孟巍 吳粵

摘 要：在PPP項(xiàng)目迅速增長的背景下，研究PPP模式能否有效緩解地方政府財(cái)政壓力具有重要意義?；?994—2015年地級(jí)市數(shù)據(jù)，采用DID-PSM分析方法和面板數(shù)據(jù)政策評(píng)估法，實(shí)證考察PPP模式的實(shí)施對(duì)地方政府財(cái)政壓力的影響效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)：實(shí)施PPP模式可以有效緩解地方政府財(cái)政壓力，并且作用逐年增大。目前，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、項(xiàng)目平均年限短以及無示范項(xiàng)目的地區(qū)財(cái)政壓力的下降效果更加明顯。機(jī)制識(shí)別結(jié)果顯示，提高地區(qū)固定資產(chǎn)投資規(guī)模是PPP模式減輕財(cái)政壓力的主要渠道。進(jìn)一步分析表明，盡管PPP模式對(duì)財(cái)政壓力的影響效應(yīng)不盡相同，但80%的地方政府財(cái)政壓力顯著降低。

關(guān)鍵詞：PPP模式;財(cái)政壓力;DID-PSM;面板數(shù)據(jù)政策效應(yīng)評(píng)估

文章編號(hào)：2095-5960（2019）01-0063-10;中圖分類號(hào)：F812;文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言與文獻(xiàn)綜述

近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，增長動(dòng)力不足，增加了各級(jí)財(cái)政的增收難度。而在“三期疊加”的背景下，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的任務(wù)使得財(cái)政支出依然保持剛性增長趨勢(shì)，財(cái)政收支矛盾加劇，尤其是地方政府財(cái)政壓力顯著提升。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出了“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。隨后，一系列政策法規(guī)、地方性法規(guī)及政策規(guī)章等規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)，極大地推動(dòng)了PPP模式發(fā)展①①如《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào)）和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）等政策性文件均指出鼓勵(lì)PPP模式規(guī)范發(fā)展，減少政府支出壓力。 。全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月末，實(shí)際進(jìn)入管理庫項(xiàng)目7420個(gè)，入庫項(xiàng)目金額達(dá)11.5萬億元②②http：//www.cpppc.org/zh/pppjb/6795.jhtml 。那么不禁要問，在PPP項(xiàng)目高速增長的同時(shí)，PPP模式是否緩解了地方政府財(cái)政壓力？本文基于1994—2015年的地級(jí)市數(shù)據(jù)，實(shí)證考察了我國PPP模式的實(shí)施對(duì)地方政府財(cái)政壓力的影響效應(yīng)，分析地區(qū)間PPP模式的政策效果差異，并識(shí)別出影響PPP政策效果的作用機(jī)制，為進(jìn)一步完善我國PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供政策支持。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，關(guān)于PPP模式對(duì)地方政府財(cái)政壓力的影響研究主要集中于定性方面。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為PPP模式的實(shí)施可以有效緩解地方政府財(cái)政壓力。孫潔（2004）[1]指出城市財(cái)力有限，提供較多的公共物品必然導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，通過PPP管理模式可以增加融資，彌補(bǔ)財(cái)力的不足。陳志敏等（2015）[2]認(rèn)為大力推進(jìn)PPP對(duì)當(dāng)前的中國具有諸多正面意義，首當(dāng)其沖的便是能夠充分調(diào)動(dòng)民間資金，有利于緩解人口老齡化和新型城鎮(zhèn)化背景下的財(cái)政支出壓力。余逢伯（2015）[3]也指出在新常態(tài)下采用PPP模式，有助于形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，減緩地方政府的財(cái)政壓力，使政府在實(shí)施項(xiàng)目與平衡財(cái)政預(yù)算方面更加游刃有余。但是，也有學(xué)者對(duì)PPP模式緩解財(cái)政壓力的作用持謹(jǐn)慎態(tài)度。吉富星（2015）[4]認(rèn)為，PPP的效率具有不確定性，濫用容易導(dǎo)致財(cái)政幻覺、風(fēng)險(xiǎn)隱匿及錯(cuò)配，從中長期預(yù)算角度看，PPP確能緩釋風(fēng)險(xiǎn)、平滑當(dāng)期財(cái)政支出壓力，但不一定降低政府未來支出責(zé)任或債務(wù)總量。李虹含（2016）[5]認(rèn)為PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)會(huì)惡化地方財(cái)政收支狀況、挑戰(zhàn)地方政府債務(wù)可持續(xù)性、影響宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長、威脅金融體系安全、加劇中央政府的財(cái)政壓力。

與上述文獻(xiàn)不同，本文試圖從定量角度考察PPP模式的實(shí)施對(duì)地方政府財(cái)政壓力的政策效應(yīng)。目前，學(xué)術(shù)界分析政策效果的方法主要包括雙重差分法（DID）、工具變量法（IV）、斷點(diǎn)回歸法以及傾向得分匹配法（PSM）等。[6][7][8]Teemu（2012）[9]采用空間工具變量法研究了芬蘭地區(qū)間的稅收競爭問題。劉瑞明等（2014）[10]采用DID-PSM法分析了西部政策的實(shí)施效果。雷根強(qiáng)等（2015）[11]基于中西部縣域數(shù)據(jù)的模糊斷點(diǎn)回歸，分析了轉(zhuǎn)移支付對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響。隨著“反事實(shí)”研究的不斷深化，相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量呈現(xiàn)出逐年增長的態(tài)勢(shì)。Abadie等（2014）[12]采用合成控制法考察了加利福尼亞煙草控制政策的影響效應(yīng)。Hsiao等（2012）[13]基于面板數(shù)據(jù)的政策效應(yīng)評(píng)估方法，考察了中國內(nèi)地與中國香港地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)一體化對(duì)香港的影響效應(yīng)。

梳理上述文獻(xiàn)可以看出，目前理論界對(duì)PPP模式是否能夠緩解地方政府財(cái)政壓力沒有達(dá)成共識(shí)，且通常以定性分析為主，缺乏系統(tǒng)的定量研究。本文采用DID-PSM方法及面板數(shù)據(jù)政策評(píng)估法，研究PPP模式的實(shí)施對(duì)地方政府財(cái)政壓力的政策效果，可以有效解決“社會(huì)實(shí)驗(yàn)”存在的內(nèi)生性和選擇偏差問題，評(píng)估方法更為科學(xué)，估計(jì)結(jié)果更為準(zhǔn)確，從而為改善PPP模式發(fā)展過程中存在的問題提供政策建議。

二、模型與數(shù)據(jù)

（一）模型設(shè)計(jì)

1.DID-PSM方法

基于雙重差分（Differences In Difference，DID）方法研究PPP模式對(duì)地方財(cái)政壓力的影響效應(yīng)，由于財(cái)政壓力是促進(jìn)地方政府采用PPP模式的重要因素，因此該方法可以有效克服內(nèi)生性問題。2013年以來，PPP模式在全國大力推廣，一系列促進(jìn)PPP發(fā)展的行政法規(guī)、地方性法規(guī)及部門規(guī)章等規(guī)范性文件密集出臺(tái)，但從地級(jí)市層面來看，并非所有地區(qū)均存在PPP落地項(xiàng)目①①按照財(cái)政部分類方式，落地項(xiàng)目是指處于執(zhí)行和移交階段的PPP項(xiàng)目。 ，只有存在PPP項(xiàng)目落地的地區(qū)才能被看作實(shí)施了PPP模式。因此，本文將具有PPP落地項(xiàng)目的城市作為處理組，將沒有PPP落地項(xiàng)目的城市作為控制組，即將1994—2015年中國地級(jí)市分為4組樣本，分別為PPP模式實(shí)施前的處理組、PPP模式實(shí)施前的控制組、PPP模式實(shí)施后的處理組和PPP模式實(shí)施后的控制組。我們通過設(shè)定處理組（du）與時(shí)間（dt）兩個(gè)虛擬變量區(qū)別上述4組子樣本，其中，du=1表示PPP模式實(shí)施的地級(jí)市，du=0表示非PPP模式實(shí)施的地級(jí)市，dt=0表示PPP模式實(shí)施之前的年份，dt=1表示PPP模式實(shí)施之后的年份。基于以上分類，我們將DID方法的基準(zhǔn)回歸模型設(shè)定為如下形式：

其中，下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)城市和第t年，X代表一系列控制變量，it為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，被解釋變量Y度量了地方政府財(cái)政壓力。

在運(yùn)用DID方法的過程中，關(guān)鍵的前提是處理組和控制組必須滿足共同趨勢(shì)假設(shè)，即如果不實(shí)施PPP模式，有PPP項(xiàng)目落地的城市與沒有PPP項(xiàng)目落地的城市，其財(cái)政壓力的變動(dòng)趨勢(shì)隨時(shí)間變化并不存在系統(tǒng)性差異。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，該假設(shè)往往并不滿足。傾向得分匹配方法（Propensity Score Matching，PSM）可以有效解決這一問題，使DID方法滿足共同趨勢(shì)假設(shè)。PSM基本思想是在未實(shí)施PPP模式的控制組中找到某個(gè)城市j，使得j與實(shí)施了PPP模式的處理組中的城市i的可觀測(cè)變量盡可能匹配，即Xi≈Xj，當(dāng)城市的個(gè)體特征對(duì)是否實(shí)施PPP模式的作用完全取決于可觀測(cè)的控制變量時(shí)，城市i與j實(shí)施PPP模式的概率接近，從而可以相互比較。匹配后樣本可以在一定程度上糾正DID中處理組在受到PPP模式實(shí)施影響前不完全具備共同趨勢(shì)假設(shè)所導(dǎo)致的偏誤，在對(duì)處理組和控制組中的個(gè)體進(jìn)行匹配時(shí)，需要度量個(gè)體間的距離，傾向得分匹配法不僅是一維變量，而且取值介于[0，1]之間，在度量距離時(shí)具有良好的特性。采用Kernel匹配的方法來確定權(quán)重。

2.面板數(shù)據(jù)政策評(píng)估法

為了進(jìn)一步分析處理組城市的PPP項(xiàng)目政策效果，本文采用Hsiao等（2012）[13]提出的面板數(shù)據(jù)政策評(píng)估法，克服雙重差分法的平衡趨勢(shì)假設(shè)無法滿足的問題?；舅悸肥?，存在無法觀測(cè)的共同因素使得橫截面單元之間具有相關(guān)性，進(jìn)而根據(jù)這種相關(guān)性利用控制組樣本構(gòu)造“反事實(shí)”擬合值。該方法無需界定具體的共同影響因素，直接通過面板數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，不僅能獲得PPP模式實(shí)施城市在實(shí)施前后的財(cái)政壓力，還能獲得同時(shí)期沒有實(shí)施PPP模式地區(qū)的財(cái)政壓力作為對(duì)比，從而得出政策效果。

（二）數(shù)據(jù)與變量

本文選取1994—2015年中國285個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù)來評(píng)估PPP模式對(duì)財(cái)政壓力的影響效應(yīng)①①鑒于數(shù)據(jù)的完整性，我們剔除了巢湖市、三沙市、儋州市、畢節(jié)市、銅仁市、海東市及西藏自治區(qū)的樣本;考慮到數(shù)據(jù)可比性，剔除了直轄市的樣本;在研究期間內(nèi)剛剛設(shè)立的地級(jí)市，我們依據(jù)行政區(qū)劃對(duì)地級(jí)市設(shè)立前市、區(qū)、縣的相關(guān)變量指標(biāo)進(jìn)行加總，從而將研究期間內(nèi)的樣本缺失值補(bǔ)充完整;其他調(diào)整或變動(dòng)方面進(jìn)行了簡化處理。 。數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、各省市統(tǒng)計(jì)年鑒以及PPP服務(wù)平臺(tái)②②http：//m.chinappp.cn/Home/Index 。選擇1994年作為研究起點(diǎn)主要基于兩個(gè)原因：第一，受限于數(shù)據(jù)可得性，部分重要指標(biāo)變量在1994年以前缺失嚴(yán)重。第二，1994年分稅制改革對(duì)我國地方政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，從數(shù)據(jù)來看，絕大多數(shù)城市由收入大于支出變?yōu)槭杖胄∮谥С觥Ｒ虼?，為了更加有效地估?jì)和比較PPP模式對(duì)緩解地方財(cái)政壓力的作用，本文選擇1994—2015年作為研究時(shí)間，從而較好地避免了上述問題所造成的估計(jì)誤差。此外，本文還控制了一系列影響財(cái)政壓力的其他因素，所有變量的具體測(cè)算方法如表1所示。

本文最關(guān)心的變量為實(shí)施PPP模式的虛擬變量。圖1為截至2015年12月31日，我國已落地的入庫PPP項(xiàng)目基本情況①①一般意義上的PPP項(xiàng)目并非自2013年才出現(xiàn)，如以往BOT模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均屬于PPP模式的范疇。本文界定的PPP落地項(xiàng)目，是指進(jìn)入財(cái)政部、發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫的落地項(xiàng)目。原因有二，首先，自2013年以來，只有進(jìn)入項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目才能獲得相應(yīng)的財(cái)政支持。其次，與以往PPP項(xiàng)目相比，入庫PPP項(xiàng)目在識(shí)別、審批、采購、執(zhí)行等階段更加規(guī)范，客觀上強(qiáng)化了PPP模式的政策效果。 ?？梢钥闯觯?8大類落地的PPP項(xiàng)目當(dāng)中，在項(xiàng)目落地總數(shù)及投資總額方面，市政工程類均處于第一位，其次為交通運(yùn)輸類，農(nóng)業(yè)、體育及社會(huì)保障類項(xiàng)目相對(duì)較少。從年度看，PPP項(xiàng)目落地總數(shù)及投資總額呈逐年上升趨勢(shì)。圖2向我們展示了PPP落地項(xiàng)目的城市分布情況，其中黑色部分表示2013年具有PPP落地項(xiàng)目的地區(qū)，即實(shí)施PPP模式的地級(jí)市，是本文的處理組。深灰色部分表示截至2015年12月31日仍沒有PPP項(xiàng)目落地的地級(jí)市，即本文的控制組。在本文的樣本中，2013年作為PPP模式實(shí)施的初始年份，如果有PPP項(xiàng)目落地，則該地區(qū)賦值為1，否則賦值為0。為了方便后續(xù)研究比對(duì)及考察財(cái)政壓力的動(dòng)態(tài)效應(yīng)，本文刪除了2013—2015年首次出現(xiàn)PPP落地項(xiàng)目的城市及數(shù)據(jù)缺失的城市，即圖中的淺灰色部分。整體而言，處理組樣本地級(jí)市分布較為分散，沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的空間聚集現(xiàn)象，說明樣本選擇性偏差并不明顯。

為了度量地方政府財(cái)政壓力，參考既有文獻(xiàn)，本文選擇地區(qū)人均一般預(yù)算支出與人均一般預(yù)算收入之差作為被解釋變量?？刂谱兞糠矫妫疚倪x擇人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)化率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政分權(quán)水平以及人口密度。所有以可比價(jià)格測(cè)算的變量，均以1994年為基期，用名義值除以相應(yīng)的價(jià)格指數(shù)獲得變量的實(shí)際值。各變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表2。

三、實(shí)證結(jié)果

（一）傾向得分匹配

本部分采用傾向得分匹配方法，為處理組尋找合適的控制組，為進(jìn)一步DID估計(jì)奠定基礎(chǔ)。參考相關(guān)文獻(xiàn)研究，選取國內(nèi)人均生產(chǎn)總值（GDP）、固定資產(chǎn)投資額（FAI）、工業(yè)化率（IL）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（IS）、財(cái)政分權(quán)水平（FD）和人口密度（PD）六類變量作為共同影響因素。根據(jù)匹配結(jié)果，為15個(gè)處理組城市選擇66個(gè)控制組城市。

通過匹配平衡性檢驗(yàn)（Balancing Test）①①我們通過比較匹配后兩組樣本各變量的標(biāo)準(zhǔn)偏差進(jìn)行平衡性檢驗(yàn)（Smith & Todd，2005），標(biāo)準(zhǔn)偏差越小代表匹配結(jié)果越好。根據(jù)以往的研究（Rosenbaum and Rubin，1985），如果樣本匹配后的標(biāo)準(zhǔn)偏差的絕對(duì)值小于20%，則認(rèn)為匹配結(jié)果較好，說明傾向得分匹配方程估計(jì)是有效的。 考察傾向得分匹配結(jié)果的準(zhǔn)確性。[14]表3報(bào)告了樣本匹配前后各變量的平衡性檢驗(yàn)結(jié)果。可以看出，所有變量的均值差異在匹配后都獲得了一定程度的改善，匹配后標(biāo)準(zhǔn)偏差的絕對(duì)值均小于12.5%，t檢驗(yàn)相伴概率均大于0.1，說明本文選取的匹配變量和匹配方法是恰當(dāng)?shù)模ヅ浜蟮淖兞吭谔幚斫M與對(duì)照組之間不存在顯著差異，保證了后續(xù)估計(jì)結(jié)果的可靠性。

為了進(jìn)一步考察是否具有隨時(shí)間變化的不可觀測(cè)因素可能導(dǎo)致的選擇性偏差，我們選擇Sargan-Wu Husman（Jalan & Ravallion，2003）②②該方法將匹配得分、解釋變量和匹配方程殘差項(xiàng)進(jìn)行回歸，如果殘差項(xiàng)的估計(jì)值顯著不為零，表示依然存在選擇偏差導(dǎo)致估計(jì)偏誤。限于篇幅，這里沒有報(bào)告具體估計(jì)結(jié)果。 的方法進(jìn)行檢驗(yàn)。[15]在本文的匹配中，殘差項(xiàng)的系數(shù)t值為0.533，沒有拒絕估計(jì)值顯著為零的原假設(shè)，說明隨時(shí)間變化的選擇偏差不會(huì)顯著影響模型估計(jì)結(jié)果。

（二）PSM-DID估計(jì)結(jié)果及分析

1.基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析

基于PPP模式準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)的假設(shè)，根據(jù)傾向得分匹配樣本，采用雙重差分方法研究PPP模式的實(shí)施與地方財(cái)政壓力的因果關(guān)系?；貧w結(jié)果由表4所示，其中第（1）列為全樣本DID模型估計(jì)結(jié)果，第（2）列為PSM-DID模型估計(jì)結(jié)果，第（3）列在第（2）列的基礎(chǔ)上加入了控制變量，第（4）—（6）列進(jìn)一步控制了地區(qū)效應(yīng)和時(shí)間效應(yīng)。可以看出，作為區(qū)分處理組與控制組差異的變量du，符號(hào)為負(fù)但并不顯著，表明在沒有實(shí)施PPP模式的情況下，實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組城市的財(cái)政壓力不存在系統(tǒng)性差異。時(shí)間虛擬變量dt的系數(shù)符號(hào)為正且通過了1%的顯著水平檢驗(yàn)，表明無論是處理組還是控制組城市，其財(cái)政壓力隨著時(shí)間的推移均顯著提高。就我們最關(guān)心的政策效果而言，第（1）列基于全樣本的估計(jì)系數(shù)為負(fù)但并不顯著，而第（2）—（6）列系數(shù)顯著為負(fù)，進(jìn)一步說明采用PSM-DID方法獲得的估計(jì)結(jié)果更加準(zhǔn)確。后五列的系數(shù)符號(hào)和顯著性水平均沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，表明估計(jì)結(jié)果具有較好的穩(wěn)定性。根據(jù)第（6）列完整的回歸結(jié)果可知，總體而言，PPP模式使得地方財(cái)政壓力降低了129.961。即在控制了其他影響因素之后，與未實(shí)施PPP模式的城市相比，實(shí)施PPP模式的城市其財(cái)政壓力得到了顯著緩解。

控制變量方面，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)化率、第三產(chǎn)業(yè)比重和人口密度的提高有利于緩解地區(qū)財(cái)政壓力;財(cái)政分權(quán)水平的提高會(huì)強(qiáng)化地方政府之間的競爭，促使其增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、減少稅收以吸引資本流入、變相舉債等，給地方政府財(cái)政帶來更大的負(fù)擔(dān)。

2.動(dòng)態(tài)效應(yīng)及異質(zhì)性影響

為了考察PPP模式的實(shí)施對(duì)地方政府財(cái)政壓力的影響存在怎樣的變化，我們進(jìn)一步檢驗(yàn)了PPP模式的動(dòng)態(tài)效應(yīng)，如表5第（1）列所示①①“綜合效應(yīng)”表示處理組城市實(shí)施PPP模式對(duì)財(cái)政壓力的影響效應(yīng)，“實(shí)施第一年”表示處理組城市在PPP模式實(shí)施一年（2013年）后對(duì)財(cái)政壓力的影響效應(yīng)，其他以此類推。限于篇幅，這里沒有給出其他變量的估計(jì)結(jié)果。下同。 ?？梢钥闯觯龑?shí)施第一年的估計(jì)系數(shù)為負(fù)沒有通過顯著性檢驗(yàn)外，其他變量均在1%的水平下顯著為負(fù)，且估計(jì)系數(shù)的絕對(duì)值逐年增加?？赡艿慕忉屖?，在PPP模式實(shí)施初期，落地項(xiàng)目數(shù)量及投資額度相對(duì)較少，各方面尚處于探索階段，同時(shí)需要政府在投資入股、審查批準(zhǔn)、監(jiān)督管理、政策優(yōu)惠、配套設(shè)施給予大量的資金支持，對(duì)財(cái)政壓力的減輕作用尚不明顯。隨著PPP項(xiàng)目的廣泛開展，PPP模式的不斷深化及相關(guān)管理體制的進(jìn)一步完善，其緩解地方財(cái)政壓力的作用逐漸顯現(xiàn)出來。

考察PPP模式投資額度異質(zhì)性對(duì)財(cái)政壓力的影響效應(yīng)，將處理組樣本按照PPP落地項(xiàng)目投資總額分為兩類進(jìn)行PSM-DID模型估計(jì)。表5第（2）列為PPP項(xiàng)目投資總額小于50%的處理組城市的估計(jì)結(jié)果，第（3）列為投資總額大于50%的處理組城市的估計(jì)結(jié)果?？梢钥闯?，PPP模式的實(shí)施主要緩解了投資總額較大城市的財(cái)政壓力，對(duì)投資總額較小的城市作用并不顯著。一般而言，投資總額高體現(xiàn)了PPP落地項(xiàng)目規(guī)模較大或數(shù)量較多，能夠吸引更多的社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供中來，從而有效減輕地方政府的財(cái)政壓力。

為了考察PPP模式投資周期異質(zhì)性對(duì)財(cái)政壓力的影響效應(yīng)，將處理組樣本按照PPP落地項(xiàng)目平均年限分為兩類進(jìn)行PSM-DID模型估計(jì)。表5第（4）列為PPP項(xiàng)目平均年限小于50%的處理組城市的估計(jì)結(jié)果，第（5）列為平均年限大于50%的處理組城市的估計(jì)結(jié)果?？梢钥闯觯琍PP模式能夠顯著緩解平均年限小于50%的處理組城市的財(cái)政壓力，但對(duì)平均年限大于50%的處理組城市作用并不明顯。我們選擇分組的平均年限為15.6年，但PPP項(xiàng)目周期通常為20—30年，表明目前部分落地的PPP項(xiàng)目年限較短，甚至存在地方政府變相舉債的現(xiàn)象，在短期內(nèi)可能對(duì)減輕財(cái)政壓力具有顯著效果，但從長期來看會(huì)給地方政府帶來更大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，我國PPP模式處于起步階段，前期投入巨大，相關(guān)的監(jiān)管制度有待完善，政府更加關(guān)注PPP項(xiàng)目的長期效應(yīng)，在這種情況下，實(shí)施PPP模式對(duì)財(cái)政壓力的短期效果可能并不顯著。

進(jìn)一步考察PPP模式示范項(xiàng)目類型異質(zhì)性，將處理組樣本按照是否具有示范項(xiàng)目分為兩類。表5第（6）列為具有PPP示范項(xiàng)目的處理組城市的估計(jì)結(jié)果，第（7）列為沒有PPP示范項(xiàng)目的處理組城市的估計(jì)結(jié)果。可以看出，具有示范項(xiàng)目的處理組城市對(duì)財(cái)政壓力的影響效應(yīng)沒有通過顯著性水平檢驗(yàn)，而不具有示范項(xiàng)目的處理組城市對(duì)財(cái)政壓力的影響效應(yīng)顯著為負(fù)?？赡艿慕忉屖?，示范項(xiàng)目主要為后續(xù)PPP項(xiàng)目的廣泛開展提供指導(dǎo)性模板，更加強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)性和規(guī)范性，這就為前期制度設(shè)計(jì)、資金投入和配套安排的提供提出更高要求，短期內(nèi)對(duì)財(cái)政壓力的影響效應(yīng)可能并不顯著。但隨著PPP模式的不斷深化和完善，其對(duì)財(cái)政壓力的緩解作用將逐步顯現(xiàn)，這一點(diǎn)可以從PPP模式實(shí)施第三年的估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù)得到印證。

3.PPP模式、固定資產(chǎn)投資與財(cái)政壓力

在研究PPP模式緩解地方政府財(cái)政壓力的作用機(jī)制方面，我們重點(diǎn)考察地區(qū)固定資產(chǎn)的影響效應(yīng)。第一，PPP模式鼓勵(lì)更多社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)、運(yùn)營中來，有效緩解了這些方面的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。第二，PPP模式能夠優(yōu)化社會(huì)融資結(jié)構(gòu)，調(diào)動(dòng)市場活力，打造經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，提高稅收收入，減輕財(cái)政壓力。本文認(rèn)為，提高固定資產(chǎn)投資是PPP模式緩解地方政府財(cái)政壓力的重要途徑。本文在基準(zhǔn)模型中通過納入固定資產(chǎn)投資與dudt的三重交叉項(xiàng)（dudtinv）進(jìn)行估計(jì)。此外，為考察PPP模式的實(shí)施對(duì)緩解地方政府財(cái)政壓力的動(dòng)態(tài)效應(yīng)是否存在差異，我們進(jìn)一步區(qū)分了不同年度的影響效應(yīng)。具體估計(jì)結(jié)果見表6所示。我們發(fā)現(xiàn)，綜合效應(yīng)與動(dòng)態(tài)效應(yīng)的估計(jì)系數(shù)均顯著為負(fù)，表明PPP模式通過提高固定資產(chǎn)投資規(guī)模的途徑顯著緩解了地方政府的財(cái)政壓力。此外，交叉項(xiàng)dudt的估計(jì)系數(shù)沒有通過顯著性水平檢驗(yàn)，進(jìn)一步說明提高地方固定資產(chǎn)投資是PPP模式減輕財(cái)政壓力的主要渠道。

四、財(cái)政壓力的進(jìn)一步分析

本部分首先將處理組的15個(gè)城市分別構(gòu)建“反事實(shí)”控制組，以城市財(cái)政壓力作為被解釋變量，考慮到可能存在多重共線性，采用逐步回歸法對(duì)解釋變量進(jìn)行篩選，并綜合考慮AIC準(zhǔn)則及Adj.R2值，選擇具有顯著影響的解釋變量，納入“反事實(shí)”擬合方程當(dāng)中。在逐步回歸過程中，采用向前篩選法，選取t為10%的顯著水平，將變量篩選條件設(shè)置為t≥1.645。具體逐步回歸結(jié)果如表7所示。從回歸結(jié)果來看，解釋變量的系數(shù)估計(jì)值具有較強(qiáng)的顯著性，R2均大于0.86，擬合程度較高①①逐步回歸得到的系數(shù)估計(jì)值，僅表示地方政府財(cái)政壓力由于地區(qū)間共同因子的作用所產(chǎn)生的相關(guān)性，不具有因果意義。 。

為了構(gòu)造處理組城市的“反事實(shí)”財(cái)政壓力，我們采用逐項(xiàng)回歸估計(jì)系數(shù)，獲得處理組城市沒有實(shí)施PPP模式情況下財(cái)政壓力的擬合值。圖3—5圖報(bào)告了1994—2015年棗莊市、雅安市以及梅州市財(cái)政壓力實(shí)際值和“反事實(shí)”擬合值曲線。①①限于篇幅，這里沒有報(bào)告其他處理組城市的財(cái)政壓力實(shí)際值和擬合值曲線圖。 其中，實(shí)線表示城市財(cái)政壓力的實(shí)際變動(dòng)情況，虛線表示基于逐步回歸結(jié)果擬合而成的，沒有實(shí)施PPP模式下財(cái)政壓力的“反事實(shí)”變動(dòng)情況。實(shí)際值與擬合值之差表示財(cái)政壓力的處理效應(yīng)，即PPP模式的實(shí)施對(duì)地區(qū)財(cái)政壓力的影響效果。可以看出，1994—2012年間財(cái)政壓力實(shí)際值與擬合值的變動(dòng)趨勢(shì)基本保持一致，擬合效果較為理想。

圖3中，2013年之后棗莊市財(cái)政壓力的擬合值存在一定程度的波動(dòng)但基本保持不變，而財(cái)政壓力實(shí)際值大幅下降，且實(shí)際值與擬合值之差的絕對(duì)值逐年遞增。表明棗莊市通過實(shí)施PPP模式緩解了政府財(cái)政壓力，隨著PPP模式的不斷深化其效果越發(fā)顯著。圖4中，2013年之后雅安市財(cái)政壓力擬合值顯著增大，雖然財(cái)政壓力實(shí)際值也有上漲，但遠(yuǎn)不及擬合值的上升幅度，二者差距呈現(xiàn)逐年拉大的趨勢(shì)。表明PPP模式能夠有效減輕雅安市的財(cái)政壓力。圖5中，2013年后梅州市財(cái)政壓力的實(shí)際值與擬合值的變動(dòng)基本保持一致，波動(dòng)幅度不超過2.5%。表明PPP模式的政策效果不明顯，沒有緩解梅州市的財(cái)政壓力。綜上可知，雖然PPP模式的實(shí)施從整體上減輕了地方政府的財(cái)政壓力，但對(duì)每個(gè)城市財(cái)政壓力的具體影響則不盡相同。

為了更加全面的考察各城市實(shí)施PPP模式后財(cái)政壓力的變動(dòng)情況，我們測(cè)算了處理組15個(gè)城市的處置效應(yīng)，并對(duì)該處置效應(yīng)均值進(jìn)行了t檢驗(yàn)，具體結(jié)果如表8所示。結(jié)果顯示，除了梅州市之外，其他城市財(cái)政壓力的處置效應(yīng)都通過了10%的顯著性水平檢驗(yàn)。根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果可知，在PPP模式實(shí)施后，僅紹興和洛陽兩個(gè)城市財(cái)政壓力的處置效應(yīng)為正且沒有通過顯著性水平檢驗(yàn)，其他12個(gè)城市的處置效應(yīng)均顯著為負(fù)，占處理組城市的80%。因此，對(duì)絕大多數(shù)城市而言，PPP模式的實(shí)施有效緩解了政府的財(cái)政壓力。

我們進(jìn)一步借鑒安慰劑檢驗(yàn)考察估計(jì)結(jié)果的有效性?；舅悸肥牵僭O(shè)某一控制組城市實(shí)施了PPP模式，利用Hsiao的方法構(gòu)建財(cái)政壓力擬合值，獲得該城市實(shí)際值與擬合值之間的差距，若所得結(jié)果與處理組類似，則表明面板數(shù)據(jù)政策評(píng)估法沒有提供有力的證據(jù)表明PPP模式對(duì)緩解地方政府財(cái)政壓力產(chǎn)生了影響。具體的，選取逐項(xiàng)回歸獲得的44個(gè)控制組城市進(jìn)行上述估計(jì)。①①限于篇幅，這里沒有報(bào)告檢驗(yàn)的具體結(jié)果。下同。 結(jié)果表明，超過85%的城市財(cái)政壓力的實(shí)際值與擬合值在PPP模式實(shí)施前后并未發(fā)生突變，說明PPP模式確實(shí)能夠在一定程度上緩解地方政府的財(cái)政壓力，并非偶然因素造成。

為了考察估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性，我們還將處理組城市通過逐步回歸獲得的控制組樣本剔除，在其余控制組城市中重新進(jìn)行篩選，從而排除控制組樣本差異對(duì)估計(jì)結(jié)果的影響。將財(cái)政壓力新的擬合值與實(shí)際值進(jìn)行對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，雖然所選控制組發(fā)生了變化，但是所得結(jié)論與前文基本保持一致，PPP模式的實(shí)施減輕了大部分城市的財(cái)政壓力。

五、結(jié)論及政策建議

在PPP項(xiàng)目快速增長的背景下，研究PPP模式是否有效緩解了地方政府財(cái)政壓力具有十分重要的意義。本文基于1994—2015年地級(jí)市數(shù)據(jù)，采用DID-PSM分析方法及面板數(shù)據(jù)政策評(píng)估法，考察了實(shí)施PPP模式對(duì)地方政府財(cái)政壓力的影響效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)：（1）基準(zhǔn)回歸結(jié)果顯示，實(shí)施PPP模式可以有效緩解地方政府財(cái)政壓力。而從動(dòng)態(tài)效應(yīng)估計(jì)來看，在當(dāng)前我國大力推進(jìn)PPP模式發(fā)展的背景下，隨著PPP落地項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模的不斷提升，PPP模式的作用效果逐年增大。（2）考察PPP項(xiàng)目異質(zhì)性對(duì)緩解地方政府財(cái)政壓力的影響發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目投資額度加大，項(xiàng)目平均年限較短以及沒有示范項(xiàng)目的城市，其財(cái)政壓力的減輕程度更加顯著。（3）機(jī)制識(shí)別方面，提高地方固定資產(chǎn)投資是PPP模式減輕財(cái)政壓力的主要渠道，地方政府通過PPP項(xiàng)目帶動(dòng)地區(qū)固定資產(chǎn)投資規(guī)模，從而極大地緩解了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政壓力。（4）進(jìn)一步分析表明，盡管PPP模式對(duì)財(cái)政壓力的影響效應(yīng)不盡相同，但對(duì)大多數(shù)城市而言，PPP模式的實(shí)施減輕了政府的財(cái)政壓力，約80%的地方政府財(cái)政壓力顯著降低。

基于以上結(jié)論，我們?yōu)檫M(jìn)一步完善PPP模式的發(fā)展，優(yōu)化PPP實(shí)施效果提供如下建議：

首先，強(qiáng)化PPP模式吸引社會(huì)資本方投資于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的作用。目前，PPP模式通過帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資減輕財(cái)政壓力的作用沒有得到充分發(fā)揮，且相較于國有資本，民間資本在PPP項(xiàng)目投資當(dāng)中處于劣勢(shì)。應(yīng)適當(dāng)降低PPP模式的準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)和引導(dǎo)保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目，打破國有企業(yè)在PPP項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位。提高政府信譽(yù)，重視契約精神，制定合理的PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率，為民間資本提供良好的投資環(huán)境。同時(shí)，發(fā)揮PPP引導(dǎo)基金、資產(chǎn)證券化及相關(guān)稅收優(yōu)惠在PPP模式發(fā)展中的作用，完善項(xiàng)目配套設(shè)施。

其次，轉(zhuǎn)變政府治理理念。PPP模式與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)供給方式相比，公共部門由直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡吆捅O(jiān)管者。一方面，公共部門應(yīng)當(dāng)按照PPP項(xiàng)目合同規(guī)定履行相應(yīng)的義務(wù)，避免因公共部門的責(zé)任給財(cái)政帶來損失。另一方面，嚴(yán)把PPP項(xiàng)目審批關(guān)，健全項(xiàng)目事中、事后的監(jiān)督管理，規(guī)范各項(xiàng)優(yōu)惠政策，避免隨意承諾，增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，將PPP項(xiàng)目中財(cái)政負(fù)有的支出責(zé)任全部納入預(yù)算管理，完善與中期財(cái)政規(guī)劃和滾動(dòng)預(yù)算的銜接，進(jìn)一步理順財(cái)政收支關(guān)系，平衡收支結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)可持續(xù)性。

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