實(shí)現(xiàn)了涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法行為羈押調(diào)查必要性與強(qiáng)制力相稱性二者間的平衡。

2.確定兩階段“分界點(diǎn)”。兩階段的分界點(diǎn)本質(zhì)上就是涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法與涉嫌職務(wù)犯罪的兩種被調(diào)查人的區(qū)分點(diǎn)，這將對(duì)后面監(jiān)督處置模式的區(qū)分和最終國(guó)家監(jiān)察賠償?shù)暮w準(zhǔn)確度發(fā)生決定性影響。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的“區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)”確定兩階段“分界點(diǎn)”，即為“監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查”。請(qǐng)注意，筆者這里將監(jiān)察法第22條中“違法”二字去掉，體現(xiàn)的是第二階段“正式留置階段”準(zhǔn)入門檻的變化，產(chǎn)生的是不同法律效果?？赡苡腥藭?huì)問(wèn)，監(jiān)察法在留置中對(duì)職務(wù)違法和犯罪進(jìn)行不區(qū)分化設(shè)置，正是說(shuō)明二者不好區(qū)分，如此一改，會(huì)否造成實(shí)務(wù)操作的客觀不能呢？其實(shí)不然。第一階段一個(gè)月留置期間的設(shè)定已經(jīng)考慮到了為區(qū)分兩種被調(diào)查人而采取隔離調(diào)查的必要性需求，并且筆者修改后的規(guī)定是“已經(jīng)掌握其部分犯罪事實(shí)及證據(jù)”，“部分”二字表明并不要求達(dá)到證據(jù)確實(shí)充分的地步，只要符合刑事訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于認(rèn)定“涉嫌犯罪”最初步的證據(jù)要求即可。另外，監(jiān)察法現(xiàn)有表述“仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查”的表述方式也側(cè)面印證這個(gè)“重要問(wèn)題”包括兩種可能，一是被調(diào)查人本人的涉嫌犯罪問(wèn)題，二是其他相關(guān)人員的涉嫌違法或者犯罪問(wèn)題。后者可能性更大。這樣看來(lái)，就更不必為遷就對(duì)“重要問(wèn)題”的調(diào)查需要，而“一刀切”地對(duì)僅涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法但尚不涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人采取不加區(qū)分的留置措施了。

3.流程演示。以下是筆者設(shè)計(jì)的完整流程圖，以將監(jiān)察機(jī)關(guān)的先期調(diào)查與筆者改造后的“二階分法”留置程序進(jìn)行區(qū)分化展示。

圖四：先期調(diào)查與“二階分法”留置初審分流流程

（三）監(jiān)督模式：以“分段監(jiān)督”確保過(guò)程性監(jiān)督與倒逼式監(jiān)督合理銜接

本部分是在“二階分法”基本架構(gòu)基礎(chǔ)上針對(duì)不同階段設(shè)置對(duì)應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，一并解決國(guó)家監(jiān)察賠償?shù)淖C據(jù)留存及責(zé)任起點(diǎn)確定問(wèn)題。

1.在階段一引入人大過(guò)程性監(jiān)督。在“留置初審分流”階段，筆者認(rèn)為即應(yīng)當(dāng)引入人大過(guò)程性監(jiān)督。因其本身天然具備的法律監(jiān)督職能加上其身處于刑事訴訟司法流程之外的超然地位，會(huì)使其在發(fā)揮過(guò)程性監(jiān)督作用的時(shí)候不易被各種客觀因素“掣肘”。這同時(shí)要求人大適當(dāng)突破以往的事前、事后監(jiān)督方式，而轉(zhuǎn)為有限制的過(guò)程性監(jiān)督。具體要求：（1）人大內(nèi)設(shè)專門機(jī)構(gòu)派駐監(jiān)督。要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的專門化與常態(tài)化運(yùn)作，就要求人大派駐固定的監(jiān)督工作專職人員到監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)留置程序進(jìn)行全程監(jiān)督。（2）秉持有限介入原則。為保證監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使，要求這種監(jiān)督僅針對(duì)程序合法性事項(xiàng)進(jìn)行，恪守保密原則，非經(jīng)法定事由不啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序。（3）采取提級(jí)監(jiān)督方式。監(jiān)察法第43條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，意味著一旦產(chǎn)生國(guó)家賠償，作為批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)才是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。為考慮人大過(guò)程性監(jiān)督的級(jí)別匹配性，應(yīng)當(dāng)設(shè)置為上級(jí)人大派駐下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

2.在階段二兼顧人大過(guò)程性監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察賠償?shù)贡剖奖O(jiān)督。國(guó)家賠償程序在整個(gè)司法流程中的后置特性決定了它是一種永居于后的救濟(jì)程序，但若要求它發(fā)揮實(shí)效，就必然對(duì)順利獲取被監(jiān)督者的行權(quán)程序性要素提出極高要求。此時(shí)，人大過(guò)程性監(jiān)督恰可發(fā)揮及時(shí)、安全保存程序要素，從而為居于其后的國(guó)家監(jiān)察賠償程序提供適用基礎(chǔ)的作用。而本階段兩種監(jiān)督銜接的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：一方面利用階段一人大過(guò)程性監(jiān)督排除掉監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)僅僅涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人采取與之不相稱的留置調(diào)查措施而引發(fā)的國(guó)家監(jiān)察賠償；另一方面則通過(guò)階段二的人大過(guò)程性監(jiān)督對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪調(diào)查的程序合法性進(jìn)行同步審查和調(diào)查資料的“提存”，并且也可改變過(guò)去傳統(tǒng)的證據(jù)“排非”事后審查模式，解決了司法程序的提質(zhì)增效問(wèn)題。

3.兼顧監(jiān)察權(quán)“獨(dú)立行使”與“審判中心主義”的平衡。對(duì)留置程序采取過(guò)程性監(jiān)督的好處是進(jìn)一步契合現(xiàn)代刑事訴訟對(duì)“審判中心主義”的要求，因?yàn)檫@種外部過(guò)程性監(jiān)督可以促推調(diào)查權(quán)的行使者自然降低對(duì)證據(jù)定罪成功率的苛求，而把更多精力轉(zhuǎn)移到證據(jù)收集程序的合法性關(guān)注上來(lái)。同時(shí)，又通過(guò)對(duì)過(guò)程性監(jiān)督方式、手段的“克制”設(shè)置，保證其不妨害到監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使。兼顧兩種價(jià)值平衡要求在階段一、階段二同樣注意：（1）監(jiān)督資料的“提存”。人大過(guò)程性監(jiān)督要求對(duì)所有監(jiān)督中獲取的程序性資料進(jìn)行“提存”，由人大派駐機(jī)構(gòu)歸檔備查。就如同香港廉政公署的一切調(diào)查所得資料均須交由律政司司長(zhǎng)保存。①參見(jiàn)馬嶺：《監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系》，載《法律科學(xué)》2017年第6期。這種介入式資料留存方式把監(jiān)察權(quán)行使中程序性資料的產(chǎn)生機(jī)構(gòu)與資料保管機(jī)構(gòu)相分離，就是為了確保外部追責(zé)一旦啟動(dòng)后資料獲取的便利性和資料本身的客觀真實(shí)，從而極大地節(jié)省對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)違法行權(quán)的調(diào)查成本。（2）國(guó)家監(jiān)察賠償?shù)摹皢?dòng)”。參照檢察院對(duì)審判活動(dòng)違法情況的“庭后提出檢察意見(jiàn)”②顧永忠：《檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)會(huì)議制度應(yīng)當(dāng)取消——寫在〈人民法院組織法〉修改之際》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。的監(jiān)督方式，為保證對(duì)監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的尊重與克制，提存資料的解封與賠償程序的啟動(dòng)應(yīng)為事后的。只有當(dāng)被調(diào)查人在調(diào)查案件結(jié)束后提出國(guó)家賠償申請(qǐng)，人大過(guò)程性監(jiān)督所審查“提存”的資料才能解封，供國(guó)家監(jiān)察賠償案件審查之用。

綜上，這種新型監(jiān)督機(jī)制秉持的實(shí)務(wù)操作理念，如同美國(guó)對(duì)審前羈押模式采取的改革③參見(jiàn)〔美〕吉姆·帕森斯等：《試點(diǎn)與改革：完善司法制度的實(shí)證研究方法》，郭志媛譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第159頁(yè)。一樣，主要致力于減少羈押成本、規(guī)避羈押錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)，以及降低事后對(duì)留置程序違法進(jìn)行調(diào)查的成本。以下用流程圖對(duì)基于“二階分法”的雙重外部監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行固定：

圖五：基于“二階分法”的雙重外部監(jiān)督機(jī)制演示

結(jié) 語(yǔ)

事非經(jīng)過(guò)不知難，新制度的創(chuàng)設(shè)與摸索需要精密的設(shè)計(jì)、實(shí)務(wù)的檢驗(yàn)。從監(jiān)察制度試點(diǎn)到全面鋪開(kāi)，這一過(guò)程是迅速而令人贊嘆的。然而，因其實(shí)踐后全面效應(yīng)收集的欠缺，而讓司法實(shí)務(wù)者顧慮重重。為使無(wú)罪的人不必遭受羈押，使有罪的人更快進(jìn)入刑事審判程序，使遭受不當(dāng)羈押的人能夠獲得國(guó)家監(jiān)察賠償救濟(jì)，筆者從現(xiàn)有制度設(shè)置的特點(diǎn)和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中抽象出值得探討的部分加以細(xì)致考量與改造，以保證監(jiān)察制度的改良在顧及效率的同時(shí)關(guān)注到群體利益。希望這種漸進(jìn)式的探索能為將來(lái)理論實(shí)務(wù)的雙重發(fā)展作出鋪墊，進(jìn)而被納入未來(lái)監(jiān)察體制改革的總體框架。