摘要：基于“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務(wù)意指將“共建共治共享”理念與實踐引入殘疾人基本公共服務(wù)供給，積極推進中國特色殘疾人事業(yè)的健康發(fā)展?！肮步ā敝浮耙缓硕嘣钡姆?wù)主體，“共治”指“協(xié)商參與”的服務(wù)進程，“共享”指“公平享有”的服務(wù)宗旨。在實踐中，基于“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務(wù)面臨非專業(yè)化的服務(wù)主體、不利的內(nèi)外部條件、不合理的設(shè)施分布、不完備的信息技術(shù)等多重制約因素，應(yīng)通過培育專業(yè)性服務(wù)主體、促進殘疾人“增能減障”、優(yōu)化助殘服務(wù)設(shè)施布局、完善助殘服務(wù)信息化建設(shè)等舉措，保障“共建共治共享”框架下殘疾人基本公共服務(wù)的高效推進。

關(guān)鍵詞：共建共治共享;殘疾人;基本公共服務(wù);中國特色殘疾人事業(yè)

中圖分類號：C913.69? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2019）02-0129-008

習(xí)近平同志指出：“2020年全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少?！盵1]保障殘疾人基本權(quán)益，促進殘疾人平等享有均等化、專業(yè)化、個性化的基本公共服務(wù)，是推進殘疾人全面小康的重要環(huán)節(jié)，也是中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展中的重要內(nèi)容。殘疾人基本公共服務(wù)是指在政府主導(dǎo)與社會參與下，為保障與實現(xiàn)殘疾群體美好生活需求的各類具有公共物品性質(zhì)的“非排他性”“非競爭性”“非營利性”服務(wù)供給。2017年，國務(wù)院頒布《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，指出“享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)”[2]?！兑?guī)劃》將殘疾人服務(wù)作為我國基本公共服務(wù)均等化實施框架中的重要內(nèi)容之一，“為殘疾人平等參與社會發(fā)展創(chuàng)造便利化條件和友好型環(huán)境，讓殘疾人安居樂業(yè)、衣食無憂，生活得更加殷實、更加幸福、更有尊嚴?！盵2]在“共建共治共享”的社會治理格局下，將殘疾人基本公共服務(wù)與“共建共治共享”理念相結(jié)合，提升殘疾人基本公共服務(wù)的協(xié)同性、專業(yè)性與精準性，對推進中國特色社會主義殘疾人事業(yè)發(fā)展必將具有極為重要的理論意義和應(yīng)用價值。

一、“共建共治共享”理念與“殘疾人基本公共服務(wù)”實踐之邏輯耦合

十九大報告提出“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局”[3]，“共建共治共享”已經(jīng)成為我國社會治理的新思路與新戰(zhàn)略?！肮步ā敝刚c其他社會力量“共同參與社會事業(yè)建設(shè)”;“共治”指社會各方“共同參與社會治理”，保障人民的參與權(quán);“共享”指通過“共享的制度保障”實現(xiàn)包括弱勢群體在內(nèi)的全體公民“共享發(fā)展成果”。[4]作為特殊弱勢群體，殘疾人基本權(quán)益的保障與基本訴求的實現(xiàn)，是保證社會“底線公平”的重要基礎(chǔ)，需要全社會的協(xié)同推進與大力支持。將“共建共治共享”理念引入“殘疾人基本公共服務(wù)”，不僅是實踐所需，也是理論提升，二者在價值理念、實踐原則、推行方式與結(jié)果導(dǎo)向方面具有邏輯契合性。

價值理念上的“以人民為中心”?！耙匀嗣駷橹行摹笔屈h的基本執(zhí)政理念，其“落地”舉措就是“惠民”，使得人民擁有“獲得感”。增進民生福祉是發(fā)展的根本目的，黨的十九大把“多謀民生之利、多解民生之憂”[3]作為加強和創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容，而加強和創(chuàng)新社會治理的主要構(gòu)架就是“打造共建共治共享的社會治理格局”。為此，以人民為中心，增進民生福祉，保障群眾基本生活，滿足人民日益增長的美好生活需要，促進社會公平正義，把人民利益擺在至高無上的地位等，無疑是“共建共治共享社會治理格局”中的有機組成部分。推進殘疾人基本公共服務(wù)，是在基本生活、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障、社會服務(wù)、康復(fù)護理、教育文化及無障礙建設(shè)等方面，對殘疾人進行全方位的幫助和扶持，以保障他們能夠幸福、尊嚴地生活。殘疾人是社會大家庭中的重要成員，為殘疾人提供基本公共服務(wù)，是“以人民為中心”執(zhí)政理念及服務(wù)意識的具體體現(xiàn)，是“共建共治共享”社會治理格局中的有機組成部分。在“增進民生福祉”及“以人民為中心”的基本執(zhí)政理念上，“共建共治共享”與殘疾人基本公共服務(wù)是完全一致的?；凇耙匀嗣駷橹行摹钡膬r值理念，把“殘疾人基本公共服務(wù)”納入“共建共治共享”社會治理的大背景下加以推進，不僅確定了殘疾人公共服務(wù)的制度性保障，還在治理上突出了“共同”“協(xié)同”特征。如果說“共建共治共享”是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下社會各界共同協(xié)作與努力，在各領(lǐng)域構(gòu)建社會治理新格局，那么，殘疾人基本公共服務(wù)就是在新的社會治理格局中，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下，整合與協(xié)調(diào)社會各方面力量，通過公平、可及、均等的基本公共服務(wù)供給，讓殘疾人更加具有幸福感、尊嚴感與獲得感。

實踐原則上的公平參與?！肮步ü仓喂蚕怼睆娬{(diào)人民是社會建設(shè)與社會治理的主體，創(chuàng)造與確立推動包括殘疾人等弱勢人群在內(nèi)的全體公民平等參與社會建設(shè)與社會治理的機會與途徑，促進民眾意志與訴求的合理表達，充分突顯“以人為本”“公平參與”的特征?！捌降取⑴c·共享”是在借鑒國際殘疾人運動的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合我國殘疾人事業(yè)發(fā)展實際而提出的基本原則，是現(xiàn)代文明社會殘疾人觀的核心內(nèi)容，也是殘疾人基本公共服務(wù)的基本實踐準則?！捌降取币馕稓埣踩似降葯?quán)利的獲取，友好環(huán)境的營造，是“共建”在殘疾人服務(wù)領(lǐng)域所致力的目標;“參與”意味著殘疾人對政治、經(jīng)濟、社會、文化、生活等多方面的積極介入與社會融入，本質(zhì)上是“共治”的具體表現(xiàn)，通過“參與”而保障殘疾人對社會事務(wù)的“共治”;“共享”意指在“平等”“參與”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)殘疾人共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。如果說“共建共治共享”治理格局內(nèi)在地含有公平、參與、以人為本的基本實踐準則，那么，中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展之“平等·參與·共享”原則，完全是與新型社會治理格局理念疊加，對加強與完善殘疾人基本公共服務(wù)起到了極為重要的推動作用。

推行方式上的多元化與規(guī)范性。從治理主體看，“共建共治共享”應(yīng)該是由社會各界共同參與、資源整合的多元動力系統(tǒng)，其特征就是“社會協(xié)同、公眾參與”。需要激發(fā)與調(diào)動全社會的積極性，整合社會資源與力量，共同投入到社會治理中來。從具體推進看，針對社會治理中各種需要解決的問題，“共建共治共享”也是一個“社會化、法制化、智能化、專業(yè)化”的規(guī)范性過程，需要社會的參與、法制的保障、智能的引領(lǐng)及專業(yè)的指導(dǎo)，這是社會主義新時代對社會治理的新要求。根據(jù)《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，包括殘疾人在內(nèi)的基本公共服務(wù)需通過多元服務(wù)主體介入，“加強中央和地方、政府和社會的互動合作”[2]，形成統(tǒng)籌協(xié)同與多元供給機制。培育助殘社會組織，探索PPP模式，充分調(diào)動與挖掘社會資源建設(shè)運營專業(yè)化的殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)等服務(wù)設(shè)施。針對殘疾人需求的特殊性，殘疾人基本公共服務(wù)還要突出其服務(wù)體系的系統(tǒng)性與專業(yè)性特征，特別是在殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)、特殊教育、護理照料、就業(yè)服務(wù)、社會工作等方面都需要有規(guī)范的專業(yè)要求。在具體實踐中，基于“共建共治共享”的“殘疾人基本公共服務(wù)”疊加于社會治理格局中的多元主體合力，不僅保證了殘疾人基本公共服務(wù)供給主體的系統(tǒng)性和服務(wù)供給的可持續(xù)性，還保證了在整合社會力量基礎(chǔ)上服務(wù)的專業(yè)性和規(guī)范性。如果說“共建共治共享”可以提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，那么，在此基礎(chǔ)上的殘疾人基本公共服務(wù)，無疑在多元化介入、專業(yè)化推進的過程中，能夠進一步提升服務(wù)有效性，精準滿足殘疾人需求。

結(jié)果導(dǎo)向上的公平正義與共享發(fā)展?！肮步ü仓喂蚕怼币哉疄楹诵牡亩嘣卫砑軜?gòu)為基礎(chǔ)，整合協(xié)同社會組織、市場企業(yè)等各方資源優(yōu)勢，通過參與協(xié)商、互動開放的治理機制，促進資源溝通與整合，優(yōu)化公共服務(wù)供給，實現(xiàn)供需對接與匹配，滿足公民生存與發(fā)展需求，以“不斷促進社會公平正義”[3]，實現(xiàn)“共享發(fā)展”。而“殘疾人基本公共服務(wù)”是基于人道主義關(guān)懷，為遭遇特殊困境的身心障礙人士及其家庭提供各類支持。如《殘疾人權(quán)益公約》所指，“促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權(quán)和基本自由”，“確認無障礙的物質(zhì)、社會、經(jīng)濟和文化環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生和教育以及信息和交流，對殘疾人能夠充分享有一切人權(quán)和基本自由至關(guān)重要”。[5]通過康復(fù)、教育、就業(yè)、托養(yǎng)、文體等多項服務(wù)滿足殘疾群體的基本需求，消除環(huán)境障礙，促進社會認同與接納，保障殘疾人平等參與權(quán)與發(fā)展權(quán)，促使殘疾人有平等機會參與公民的政治、經(jīng)濟、社會和文化生活。為殘疾人平等參與社會發(fā)展創(chuàng)造便利化條件和友好型環(huán)境，讓殘疾人更具“獲得感”，這就是“殘疾人基本公共服務(wù)”的結(jié)果導(dǎo)向。如果說保障和改善民生，增進民生福祉是發(fā)展的根本目的，是“共建共治共享”治理格局的重要內(nèi)容，那么，通過殘疾人基本公共服務(wù)增進殘疾人福祉，促進殘疾人群體享有起點公平、過程公平與結(jié)果公平，共享改革發(fā)展成果，也是“共建共治共享”治理格局的題中應(yīng)有之義。

二、基于“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務(wù)內(nèi)涵

基于“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務(wù)之本質(zhì)是政府、社會組織等多元服務(wù)供給主體的協(xié)同與協(xié)作，在殘疾人服務(wù)對象的共同參與下，實現(xiàn)殘疾人基本公共服務(wù)的協(xié)同化、精準化與專業(yè)化供給，以達至共享發(fā)展的目標?！皻埣踩嘶竟卜?wù)”的“共建”“共治”及“共享”分別以“一核多元”“協(xié)商參與”及“公平享有”為核心關(guān)鍵詞，構(gòu)成了相互關(guān)聯(lián)、緊密聯(lián)系、依次遞進的有機系統(tǒng)（圖1）。

“共建”強調(diào)“一核多元”的服務(wù)主體，奠定殘疾人基本公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)。理順與優(yōu)化服務(wù)供給機制，明確服務(wù)供給主體系統(tǒng)及其關(guān)系等制度框架，是殘疾人基本公共服務(wù)的前提基礎(chǔ)?！肮步ā币馕吨鴼埣踩嘶竟卜?wù)供給應(yīng)轉(zhuǎn)變“唯政府主義”傳統(tǒng)，避免“單一化”“碎片化”的服務(wù)供給窠臼，形成“一核多元”的“元治理”格局。[6]“一核”指政府是服務(wù)供給系統(tǒng)的核心，“多元”指多元服務(wù)主體的協(xié)同與協(xié)作。殘疾群體一直是我國兜底性福利政策的重點對象，長期以來，政府是我國殘疾人基本公共服務(wù)的唯一供給主體，依托于殘聯(lián)、民政等部門，集決策、服務(wù)、管理、監(jiān)督等職能于一身，忽略了社會力量的參與。這種“大包大攬式的‘福利兜底方式是畸形的，也是片面的”[7]，不僅具有明顯的低效傾向，而且忽視了殘疾人個性化需求的滿足。因此，殘疾人基本公共服務(wù)供給應(yīng)在突出政府主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，積極引入社會組織、社區(qū)、市場機構(gòu)等多元主體資源。由西方學(xué)者鮑勃·杰索普所提出的“元治理”理論強調(diào)“協(xié)調(diào)不同形式的治理，并確保它們最小限度的一致性”[8]?！霸卫怼笔恰爸卫淼闹卫怼?，在殘疾人基本公共服務(wù)供給中，政府作為“元治理”的主體，與其他供給主體的角色功能并不是平權(quán)的，各供給主體之間構(gòu)成了“一核多元”的關(guān)系模式。政府是殘疾人基本公共服務(wù)供給的核心，承擔(dān)著政策制定、財政支持、監(jiān)督評估等關(guān)鍵職能。社會組織、社區(qū)、市場等主體在政府的支持、引導(dǎo)與監(jiān)督下，分別發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢、社會參與優(yōu)勢與資金優(yōu)勢，整合資源、通力合作、協(xié)同配合，具體開展各類多元化的殘疾人服務(wù)，實踐與實現(xiàn)殘疾人基本公共服務(wù)的“共建”。

“共治”強調(diào)“協(xié)商參與”的服務(wù)進程，構(gòu)筑殘疾人基本公共服務(wù)的過程保障。在“一核多元”殘疾人基本公共服務(wù)“共建”的制度框架基礎(chǔ)上，殘疾人基本公共服務(wù)的具體實施需要以“共治”機制為保障，注重殘障服務(wù)對象協(xié)商參與，促進殘疾人利益與需求表達，實現(xiàn)殘疾人基本公共服務(wù)的精準化供給。目前，我國殘疾人基本公共服務(wù)仍存在著“粗放式”供給特征，如政府統(tǒng)一免費發(fā)放的輔助器具難以精準適配每位殘疾人的需求，導(dǎo)致利用率低甚至閑置;一些無障礙設(shè)施的設(shè)計與建設(shè)忽視了殘疾人特殊性需求，有些成為擺設(shè)。為此，殘疾人基本公共服務(wù)供給需引入服務(wù)對象“共治”機制，以解決供給與需求不匹配的矛盾，為殘疾人群體帶來切實的服務(wù)與福祉?！肮仓巍币馕吨捌降葏f(xié)商”“協(xié)同參與”，無論是行政性主體還是專業(yè)性主體，在殘疾人服務(wù)供給過程中，應(yīng)充分重視殘疾人服務(wù)對象本身主體地位的發(fā)揮與利益需求的滿足。政府在制定殘疾人基本公共服務(wù)相關(guān)政策過程中需運用協(xié)商機制，關(guān)注殘疾群體自身訴求，突顯政策制度的人本主義關(guān)懷。專業(yè)性的社會組織在開展康復(fù)、教育、就業(yè)等具體服務(wù)時，需明確服務(wù)對象是服務(wù)組織的最佳理解者與詮釋者，避免“專業(yè)威權(quán)主義”，強調(diào)“與服務(wù)對象一起”，制定契合殘疾人需求的個別化方案。各服務(wù)主體應(yīng)尊重殘疾群體利益表達權(quán)與平等參與權(quán)，注重“需求導(dǎo)向”“以人為本”，突顯殘疾人的主體地位與價值，盡力消除殘疾人參與的障礙，匹配殘疾人基本公共服務(wù)的供給與需求。在“共治”協(xié)商參與下，保障并提升殘疾人基本公共服務(wù)供給的精準性與有效性。

“共享”強調(diào)“公平享有”的服務(wù)宗旨，明晰殘疾人基本公共服務(wù)的目標結(jié)果。在“一核多元”的“共建”框架下，在“協(xié)商參與”的“共治”基礎(chǔ)上，“共享”構(gòu)成了殘疾人基本公共服務(wù)供給的目標結(jié)果?！肮蚕怼崩砟钍俏覈鴼埣踩斯ぷ鞯墓逃袃r值原則，意味著“公平享有”與“共同發(fā)展”。社會代價理論認為，殘疾現(xiàn)象是人類社會發(fā)展過程中所付出的代價，因此社會也必須對這種代價進行補償。殘疾人與健全人共享平等的政治社會生活權(quán)利，共享社會經(jīng)濟文明成果，“殘疾人可以在平等基礎(chǔ)上享用為公眾提供的社區(qū)服務(wù)和設(shè)施，并確保這些服務(wù)和設(shè)施符合他們的需要”。[5]當前，社會仍存在大量阻礙殘疾人共享發(fā)展的障礙因素，比如物理性的環(huán)境障礙、歧視性的社會偏見、非融合性的政策制度等，在一定程度上妨礙了殘疾人的“公平享有”。為此，必須通過“共建”與“共治”，優(yōu)化殘疾人基本公共服務(wù)供給，通過多主體協(xié)同合作，賦予殘疾群體平等權(quán)利，加大社會宣傳，形成和諧友善、平等友愛的良好社會氛圍;避免對殘疾人的“標簽化”，盡力消除物理、心理與社會層面的障礙，防止殘疾群體的邊緣化，以“共享”的環(huán)境保障殘疾人權(quán)益。強化殘疾人自身的主體地位，以優(yōu)勢視角充分挖掘并發(fā)揮殘疾人潛能，促進其自助自立意識與能力的形成，激活其主觀能動性，使得殘疾人憑借“勞動者”而非僅是“分享者”身份“公平享有”社會經(jīng)濟發(fā)展成果，加快推進殘疾人全面小康進程，實現(xiàn)“共享”目標。

三、殘疾人基本公共服務(wù)“共建共治共享”的實踐掣肘

專業(yè)掣肘：供給主體非專業(yè)化制約“共建”效度?；凇耙缓硕嘣边壿嫞谡闹С峙c引導(dǎo)下，社會組織、市場機構(gòu)與基層社區(qū)均是殘疾人基本公共服務(wù)的供給主體。其中，政府是核心與主導(dǎo)，社會組織是關(guān)鍵與主力，二者是殘疾人基本公共服務(wù)中最為重要的“共建”主體。然而，由于歷史與現(xiàn)實因素，政府作為政策的制定者與推進者，社會組織作為服務(wù)的落實者與實施者，都呈現(xiàn)出“行政性”大于“專業(yè)性”的特征，制約了“共建”效度的提升。作為“共建”主體核心，政府是殘疾人基本公共服務(wù)的政策設(shè)計者、財政支持者與監(jiān)督管理者?！罢髫?zé)”是我國公共服務(wù)供給的指導(dǎo)思想，在政府推動下，我國初步建成了包括生活保障、特殊教育、基本康復(fù)、托養(yǎng)照料、就業(yè)支持、文化體育、無障礙化建設(shè)等在內(nèi)的殘疾人基本公共服務(wù)體系。集“代表”“服務(wù)”“管理”職能于一身的殘聯(lián)部門，事實上主要扮演著“管理者”的角色。由殘聯(lián)等部門自上而下推動的殘疾人基本公共服務(wù)難以避免具有“行政化”“低效化”“非精準化”“非專業(yè)化”等弊端。在“專業(yè)的事交由專業(yè)的機構(gòu)去做”的共識下，“政府購買服務(wù)”逐漸成為殘疾人服務(wù)供給的重要形式，各類公益性的助殘社會組織逐漸成為殘疾人服務(wù)的遞送主體，也是“共建”的主要力量。但是我國社會組織發(fā)展滯后，而服務(wù)對象的特殊性、服務(wù)項目的專業(yè)性、服務(wù)范圍的有限性，以及政府在社會服務(wù)領(lǐng)域的重“養(yǎng)老”輕“助殘”傾向，致使助殘社會組織的發(fā)展更是面臨著特殊困難。除部分發(fā)達地區(qū)以外，多數(shù)地區(qū)的助殘社會組織培育不良，相當一部分助殘社會組織在殘聯(lián)或者街道的直接支持下成立，具有明顯的“官方”“半官方”性質(zhì)。大部分草根助殘組織由于政府支持不足、自我造血能力缺失，發(fā)展舉步維艱。助殘社會組織專業(yè)性人才缺乏，運營管理經(jīng)驗不足，缺乏內(nèi)源性、自主性發(fā)展動力，服務(wù)供給的質(zhì)量、效率、效果、滿意度不高，“共建”的效度亟待進一步提升。

條件掣肘：殘疾人面臨的不利因素限定“共治”深度。在“協(xié)商參與”理念下，殘疾人基本公共服務(wù)的具體實施過程中除了多元供給主體的協(xié)同推進以外，更應(yīng)充分考慮殘疾人服務(wù)對象的特殊性與需求，促進服務(wù)對象的意志、利益與訴求的合理表達，推動殘疾人參與，實現(xiàn)“共治型”殘疾人基本公共服務(wù)供給。然而在具體實踐中，諸多不利的內(nèi)外部條件限制了殘疾人參與能力，導(dǎo)致“共治”的深度不足。從內(nèi)部條件看，殘疾群體的特殊性限制了其深度參與“共治”的能力。一方面，由于生理、心理及社會因素，面臨身心障礙的殘疾群體的總體自理能力、活動能力、認知能力、表達能力、交往能力、生產(chǎn)能力、適應(yīng)能力等普遍低于健全人。大部分殘疾人尤其是先天性殘疾人受教育水平較低，缺乏對政治權(quán)利、社會知識、交往技能、參與途徑等方面的具體理解，參與動機與能力不足;加之外部支持與推動的缺乏，殘疾群體無力實質(zhì)性地深度參與公共服務(wù)實施過程中的“共治”。另一方面，在身心障礙的限制下，殘疾人的社會交往與互動不足，社會化程度較低。以就業(yè)為例，殘疾人集中就業(yè)所依托的傳統(tǒng)福利企業(yè)不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展而漸趨式微，導(dǎo)致殘疾人就業(yè)往往具有分散化、個體化特征。殘疾人“自組織”難以培育，“群體合力”難以形成，殘疾人對于公共服務(wù)的合理訴求難以得到有效凝聚與整合。從外部條件來看，無障礙環(huán)境的不完善阻斷了殘疾人深度參與“共治”的途徑。無障礙環(huán)境是保障殘疾群體自尊獨立、平等參與、合理表達的重要外部條件。無障礙環(huán)境包括兩方面內(nèi)容，一是物理層面的住宅、公共建筑、公共設(shè)施的無障礙，另一是社會層面的心態(tài)、價值觀、社會融合等方面的無障礙。硬件設(shè)施上，我國的無障礙水平仍落后于發(fā)達國家，無障礙設(shè)施的建設(shè)存在重數(shù)量、輕質(zhì)量，重城市、輕農(nóng)村，重布局、輕效用的傾向。無障礙設(shè)施分布不均衡、非人性化、利用率低等弊端明顯。社會環(huán)境中，公眾對于殘疾人理解與包容程度仍有待進一步強化，殘疾人在參與社會生活時仍不時遭遇歧視性對待。無障礙環(huán)境的不完善，導(dǎo)致殘疾人在日常出行、接受教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面仍存在諸多困難，形成了對于殘疾人深度“共治”參與的阻隔。

設(shè)施掣肘：基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施分布不合理阻礙“共享”程度。在“公平享有”的宗旨下，殘疾人基本公共服務(wù)通過“共建”“共治”機制，致力于保障殘疾群體的平等權(quán)利，滿足其美好生活需求，共同享有社會經(jīng)濟發(fā)展成果，實現(xiàn)“共享”的殘疾人基本公共服務(wù)目標。殘疾人基本公共服務(wù)的具體實施與推進需以綜合服務(wù)、康復(fù)、托養(yǎng)等各類殘疾人基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施為物質(zhì)保障。目前我國殘疾人基本公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施存在著分布不均衡、不合理的問題，殘疾人“共同享用”成本高，難度大。截至2017年底，全國已投入使用的各級殘疾人綜合服務(wù)設(shè)施2340個，總建設(shè)規(guī)模533萬平方米;殘疾人康復(fù)設(shè)施833個，總建設(shè)規(guī)模261.4萬平方米;殘疾人托養(yǎng)服務(wù)設(shè)施649個，總建設(shè)規(guī)模161.2萬平方米。[9]政府主導(dǎo)的殘疾人基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施“大而全”特征明顯，市、縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）各級服務(wù)設(shè)施功能趨同。一些托養(yǎng)中心、康復(fù)中心等設(shè)施規(guī)模龐大，功能齊全，卻遠離城市中心及居住區(qū)，設(shè)施的共享使用需要付出較高的交通成本與時間成本。服務(wù)設(shè)施的功能設(shè)置往往是自上而下的統(tǒng)一規(guī)劃，所供給的服務(wù)可能錯位于殘疾人的具體需求。服務(wù)設(shè)施地理布局的郊區(qū)化與功能設(shè)置的錯位化致使殘疾人使用意愿度低，服務(wù)設(shè)施資源閑置率高。殘疾人基本公共服務(wù)的可及性差，利用率低，惠及殘疾人數(shù)量有限，輻射效果欠佳，難以達成“共同享有”的目標。與此同時，殘疾人基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施分布還存在著非均衡性問題。部分發(fā)達地區(qū)殘疾人服務(wù)設(shè)施“擁擠使用”與“設(shè)施過?！辈⒋妫恍┰O(shè)施需要排隊進入使用（比如某些兒童康復(fù)機構(gòu)），另一些設(shè)施則長期處于閑置狀態(tài)（比如某些大型托養(yǎng)中心的部分床位）。部分欠發(fā)達地區(qū)則呈現(xiàn)出“設(shè)施缺乏”狀態(tài)，當?shù)貧埣踩诵璞几巴獾亟邮芟鄳?yīng)服務(wù)。殘疾人服務(wù)設(shè)施分布的不合理不均衡，供需矛盾突出，成為妨礙殘疾人充分享用公共服務(wù)，實現(xiàn)“共享發(fā)展”的現(xiàn)實梗阻。

信息掣肘：技術(shù)滯后限制“共建共治共享”廣度。無論是“共建”“共治”還是“共享”，“共”字意味著社會治理與服務(wù)供給中的“溝通”與“協(xié)作”機制。殘疾人基本公共服務(wù)“共建共治共享”的本質(zhì)是各服務(wù)主體之間、服務(wù)主體與殘疾人服務(wù)對象之間協(xié)商對話溝通，整合資源，發(fā)揮優(yōu)勢，依托現(xiàn)代化技術(shù)手段，讓殘疾群體共享公共服務(wù)，實現(xiàn)共享發(fā)展。目前，公共服務(wù)領(lǐng)域的“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化建設(shè)方興未艾，如社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的“智慧社區(qū)”、養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的“智慧養(yǎng)老”等信息化載體如雨后春筍般地出現(xiàn)。信息化建設(shè)與應(yīng)用無疑也是殘疾人基本公共服務(wù)中的重要內(nèi)容。但由于殘障服務(wù)對象的特殊性，助殘服務(wù)導(dǎo)入市場機制的難度高于養(yǎng)老等其他服務(wù)項目，殘疾人信息化建設(shè)仍以政府為主導(dǎo)而推進。政府主導(dǎo)的殘疾人信息化建設(shè)主要功能是“建設(shè)殘疾人人口綜合管理與服務(wù)平臺”“開展殘疾人大數(shù)據(jù)分析”“完善殘疾人數(shù)據(jù)資源標準規(guī)范體系”[10]等，其目標導(dǎo)向是優(yōu)化殘疾人管理，服務(wù)端口單一面向政府部門，缺乏各服務(wù)主體之間，服務(wù)主體與服務(wù)對象之間的信息化溝通、互動、分享的平臺機制。殘疾人基本公共服務(wù)領(lǐng)域的信息技術(shù)應(yīng)用遠滯后于市場機制充分介入的“智慧養(yǎng)老”等社會服務(wù)領(lǐng)域。開放性、互動性、協(xié)同性、共享性的殘疾人基本公共服務(wù)信息平臺亟待建設(shè)與提升。此外，以健全人標準建立的信息環(huán)境本質(zhì)上形成了對殘疾人的“信息排斥”，致使殘疾群體對于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運用能力低下。殘疾人社會參與度不高，社會閱歷不足，易遭受網(wǎng)絡(luò)電信詐騙，信息安全問題突出。殘疾人與健全人在信息技術(shù)方面的“數(shù)字鴻溝”顯著，進一步增進了殘疾人基本公共服務(wù)中信息技術(shù)應(yīng)用的難度，限制了“共建共治共享”的廣度。

四、殘疾人基本公共服務(wù)“共建共治共享”實施保障

基于“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務(wù)之實施推進，需通過服務(wù)主體的專業(yè)化建設(shè)以保障“共建”，促使殘障群體增能賦權(quán)、減少外部障礙以保障“共治”，優(yōu)化基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施空間布局以保障“共享”。完善殘疾人基本公共服務(wù)的信息化建設(shè)，推動信息無障礙化，保障“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務(wù)的高效供給。

培育專業(yè)主體，優(yōu)化“共建”結(jié)構(gòu)。美國學(xué)者薩拉蒙認為，政府與社會組織呈現(xiàn)互補的關(guān)系特質(zhì)。[11]政府是社會組織的合法性來源與資源保障，社會組織可彌補政府不足，提供更加個性化、彈性化與精準化的服務(wù)，是服務(wù)的專業(yè)性供給主體。在殘疾人基本公共服務(wù)中，應(yīng)明晰“政社分開”，推進“政社協(xié)同”，在政府支持下，促進專業(yè)性服務(wù)主體即助殘社會組織的專業(yè)化成長，形成“共建”的專業(yè)基礎(chǔ)與組織保障。政府應(yīng)秉承“服務(wù)型”理念，簡化審批流程，進一步“放管服”，促進助殘組織合法性身份的獲取。作為基本公共服務(wù)均等化的實施重點，政府要進一步針對殘疾人基本公共服務(wù)進行細化的制度安排，在人、財、物等方面進一步加大對于助殘社會組織的支持。具體包括：合理規(guī)劃開展殘障社會工作者、康復(fù)師、心理咨詢師等助殘服務(wù)專業(yè)人才隊伍建設(shè);通過“項目申請”“補貼資助”“稅費減免”等多種形式，給予助殘組織穩(wěn)定的資金支持，以保障組織可持續(xù)發(fā)展;在助殘社會組織運營所必需的場地、設(shè)施、信息等方面進行適度的資源注入，保障組織運營的物質(zhì)基礎(chǔ)。助殘社會組織在明確自身價值理念、發(fā)展目標、組織定位的基礎(chǔ)上，應(yīng)著力提高自身管理水平與運營能力，拓展經(jīng)營性收入、企業(yè)捐助、社會眾籌、基金會捐贈等多元化資金獲取途徑，提升組織“抗逆力”。助殘社會組織應(yīng)尤其關(guān)注專業(yè)素養(yǎng)的提升，吸納專業(yè)理念，啟用專業(yè)人才，引進專業(yè)設(shè)施，運用專業(yè)方法，提升專業(yè)服務(wù)的質(zhì)量與效果。以此既贏得殘疾人服務(wù)對象的信賴，又獲取政府主動尋求合作的契機，從而增進助殘社會組織的專業(yè)自主性。

促進“增能減障”，推動“共治”參與。在殘疾人基本公共服務(wù)實施過程中，殘疾人服務(wù)對象的自我表達與積極參與是“共治”的基本條件。推進“共治”，需優(yōu)化殘疾人社會參與的內(nèi)外部條件，促進殘疾人自我增能與集體增能，完善無障礙化建設(shè)，構(gòu)建殘疾人“共治”參與的能力基礎(chǔ)與環(huán)境保障?！霸瞿堋保‥mpowerment）又稱之為“增權(quán)”“充權(quán)”或者“賦權(quán)”，源于美國針對黑人群體的種族社會工作實踐，其基本要義是通過助人工作，使被幫助者在能力、技術(shù)、心理、資源、社交等多方面獲得大幅度提升。基于“增能”理論，運用專業(yè)方法，激發(fā)殘疾人群體的潛能，盡可能恢復(fù)其基本生活與社會功能，平等參與社會活動。通過導(dǎo)入專業(yè)社會工作方法等途徑，協(xié)助殘疾人排除各類主觀與客觀障礙，重拾自我能力，挖掘自我潛能，重塑自我形象，重建自我價值，努力轉(zhuǎn)變不利的生活狀態(tài)。除了幫助殘疾人個體“自我增能”以外，還應(yīng)幫助殘疾人“集體增能”，引導(dǎo)并促進殘疾人群體“互助化”與“組織化”，使其走出封閉隔離的生活狀態(tài)。通過“互助小組”“聯(lián)盟組織”等形式將分散的殘疾人個體合法化整合到組織中，形成團體合力，增強殘疾人協(xié)商對話、“共治”參與的能力。“減障”即減少殘疾人社會參與的各種障礙。在物理環(huán)境層面，推進殘疾人無障礙設(shè)施的精準化建設(shè)，在精準調(diào)研與精準評估的基礎(chǔ)上，推進無障礙化的硬件設(shè)施與殘疾人特征及需求的精準匹配。關(guān)注社區(qū)與家庭內(nèi)部的無障礙化改造，改善殘疾人的生活環(huán)境，為其平等參與創(chuàng)造良好的客觀條件。在社會環(huán)境層面，政府與媒體要進一步加大宣傳，樹立殘疾人的正面形象，促進社會公眾消除歧視性的態(tài)度，鼓勵公眾以平等包容的心態(tài)理解殘疾人。去除針對殘疾群體的“污名化”標簽，營造良好的扶殘助殘社會風(fēng)尚。通過殘疾人自身的能力提升與無障礙環(huán)境的改善，減少殘疾人的參與阻礙，保障殘疾群體“共治”參與的權(quán)利。

優(yōu)化設(shè)施分布，創(chuàng)造“共享”空間。殘疾人服務(wù)設(shè)施的空間分布狀況，決定著服務(wù)設(shè)施在“時間、空間與人群”方面的“可達性”[12]，影響著殘疾群體對于公共資源的使用體驗。殘疾人應(yīng)具有平等的權(quán)利或者耗費均等的成本來享用殘疾人基本公共服務(wù)?！按蠖薄敖紖^(qū)化”及“不平衡”的服務(wù)設(shè)施并不能有效實現(xiàn)殘疾人基本公共服務(wù)的“共享”。殘疾人服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重點方向是建設(shè)小型社區(qū)嵌入型設(shè)施，促進設(shè)施布局的“社區(qū)化”與“均衡化”，營造“共享”的物質(zhì)基礎(chǔ)與空間保障。殘疾人服務(wù)設(shè)施的“社區(qū)化”是指摒棄一味貪大求全的設(shè)施建設(shè)理念，關(guān)注殘疾群體的使用體驗，將服務(wù)資源導(dǎo)入社區(qū)，以社區(qū)小型助殘機構(gòu)為依托，提供社區(qū)助殘服務(wù)。社區(qū)是殘疾人日?；顒拥闹饕獔鏊?，是他們最為熟悉的公共空間，以基層社區(qū)為平臺，依托現(xiàn)有場地、人員、設(shè)施等資源，將康復(fù)、就業(yè)、文體、托養(yǎng)等專業(yè)服務(wù)導(dǎo)入社區(qū)，建設(shè)“嵌入”于社區(qū)的小型化殘疾人服務(wù)機構(gòu)，就近就地就便提供各類助殘服務(wù)。與社區(qū)老年服務(wù)相類似，構(gòu)建“以社區(qū)為平臺、多元主體共同參與”[13]的社區(qū)化殘疾人服務(wù)體系。以某省“殘疾人之家”建設(shè)為例，其依據(jù)“社區(qū)化”思路，強調(diào)“依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村、社區(qū)，建設(shè)以輔助性就業(yè)為主，集托養(yǎng)、康復(fù)、培訓(xùn)、文化體育、維權(quán)等各項服務(wù)為一體的殘疾人綜合服務(wù)機構(gòu)”。[14]雖然目前類似“殘疾人之家”的社區(qū)化殘疾人服務(wù)設(shè)施尚處于探索性實踐過程中，仍存在高成本、非專業(yè)化、不均衡等問題，但社區(qū)化的服務(wù)設(shè)施是保障殘疾人“正?；钡纳罘绞剑憷亍肮蚕怼惫卜?wù)的空間保障。殘疾人服務(wù)設(shè)施的均衡化是指殘疾人服務(wù)設(shè)施應(yīng)遵循均等化與適合性原則進行設(shè)施布局。應(yīng)強調(diào)基本服務(wù)設(shè)施在服務(wù)低水平地區(qū)的覆蓋，保障當?shù)貧埣踩私邮芫然幕竟卜?wù)的權(quán)利，滿足殘疾人就近“共享使用”的需求。基于效率原則，結(jié)合不同地區(qū)殘疾人的異質(zhì)性，比如殘疾人數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、殘疾類型、殘疾程度、就業(yè)狀況、家庭狀況、行動偏好等，促進助殘服務(wù)設(shè)施的差異化分布，實現(xiàn)服務(wù)設(shè)施供給與使用對象需求相對接匹配，提升助殘服務(wù)設(shè)施的利用率，精準化、均衡化地滿足殘疾人需求。優(yōu)化殘疾人服務(wù)設(shè)施的布局，創(chuàng)設(shè)“共享空間”，提升殘疾人 “共享使用”的意愿度與滿意度。

普及“智慧助殘”，構(gòu)筑“共建共治共享”信息保障。在互聯(lián)網(wǎng)+背景下，殘疾人基本公共服務(wù)需充分運用信息化、智能化技術(shù)，以提升溝通效率，促進殘疾人基本公共服務(wù)供給過程中的多元主體信息整合。推進信息無障礙化建設(shè)，保障殘疾人平等使用現(xiàn)代信息技術(shù)的權(quán)利，實現(xiàn)“信息化共建共治”與“信息共享”，構(gòu)筑“共建共治共享”的技術(shù)基礎(chǔ)與信息保障?！靶畔⒒步ü仓巍币馕吨劳鞋F(xiàn)代移動互聯(lián)技術(shù)與智能化終端，打造信息齊備、功能完整、動態(tài)更新的殘疾人服務(wù)信息數(shù)據(jù)庫。打破信息壁壘，消除政府、社會組織、社區(qū)、市場等服務(wù)主體與殘疾人服務(wù)對象在助殘服務(wù)實踐中的溝通障礙，延伸多元主體跨時空合作契機，拓展殘疾人基本公共服務(wù)“共建共治”的廣度。在具體實踐中，可開發(fā)“智慧助殘信息綜合平臺”，針對政府、助殘社會組織、殘疾人等不同對象，“綜合平臺”具有不同登錄入口，分別享有相應(yīng)權(quán)限與功能。通過“綜合平臺”，各“共建”主體的信息資源得以整合與共享，服務(wù)透明度與效率得以提升，同時實現(xiàn)殘疾人基本公共服務(wù)供給主體與殘疾人服務(wù)對象之間的有效溝通，鏈接匹配供給與需求，促進高效“共治”?！靶畔⒐蚕怼币馕吨M一步促進信息無障礙化建設(shè)，消弭殘疾人與健全人之間的“數(shù)字鴻溝”。“信息無障礙”強調(diào)信息對于殘疾群體的可及性，其關(guān)注重點是通過改進信息化技術(shù)，如視聽符號的切換等，減少各類信息載體對于不同類型殘疾人的使用障礙，消除“信息排斥”。與殘疾人服務(wù)密切相關(guān)的網(wǎng)站與手機應(yīng)用等在開發(fā)階段，更應(yīng)充分考慮殘疾人的身心障礙之特殊性，以適應(yīng)于殘疾人的使用?！靶畔o障礙”建設(shè)還需關(guān)注信息傳播中的制度、社會與心理等非技術(shù)因素[15]，以真正意義上實現(xiàn)信息的順暢化傳播與接收，保障殘疾群體平等使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，分享信息科技發(fā)展成果的權(quán)利，實現(xiàn)信息融合與信息共享。

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（責(zé)任編輯 焦德武）