齊鵬
摘 要:農(nóng)村人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻,因此構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制尤為緊迫。但是,由于城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期影響、政府在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中的職能定位存在偏差、政府財(cái)政投入不足以及財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)資源的創(chuàng)新利用不足等,構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制面臨挑戰(zhàn),主要是農(nóng)村的老齡工作基礎(chǔ)薄弱、養(yǎng)老保障水平低、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展緩慢、多層次以及社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立、貧困老年人養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重缺失等。鑒于此,構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制,必須優(yōu)化政府職能定位并制定科學(xué)規(guī)劃、提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金和醫(yī)療保障水平、制定農(nóng)村居家和社區(qū)養(yǎng)老的支持措施、探索和創(chuàng)新農(nóng)村適宜的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式、積極打造農(nóng)村區(qū)域性日間照料和服務(wù)中心、做好農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計(jì)并積極推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、探索農(nóng)村以地養(yǎng)老以及以房養(yǎng)老新舉措,從而為農(nóng)村老年人提供多元化養(yǎng)老服務(wù)。
關(guān)鍵詞:人口老齡化;養(yǎng)老服務(wù);長(zhǎng)效機(jī)制
中圖分類(lèi)號(hào):C92?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1003-0751(2019)05-0072-08
近年來(lái),受人口預(yù)期壽命增加和生育率大幅下降的雙重影響,老年人成了中國(guó)數(shù)量增長(zhǎng)最快的人群。2017年,全國(guó)大陸總?cè)丝?3.9億人,其中鄉(xiāng)村人口5.77億人,占總?cè)丝诘谋戎貫?1.48%①;60周歲及以上老年人口為2.41億人,占總?cè)丝诘谋壤秊?7.3%;65周歲及以上老年人口1.58億人,比例為11.4%②。人口老齡化已是中國(guó)社會(huì)的常態(tài)和重要特征。隨著老齡化的加劇,養(yǎng)老問(wèn)題是我們這個(gè)老年人口大國(guó)必須要面對(duì)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而在中國(guó)人口老齡化加速發(fā)展進(jìn)程中,農(nóng)村老齡化程度和養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題尤為突出。多年來(lái),中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的投資重點(diǎn)、熱點(diǎn)和亮點(diǎn)都在城市,農(nóng)村一直是被忽視的角落,其實(shí)中國(guó)農(nóng)村人口老齡化的形勢(shì)比城鎮(zhèn)地區(qū)更嚴(yán)峻。但與之不匹配的是,農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、服務(wù)水平都遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn),因此中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》(2017年)和《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(2013年),都一再?gòu)?qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”。2018年,中央《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》以及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》,又進(jìn)一步明確了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的目標(biāo)、方向和任務(wù)。農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)如果做不好,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)就無(wú)從談起。因此,必須充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的緊迫性和重要性,積極構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制,豐富農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和方式,提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平。
一、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制的緊迫性
城鄉(xiāng)倒置、農(nóng)村老齡化水平高于城鎮(zhèn)是中國(guó)人口老齡化的顯著特征之一,這種城鄉(xiāng)倒置的狀況預(yù)計(jì)將一直持續(xù)到2040年,這也是中國(guó)人口老齡化不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的重要特征之一。③學(xué)術(shù)界也早已取得共識(shí):我國(guó)農(nóng)村人口老齡化具有程度高于城鎮(zhèn)、速度快于城鎮(zhèn)、地區(qū)差異大于城鎮(zhèn)、老年人口多于城鎮(zhèn)等特征④,而且這種趨勢(shì)還將會(huì)進(jìn)一步加?、荨?/p>
第一,農(nóng)村人口老齡化程度和速度均高于城鎮(zhèn)。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在農(nóng)村人口老齡化程度高于城鎮(zhèn)地區(qū)的現(xiàn)象。1982年,60歲及以上老年人口所占比重,城市是7.4%,鄉(xiāng)村為7.8%;1990年和2000年上述相應(yīng)的比例分別為:城市8.62%、10.05%;鄉(xiāng)村8.72%、10.89%。⑥2015年,第四次城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示:城鎮(zhèn)老年人口占52%,農(nóng)村老年人口占48%⑦,比2000年下降了17.8個(gè)百分點(diǎn)。2006—2015年,根據(jù)《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中相關(guān)數(shù)據(jù)及系數(shù)計(jì)算,中國(guó)農(nóng)村總?cè)丝诔尸F(xiàn)下降趨勢(shì),從7.37億下降到6.03億;城鎮(zhèn)總?cè)丝诔尸F(xiàn)上升趨勢(shì),從5.77億上升到7.71億,這是近些年中國(guó)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果。2006—2015年,農(nóng)村老年人口絕對(duì)數(shù)量一直在1個(gè)億的規(guī)模上高位運(yùn)行,城鎮(zhèn)老年人口則是從0.72億攀升到1億;農(nóng)村老年人口的比例從14%上升到18.5%,城鎮(zhèn)老年人口的比例則從12.4%上升到14.3%,農(nóng)村老年人口比例高于城鎮(zhèn)是中國(guó)老齡化進(jìn)程中城鄉(xiāng)不平衡的表現(xiàn)之一。⑧2006—2015年,農(nóng)村老年撫養(yǎng)比⑨上升了8.4個(gè)百分點(diǎn),同期城鎮(zhèn)該指標(biāo)僅上升了2.6個(gè)百分點(diǎn),這說(shuō)明在農(nóng)村,每100名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)29.6名老人的養(yǎng)老問(wèn)題,而城鎮(zhèn)該指標(biāo)為20.1。世界銀行2012年發(fā)布的報(bào)告《中國(guó)農(nóng)村老年人口及其養(yǎng)老保障:挑戰(zhàn)與前景》稱(chēng),2030年中國(guó)農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比預(yù)計(jì)上升為34%⑩,這意味著屆時(shí)每100個(gè)勞動(dòng)人口要供養(yǎng)34個(gè)老年人,農(nóng)村家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重。
第二,農(nóng)村老年人受教育程度低、健康狀況差。中國(guó)農(nóng)村居民整體受教育程度偏低。根據(jù)2016年《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù),2015年農(nóng)村居民中,未上過(guò)學(xué)的占8.01%,小學(xué)學(xué)歷的占32.74%,初中學(xué)歷的占39.15%,普通高中和中等職專(zhuān)學(xué)歷的占9.47%,大專(zhuān)、大學(xué)本科和研究生學(xué)歷的共占3.23%。農(nóng)村老年人的受教育程度更低,以山東省為例,當(dāng)代農(nóng)村老年人中,未上過(guò)學(xué)的接近一半,小學(xué)文化程度的占到近四成。當(dāng)代農(nóng)村老年人生于20世紀(jì)50年代以前,絕大多數(shù)經(jīng)歷過(guò)經(jīng)濟(jì)困難、物資極度匱乏時(shí)期,加上一生勞作,因此多數(shù)老年人身體素質(zhì)不是很好。受教育程度低導(dǎo)致他們身體保健意識(shí)差,容易忽視健康。第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示:2014年農(nóng)村老年人自評(píng)健康狀況“好”的比例為27.7%,與2000年數(shù)據(jù)相比僅提升了1.4個(gè)百分點(diǎn);而城鎮(zhèn)老年人該項(xiàng)指標(biāo)為37.6%,比2000年提升了7個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村老年人自評(píng)健康狀況“好”的比例低于城鎮(zhèn)老年人10個(gè)百分點(diǎn),而且14年間提升的幅度遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)老年人。健康狀況差導(dǎo)致當(dāng)代的農(nóng)村老年人患病率高、生活質(zhì)量較差,高齡、失能老人的疾病和醫(yī)療負(fù)擔(dān)沉重。
第三,農(nóng)村留守、獨(dú)居、失能等老年人的照護(hù)需求激增。根據(jù)2016年民政部的摸底數(shù)據(jù),全國(guó)有1600萬(wàn)左右的農(nóng)村留守老年人。B112015年《第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查》(山東省)數(shù)據(jù)顯示:農(nóng)村老年人中,與配偶一起居住的比例為56.48%,獨(dú)居的比例為15.48%,與(岳)父母一起居住的比例為0.89%。在很多留守家庭中,由于家庭關(guān)系的缺失,老年人日常不但得不到應(yīng)有的照顧和贍養(yǎng),甚至連照顧孫輩的負(fù)擔(dān)也一并壓在了他們身上。B12由于子女長(zhǎng)期不在身邊,這些留守、空巢甚至獨(dú)居的農(nóng)村老年人幾乎和孤寡老人一樣,不僅需要獨(dú)自承擔(dān)農(nóng)田勞作、家務(wù)或撫育孫輩等繁重的事情,還要獨(dú)自應(yīng)對(duì)患病就醫(yī)、生活缺乏照料、精神缺乏慰藉等諸多難題,生活質(zhì)量非常低。而一旦失能,由于相關(guān)養(yǎng)老保障和服務(wù)不健全,又沒(méi)有能力住進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu),農(nóng)村老年人的生活境況更加凄涼。中西部廣大農(nóng)村地區(qū),很多老年人面臨著“家庭空巢、社區(qū)空心、政策空缺、生活空洞”的困境。發(fā)達(dá)國(guó)家老年人獨(dú)居的比例高,是與他們長(zhǎng)期以來(lái)老年人追求獨(dú)立、自主的生活理念和完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)密切相關(guān)的,而中國(guó)廣大農(nóng)村空巢和獨(dú)居老年人的出現(xiàn)是一種在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量擁向城鎮(zhèn)地區(qū)的情況下出現(xiàn)的,是一種逆?zhèn)鹘y(tǒng)、非自愿的生活方式。
第四,農(nóng)村應(yīng)對(duì)老齡化的能力非常薄弱?!拔锤幌壤稀币恢笔侵袊?guó)人口老齡化的一個(gè)顯著特征,在農(nóng)村地區(qū)這一特征尤其明顯。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高,應(yīng)對(duì)老齡化的經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后,養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平較低是最直接的體現(xiàn)。農(nóng)村無(wú)論是物質(zhì)層面還是精神文化層面,都落后于城鎮(zhèn)地區(qū),農(nóng)村養(yǎng)老的短板是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要補(bǔ)齊的關(guān)鍵短板之一,這是非常嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)。二是對(duì)農(nóng)村家庭和老年人個(gè)人而言,經(jīng)濟(jì)收入低導(dǎo)致應(yīng)對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題的能力低。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,中國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)11969元B13,僅占城鎮(zhèn)居民的三分之一。第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示,2014年中國(guó)城鎮(zhèn)老年人年人均收入為23930元,農(nóng)村老年人年人均收入為7621元,不到城鎮(zhèn)老年人年人均收入的三分之一。農(nóng)村老年人收入低,很多高齡、失能老人幾乎沒(méi)有收入,而且大多數(shù)農(nóng)村老年人沒(méi)有養(yǎng)老儲(chǔ)蓄,自我養(yǎng)老能力低。
二、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)
近些年來(lái),我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)要合理、均衡地配置城鄉(xiāng)資源,并且逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老資源均等化。農(nóng)村老齡工作和養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展也取得明顯成效,很多地方涌現(xiàn)出一些經(jīng)過(guò)改建擴(kuò)建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院,一些富裕鄉(xiāng)村建設(shè)了村辦老年公寓、敬老院等。但是由于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)起步晚、投入少、基礎(chǔ)設(shè)施差等原因,我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)仍然嚴(yán)重滯后于人口老齡化發(fā)展水平。農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的總體可及性較低,其中經(jīng)濟(jì)可及性最差。B14與農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求和全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求相比,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還面臨一些突出問(wèn)題。
第一,農(nóng)村老齡工作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。與農(nóng)村老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)不相適應(yīng)的是,多年來(lái)中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)老齡工作基礎(chǔ)薄弱。一是農(nóng)村老年人口的基礎(chǔ)信息缺失,特別是在縣區(qū)基層尚無(wú)一個(gè)工作部門(mén)能夠全面系統(tǒng)地掌握農(nóng)村老年人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、生存狀況、身體狀況、養(yǎng)老和醫(yī)療需求等基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)信息,這導(dǎo)致很多工作難以做到精準(zhǔn)、到位。二是農(nóng)村基層工作力量不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后,往往只有1—2名民政干部負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低保、五保、殘疾、救災(zāi)救助、婚姻、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等全部民政工作,一名工作人員要直接服務(wù)上萬(wàn)名群眾,難以做到及時(shí)、周到服務(wù),更難顧及農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老和照護(hù)問(wèn)題。三是國(guó)家和各省的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃對(duì)農(nóng)村部分的規(guī)劃重視程度不夠,針對(duì)性和可操作性不強(qiáng),多數(shù)地市、各縣(市)區(qū)沒(méi)有農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。很多地方農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展只是出于自行摸索階段,沒(méi)有準(zhǔn)入、服務(wù)的分類(lèi)和標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)序發(fā)展甚至虐待老年人的現(xiàn)象無(wú)能為力,導(dǎo)致整個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量低下。
第二,農(nóng)村基本養(yǎng)老保障水平偏低。雖然我國(guó)在2014年實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化,但各省市的養(yǎng)老金水平差距較大。同時(shí),農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)收入偏低,2015年《第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》顯示,2000—2014年,農(nóng)村老年人收入年均增長(zhǎng)率為9.1%,快于城鎮(zhèn)老年人年均5.9%的增長(zhǎng),但城鎮(zhèn)老年人的年人均收入仍然是農(nóng)村老年人的3.1倍。由于收入低,大多數(shù)農(nóng)村老年人選擇不繳費(fèi),因此沒(méi)有個(gè)人賬戶(hù),只是享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金。目前全國(guó)30個(gè)省、市、自治區(qū)中,有2835個(gè)縣級(jí)財(cái)政在中央的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)70元錢(qián)之上又給予進(jìn)一步補(bǔ)貼,提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金。全國(guó)人均基礎(chǔ)養(yǎng)老金達(dá)到124元。B15山東省居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)由2012年每人每月55元提高到了2017年的每人每月100元,高出國(guó)家確定的最低標(biāo)準(zhǔn)30元。盡管基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)保障農(nóng)村老年人基本生活能夠起到一定作用,但對(duì)于患各類(lèi)慢性病、醫(yī)療費(fèi)用高的失能、半失能老年人而言,基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障水平仍然過(guò)低。
第三,農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展緩慢?!吨袊?guó)鄉(xiāng)村調(diào)查2017年度報(bào)告:中國(guó)農(nóng)民需求調(diào)查》顯示:77%的受訪(fǎng)者認(rèn)為農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)太少。B16很多農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然停留在為五保老人提供服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院層面上,社會(huì)力量興辦的農(nóng)村老年公寓很少。不僅如此,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的集中供養(yǎng)率仍然較低,床位實(shí)際利用率并不高。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要有三點(diǎn):一是民政部門(mén)要求各地農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率要達(dá)到70%以上,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院設(shè)施條件和服務(wù)能力不足,為了達(dá)標(biāo),部分區(qū)縣將一些農(nóng)村五保老人轉(zhuǎn)為低保供養(yǎng),減少五?;鶖?shù)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院設(shè)施條件較差,專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力不足,沒(méi)有能力接收失能老人,部分地市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院還沒(méi)有進(jìn)行事業(yè)單位法人登記,因此難以有效引進(jìn)和配備醫(yī)護(hù)專(zhuān)業(yè)人員,沒(méi)有能力供養(yǎng)患病和失能的老人,而已經(jīng)供養(yǎng)的老年人如果出現(xiàn)疾病或生活不能自理等狀況,敬老院也無(wú)法提供專(zhuān)業(yè)照護(hù)。三是有自理能力的老人窮家難舍、故土難離,不愿入住敬老院。
第四,多元化、社會(huì)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立?!丁笆濉眹?guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》要求到2020年“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全”,這個(gè)發(fā)展目標(biāo)對(duì)于農(nóng)村而言,還有非常大的距離。目前我國(guó)農(nóng)村的主要養(yǎng)老方式依然是家庭養(yǎng)老,老年人日常生活照顧和患病護(hù)理等工作主要由其家庭成員承擔(dān),這是絕大多數(shù)農(nóng)村老年人的選擇。2015年《第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查》(山東省)數(shù)據(jù)顯示,86.4%的農(nóng)村老人選擇在家里接受照料護(hù)理?!熬蛹覟榛A(chǔ)”是做到了,但是“社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村社區(qū)為老服務(wù)尚未廣泛開(kāi)展;“貼心一鍵通”社區(qū)為老服務(wù)平臺(tái)等城鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展得比較成熟的養(yǎng)老服務(wù)方式向農(nóng)村的延伸覆蓋遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠;農(nóng)村敬老院、老年公寓等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的居家養(yǎng)老等社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)條件較好的村莊社區(qū)試點(diǎn)推行,并未廣泛開(kāi)展。近些年,中國(guó)雖然加大了對(duì)農(nóng)村敬老院、老年公寓等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的重視和公共支出補(bǔ)貼,但是對(duì)社區(qū)和家庭照料的補(bǔ)貼相對(duì)不足。B17幾乎沒(méi)有社會(huì)資源和社會(huì)力量進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,多數(shù)鰥寡孤獨(dú)和空巢老人只能自我養(yǎng)老。醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合這個(gè)在城鎮(zhèn)地區(qū)還是發(fā)展方向的模式更是農(nóng)村老年人短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)尚未形成多元化、多層次、社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)體系。
第五,農(nóng)村貧困老年人養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重缺失。社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的提供能在很大程度上解決有一定經(jīng)濟(jì)支付能力而無(wú)人照料的老年人養(yǎng)老“有米無(wú)鍋”的問(wèn)題,但是對(duì)于一些貧困老年人而言,“無(wú)米下鍋”的情形更讓人憂(yōu)心。農(nóng)村老年貧困人口占農(nóng)村整體貧困人口的七成,這些老年人主要包括無(wú)子女老人、鰥寡老人、患病老人等,年老體弱、住房危舊、家居簡(jiǎn)陋、生活困苦是他們的共同特征。這些老年人大多患有慢性老年疾病,需常年服藥,雖有醫(yī)療保險(xiǎn),但鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門(mén)診和村衛(wèi)生室報(bào)銷(xiāo)比例低,一些老年貧困戶(hù)的低保金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金難以負(fù)擔(dān)藥費(fèi)支出。盡管近年來(lái)農(nóng)村最低生活保障政策對(duì)于貧困老年人發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用,但各地在低保享受人群的評(píng)定和低保金發(fā)放過(guò)程中還存在著一定的“關(guān)系?!薄叭饲楸!钡葐?wèn)題,有些真正貧困的老年人反而被排除在外。有些貧困老年人因無(wú)其他收入來(lái)源、債務(wù)纏身、疾病負(fù)擔(dān)沉重等而放棄治療;有的貧困老人獨(dú)自居住,身邊無(wú)人照料,僅靠遠(yuǎn)親鄰里偶爾接濟(jì)探視,生活極其艱難。
三、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制建設(shè)面臨挑戰(zhàn)的成因
我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)之所以面臨挑戰(zhàn),主要有下面幾個(gè)方面的原因。
第一,歷史上城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制的長(zhǎng)期影響。中華人民共和國(guó)成立以后,為了盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化,我國(guó)參照蘇聯(lián)模式建立了城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制,優(yōu)先發(fā)展城市并讓農(nóng)村長(zhǎng)期服從和支持城市,以致農(nóng)村大量的經(jīng)濟(jì)資源、青壯勞動(dòng)力等流向了工酬和環(huán)境均佳的城市,農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、物質(zhì)技術(shù)、社會(huì)服務(wù)等方面與城市的差距不斷擴(kuò)大,伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)以及人口老齡化的加劇,大量老人留守農(nóng)村,不得不依靠自己及其家庭養(yǎng)老。但是,此時(shí)家庭中的勞動(dòng)力大部分已進(jìn)城打工或就業(yè),很難有精力照顧老人,而農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)又因相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)資源的匱乏而難以滿(mǎn)足農(nóng)村老年人不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。而且,長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)村居民主要依靠有限的耕地維持基本生活,收入非常有限,盡管改革開(kāi)放以后農(nóng)民收入有了很大改善,但與城市相比,仍有很大差距。在這種情況下,大部分農(nóng)村老年人及其家庭很難承擔(dān)起農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的各項(xiàng)開(kāi)支,即便有些富裕的農(nóng)村老年人及其家庭能夠承擔(dān)得起,現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)也難以滿(mǎn)足其需要,以致當(dāng)前農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)需求普遍高于城市老年人,但現(xiàn)實(shí)是農(nóng)村老年人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住人數(shù)長(zhǎng)期低于城市,甚至近年來(lái)還出現(xiàn)了農(nóng)村老年人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住人數(shù)逐漸下降的趨勢(shì)。
第二,政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中的職能定位存在偏差。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)屬于社會(huì)公共服務(wù),需要政府、市場(chǎng)及社會(huì)共同參與,只有這些主體都履行好了各自的職責(zé),農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系才能建立并高效運(yùn)轉(zhuǎn)。但是,從實(shí)踐來(lái)看,各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)雖然都很重視,但并沒(méi)有處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系,對(duì)自己在其中的職責(zé)并未厘清,不該管的事管了,該管的事卻沒(méi)有管或沒(méi)管好。例如,目前對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展雖然有了激勵(lì)政策,但對(duì)其限制、管制仍然太多,創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的手續(xù)仍然煩瑣,需要政府服務(wù)的地方卻因服務(wù)部門(mén)不明確而服務(wù)不到位,在財(cái)政支持、政策宣傳、老齡信息支撐、法律法規(guī)制定、監(jiān)督體制構(gòu)建以及專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)等方面還存在職能缺位以及職能履行不到位問(wèn)題。而且,目前中央和地方雖然都制定了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃,但規(guī)劃還是粗線(xiàn)條的、原則性的,過(guò)于簡(jiǎn)單和一般化,可操作性的機(jī)制和舉措還比較少,還不能對(duì)農(nóng)村老年人精準(zhǔn)分類(lèi)施策,相關(guān)配套實(shí)施方案也不能有效建立。例如,對(duì)農(nóng)村五保老人、貧困老年人、失能失智老年人如何提供養(yǎng)老服務(wù),對(duì)他們的“兜底”保障如何構(gòu)建等,還需要政府科學(xué)細(xì)化政策、健全機(jī)制。同時(shí),農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)復(fù)雜工程,其建設(shè)及其機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)涉及許多政府職能部門(mén),但目前這些職能部門(mén)之間還缺乏科學(xué)的職能配置以及關(guān)系協(xié)調(diào)。此外,政府對(duì)相關(guān)市場(chǎng)和社會(huì)主體的培育還不夠,還不能滿(mǎn)足農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需要。
第三,政府財(cái)政投入不足以及財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理。目前政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入普遍不足,如農(nóng)村養(yǎng)老金、低保、醫(yī)保以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)助等水平都不高,以致很難保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展,更難以提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平。當(dāng)然,政府財(cái)政投入不足也有另一方面的制約因素,即政府財(cái)政能力還有限。盡管隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,中央和地方的財(cái)政收入也在不斷增加,但社會(huì)公共開(kāi)支也在迅速增長(zhǎng),加之我國(guó)農(nóng)村老年人口規(guī)模比較大,以致我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政開(kāi)支也比較緊張,這必然影響其對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),政府財(cái)政投入的可能多一些,而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則可能相反。但從實(shí)踐來(lái)看,即便經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),政府財(cái)政也不能保證對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入。如以城鄉(xiāng)低保水平居全國(guó)前列的江蘇省為例,2017年江蘇省城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn),蘇南、蘇中以及蘇北地區(qū)人均分別為700—800元/月、600元/月、400—500元/月,全省13個(gè)市,僅蘇州、常州以及鎮(zhèn)江實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化。這說(shuō)明,即便是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),地方財(cái)政也很難保障老年人尤其是農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障支付,很難把農(nóng)村老年人社會(huì)養(yǎng)老意愿轉(zhuǎn)化為有效需求。B18而且,當(dāng)前中央和地方財(cái)政之間以及地方財(cái)政不同層級(jí)之間對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的投入責(zé)任還不清晰,投入結(jié)構(gòu)還不優(yōu)化?!秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》要求把公益福利彩票收益的一半用于養(yǎng)老服務(wù)建設(shè),但目前這一目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)。
第四,農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)資源的創(chuàng)新利用不足。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制雖然對(duì)農(nóng)村及其養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展造成了不利影響,但農(nóng)村地區(qū)在這種體制下還是積累了一些養(yǎng)老服務(wù)資源,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、耕地、衛(wèi)生室以及農(nóng)村宅基地、房屋等,這些資源在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制下對(duì)解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老尤其是弱勢(shì)群體的養(yǎng)老確實(shí)發(fā)揮了重要作用,只不過(guò)伴隨著農(nóng)村市場(chǎng)化推進(jìn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性凸顯等,它們?cè)谵r(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面的作用日漸衰退,但這并不能說(shuō)明它們?cè)谛聲r(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面不能有所作為,只要政策調(diào)整適當(dāng),它們同樣可以為新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。但是,從目前來(lái)看,政府對(duì)這些養(yǎng)老資源并未從政策上加以創(chuàng)新利用,依舊遵循傳統(tǒng)政策運(yùn)轉(zhuǎn),如敬老院只是用于農(nóng)村五保老人集中供養(yǎng)、農(nóng)村五保老人的耕地及宅基地在五保老人去世后收歸村集體、村衛(wèi)生室對(duì)貧困老年人的公益性醫(yī)療服務(wù)喪失等,這必然影響目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源的多元化、多層次供給。特別是在物價(jià)通脹以及政府保障水平低的情況下,對(duì)農(nóng)村五保老人、貧困老年人以及失能失智老年人養(yǎng)老保障質(zhì)量的提高沒(méi)有發(fā)揮較大作用,以致削弱了政府農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策“兜底”保障功能,更不能有效地提高這些農(nóng)村弱勢(shì)群體的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和水平。
四、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制的建議
總體上看,我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展水平不高、進(jìn)展不快、欠賬較多,與城鎮(zhèn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展水平有很大差距。今后我國(guó)應(yīng)將養(yǎng)老事業(yè)工作重心向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老資源供給向農(nóng)村傾斜,養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目向農(nóng)村覆蓋,加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。
第一,優(yōu)化政府職能定位并制定科學(xué)規(guī)劃。優(yōu)化政府職能定位,正確處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系,讓政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中真正有所為、有所不為,并努力拓展市場(chǎng)與社會(huì)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的參與空間,調(diào)動(dòng)它們的參與積極性,提高它們的參與能力,形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方協(xié)同參與和各司其職的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展格局。優(yōu)化政府財(cái)政投入結(jié)構(gòu),制定中央以及地方各級(jí)財(cái)政責(zé)任清單,形成從中央到地方對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大財(cái)政支撐。而且,切實(shí)關(guān)注農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求,民政、老齡、衛(wèi)生等政府職能部門(mén)應(yīng)盡快啟動(dòng)農(nóng)村老年人口養(yǎng)老狀況專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查,在客觀(guān)、深入、全面調(diào)研的基礎(chǔ)上制定切合農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的政策,對(duì)農(nóng)村老年人施以分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)幫扶。特別是在摸清底數(shù)、把握各地農(nóng)村老年人人口學(xué)特征以及養(yǎng)老需求的基礎(chǔ)上,深入推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)綜合改革,對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和科學(xué)設(shè)計(jì),構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制,研究適合各地農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、具體實(shí)施方案、可操作性機(jī)制以及精準(zhǔn)細(xì)化的服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。特別是在農(nóng)村如何因地制宜地構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系、提高養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平、提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給能力、支持居家養(yǎng)老、發(fā)展社區(qū)為老服務(wù)、建設(shè)養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)、完善“兜底”保障機(jī)制等方面都做出科學(xué)規(guī)劃和具體部署,并推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)立法,建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)體系。編制部門(mén)和各縣(市)區(qū)應(yīng)研究強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政、社保、衛(wèi)生保健等養(yǎng)老服務(wù)工作力量,專(zhuān)設(shè)農(nóng)村老齡服務(wù)工作崗位。
第二,提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金和醫(yī)療保障水平。根據(jù)各地發(fā)展實(shí)際,差別化提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平,經(jīng)濟(jì)條件和財(cái)政能力較好的地市和縣(市)區(qū),可以適時(shí)、適當(dāng)?shù)靥岣呋A(chǔ)養(yǎng)老金定期調(diào)整的幅度,優(yōu)化省、市、縣(區(qū))三級(jí)財(cái)政分擔(dān)比例,提升農(nóng)村老年人的生活保障水平。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及護(hù)理保障的制度設(shè)計(jì)上,要體現(xiàn)對(duì)農(nóng)村貧困老年人的適度優(yōu)先和傾斜。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)與農(nóng)村最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)等社會(huì)救助制度的統(tǒng)籌銜接,為失能、失智以及特困農(nóng)村老年人發(fā)放一定的養(yǎng)老和護(hù)理補(bǔ)貼,并且健全補(bǔ)貼正常調(diào)整機(jī)制;適當(dāng)提高政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村貧困老年人參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);當(dāng)各地提高養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)最低繳費(fèi)檔次時(shí),要向農(nóng)村貧困老年人發(fā)放繳費(fèi)提檔補(bǔ)貼并適當(dāng)提高政府代繳標(biāo)準(zhǔn),以減輕其參保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時(shí),建議在有條件的地市和縣(市)區(qū)率先開(kāi)展城鄉(xiāng)低保一體化試點(diǎn),并于2022年在全國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化。
第三,制定對(duì)居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的支持措施。充分利用家庭資源、對(duì)老年人居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老進(jìn)行支持是適合中國(guó)國(guó)情的低成本而有效的模式。養(yǎng)老不能一味依賴(lài)養(yǎng)老機(jī)構(gòu),發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)廣泛認(rèn)可社區(qū)服務(wù)對(duì)老年人的積極作用,并采取積極措施讓老年人實(shí)現(xiàn)“就地養(yǎng)老”。應(yīng)充分利用中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村老年人子女較多的優(yōu)勢(shì),宣傳家庭為老年人提供養(yǎng)老和照顧服務(wù)的優(yōu)勢(shì)和重要作用,同時(shí)落實(shí)好高齡、失能、困難老人養(yǎng)老補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼等政策,充分發(fā)揮家庭照護(hù)的積極作用。鑒于農(nóng)村老年人的養(yǎng)老習(xí)慣和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際,應(yīng)對(duì)居家養(yǎng)老的老年人及其子女給予照護(hù)培訓(xùn)指導(dǎo)、社區(qū)服務(wù)等支持,進(jìn)一步探索農(nóng)村居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)效發(fā)展模式。及時(shí)總結(jié)以往居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),把改革試點(diǎn)進(jìn)一步向農(nóng)村地區(qū)推廣。對(duì)農(nóng)村居家和社區(qū)養(yǎng)老的支持內(nèi)容主要包括:一是大力弘揚(yáng)農(nóng)村養(yǎng)老、敬老傳統(tǒng)。盡管養(yǎng)老服務(wù)的提供需要較為雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,但仍有一些欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)依然把養(yǎng)老服務(wù)搞得轟轟烈烈,這就是得益于敬老養(yǎng)老助老良好社會(huì)環(huán)境的培育。弘揚(yáng)“孝道”文化,積極發(fā)揮中華民族敬老愛(ài)老的傳統(tǒng)美德,能夠?yàn)橹袊?guó)應(yīng)對(duì)農(nóng)村嚴(yán)峻老齡化問(wèn)題提供強(qiáng)大精神力量、良好社會(huì)風(fēng)尚以及和諧人文環(huán)境。B19因此,應(yīng)采取靈活多樣的形式,在農(nóng)村積極構(gòu)建敬老愛(ài)老的社會(huì)氛圍,增強(qiáng)農(nóng)村老年人的幸福感。二是支持家庭照護(hù)人員。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的“家庭照料補(bǔ)貼”政策,對(duì)家庭成員因家庭照護(hù)責(zé)任而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)貼。三是開(kāi)展鄰里互助?;ブB(yǎng)老是解決當(dāng)前中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)未富先老的有效路徑。利用農(nóng)村熟人社會(huì)和開(kāi)放融洽的鄰里關(guān)系,搭建平臺(tái),借助老年人協(xié)會(huì)等組織,組織低齡、健康老年人對(duì)有需求的空巢、特困、失能老人開(kāi)展上門(mén)探望和服務(wù),增強(qiáng)互助意識(shí)。發(fā)揮社區(qū)志愿者的作用,提倡老年人互幫互助。特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),提倡代際和鄰里間的互助是較為可行的方式。B20四是讓社區(qū)服務(wù)走進(jìn)農(nóng)村,為老年人提供心理咨詢(xún)、精神慰藉、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)。對(duì)于留守、獨(dú)居和失能老人,應(yīng)予以充分關(guān)注,發(fā)揮農(nóng)村“熟人社會(huì)”的優(yōu)勢(shì),引導(dǎo)和組織周邊社區(qū)低齡、健康老年人作為志愿者,采取每日上門(mén)探望、安裝感應(yīng)器等舉措,有效規(guī)避獨(dú)居老人“孤獨(dú)死”B21“意外死”等極端現(xiàn)象發(fā)生。
第四,探索農(nóng)村適宜的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是必要的補(bǔ)充?!丁笆濉眹?guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》要求:推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提質(zhì)增效;加快公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革;推動(dòng)農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量達(dá)標(biāo)等。民政部2013年就下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》,要求各地至少確定一家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展改革試點(diǎn);2017年確定的第二批進(jìn)行改革試點(diǎn)的116家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中有22家是敬老院。2012年國(guó)家發(fā)布了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范,2017年再次公布《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》征求意見(jiàn)稿,面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn),這些舉措都有助于加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改革創(chuàng)新。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院養(yǎng)老功能、創(chuàng)新其經(jīng)營(yíng)方式及服務(wù)方式應(yīng)該重點(diǎn)考慮以下幾點(diǎn):一是進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院作為履行政府基本養(yǎng)老職能的重要載體,應(yīng)充分發(fā)揮其在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中的“兜底”保障職能。嚴(yán)格落實(shí)民政部《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》中“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先供養(yǎng)生活不能自理的農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象”之規(guī)定,將敬老院主要供養(yǎng)對(duì)象調(diào)整為以收養(yǎng)不能自理和半自理五保老人為主,重點(diǎn)為失能半失能農(nóng)村老年人提供生活照護(hù)、醫(yī)療康復(fù)、臨終關(guān)懷等服務(wù)。供養(yǎng)能力有富余的敬老院可面向社會(huì)開(kāi)放,優(yōu)先供養(yǎng)高齡、失能、半失能、特困等老年人群體,由政府補(bǔ)貼他們?nèi)胱?有經(jīng)濟(jì)能力的老年人可以自費(fèi)入住。二是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和衛(wèi)生院資源,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院設(shè)立醫(yī)護(hù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位,鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)村全科醫(yī)生按照多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的原則,到鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院衛(wèi)生室定期執(zhí)業(yè),按照“適度醫(yī)護(hù)、全面覆蓋”的原則,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院真正建設(shè)成為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。三是進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院的布局,整合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院資源,由“一鎮(zhèn)一院”向“多鎮(zhèn)一院”“中心敬老院+分院”等模式轉(zhuǎn)變,逐步實(shí)現(xiàn)敬老院標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。四是積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院經(jīng)營(yíng)體制改革,在確保公益性的基礎(chǔ)上,積極引入社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院由公辦公營(yíng)向公建民營(yíng)、民營(yíng)公助等方式轉(zhuǎn)變,或采取由民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)院托管的方式,政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)監(jiān)管等職能,提高敬老院的供養(yǎng)服務(wù)水平。四是積極開(kāi)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng),制定可操作的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),客觀(guān)、深入、持續(xù)地對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開(kāi)展?fàn)顩r、服務(wù)質(zhì)量、老年人的滿(mǎn)意度等指標(biāo)進(jìn)行測(cè)評(píng),提高農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化水平。五是積極拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院到村居提供養(yǎng)老服務(wù)的功能。
第五,積極打造農(nóng)村區(qū)域性日間照料和服務(wù)中心。將在城鎮(zhèn)地區(qū)開(kāi)展老年人活動(dòng)場(chǎng)所、老年大學(xué)等日間照料和服務(wù)中心的經(jīng)驗(yàn)盡快推廣到農(nóng)村地區(qū)。因地制宜建設(shè)農(nóng)村幸福院、日間照料中心、文化大院等,為農(nóng)村老年人提供日間照料和活動(dòng)場(chǎng)所,豐富他們的生活。一是省、市、縣三級(jí)財(cái)政應(yīng)專(zhuān)門(mén)設(shè)立農(nóng)村幸福院建設(shè)資金,在符合條件的村莊(社區(qū))加快推進(jìn)幸福院建設(shè)。二是優(yōu)化農(nóng)村幸福院的職能。由村民委員會(huì)主辦和管理向政府主導(dǎo)、村集體管理轉(zhuǎn)變;由為農(nóng)村老年人提供日間照料服務(wù)的公益性活動(dòng)場(chǎng)所向集日間照料、居家養(yǎng)老服務(wù)供給和集中養(yǎng)老居住于一體的綜合性農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。三是對(duì)于有自理能力的五保老人、空巢老人,可以根據(jù)需求,整合農(nóng)村危房改造、衛(wèi)生院、文化大院和幸福院建設(shè)等資金,按照人均20平方左右的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)集中養(yǎng)老房,便于老年人相互照護(hù)。四是對(duì)于入住幸福院的五保老人按照集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放資金,通過(guò)與他們協(xié)商,部分資金用于幸福院運(yùn)轉(zhuǎn),其他歸老年人生活自用。子女不在身邊的空巢老人由子女承擔(dān)相應(yīng)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用,實(shí)現(xiàn)自費(fèi)代養(yǎng)。農(nóng)村幸福院同時(shí)還可以為在家居住的老年人提供探視、醫(yī)療、送餐以及可能的幫扶等居家養(yǎng)老公益性服務(wù)項(xiàng)目。
第六,做好農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計(jì)并積極推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。鑒于目前中國(guó)尚沒(méi)有農(nóng)村專(zhuān)項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃,今后農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)依然可以參照《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》的目標(biāo)和要求,即“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)滯后于城鎮(zhèn),正好可以充分借鑒城市發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn),對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),這其中既包括發(fā)展居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為必要補(bǔ)充等內(nèi)容,還包括近些年被廣泛提及的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式。2013年以來(lái),我國(guó)在多個(gè)醫(yī)療改革和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的文件中提到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的概念,鼓勵(lì)促進(jìn)面向老年人的養(yǎng)老服務(wù)、健康保健和醫(yī)療康復(fù)等協(xié)調(diào)發(fā)展。與以往養(yǎng)老方式相比,醫(yī)養(yǎng)結(jié)合最大的優(yōu)勢(shì)在于適應(yīng)了老年人對(duì)于養(yǎng)老和醫(yī)護(hù)(保?。┑碾p重需求,并突出了醫(yī)護(hù)作用,滿(mǎn)足了老年人在養(yǎng)老過(guò)程中產(chǎn)生的疾病醫(yī)治、失能照護(hù)、保健養(yǎng)生等需求。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的關(guān)鍵是以醫(yī)療促養(yǎng)老,使醫(yī)療能夠更好地保障養(yǎng)老,以實(shí)現(xiàn)健康養(yǎng)老的目標(biāo)。B22醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老方式在我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)才剛起步,還有一個(gè)較長(zhǎng)的探索、規(guī)范和發(fā)展時(shí)期,在農(nóng)村推廣醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式必須從農(nóng)村老年人實(shí)際養(yǎng)老和護(hù)理需求出發(fā),借力“健康中國(guó)”戰(zhàn)略,構(gòu)建一種多層次、多方式的農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合技術(shù)服務(wù)體系。
第七,探索農(nóng)村以地養(yǎng)老以及以房養(yǎng)老新模式。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出:賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán),穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這幾項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的進(jìn)一步明確,對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展有積極意義。目前,很多省市已經(jīng)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住房所有權(quán)的確權(quán)登記工作。應(yīng)進(jìn)一步深入研究制定農(nóng)村以地養(yǎng)老、以房養(yǎng)老的實(shí)施辦法,并試點(diǎn)推行。農(nóng)業(yè)、國(guó)土、民政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)工作協(xié)調(diào),在確權(quán)的基礎(chǔ)上盤(pán)活農(nóng)村老年人口產(chǎn)權(quán)資源,鼓勵(lì)村集體、合作社和其他新型經(jīng)營(yíng)主體優(yōu)先流轉(zhuǎn)農(nóng)村五保老人、特困老人、空巢老人以及其他老年人的承包地,流轉(zhuǎn)收益全部歸老年人生活自用。對(duì)于入住敬老院或在幸福院集中居住的老年人,其原有宅基地或住房在產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變的前提下由村集體或合作社代其流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓或出租,收益全部歸老年人所有、自用。五保老人去世后,其財(cái)產(chǎn)權(quán)及其收益應(yīng)歸村集體所有。
注釋
①B13中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,中國(guó)政府網(wǎng),http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html,2018年2月28日。
②中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《2017年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中向好、好于預(yù)期》,中國(guó)政府網(wǎng),http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201801/t20180118_1574917.html,2018年1月18日。
③田素雷、李惠子:《中國(guó)人口老齡化的7大特征》,中國(guó)網(wǎng),http://www.china.com.cn/aboutchina/ zhuanti/ zgrk/ 2008-05/04/content_15054797.htm。
④林寶:《中國(guó)農(nóng)村人口老齡化的趨勢(shì)、影響與應(yīng)對(duì)》,《西部論壇》2015年第2期。
⑤李曉榮:《近年來(lái)農(nóng)村人口老齡化研究綜述》,《求實(shí)》2016年第3期。
⑥洪大用:《共享發(fā)展:積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2016年12月7日。
⑦國(guó)家老齡委:《第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查——全國(guó)老年人口中城鎮(zhèn)老年人口占52%》,人民網(wǎng),http://world.people.com.cn/n1/2016/1010/c57506-28765327.html,2016年10月10日。
⑧陳彬:《我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)及其影響》,國(guó)家信息中心網(wǎng),http://www.sic.gov.cn/News/455/5900.htm,2016年1月22日。
⑨老年撫養(yǎng)比是指一定區(qū)域的總?cè)丝谥校夏耆丝趯?duì)勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比,用以表明每100名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)的老年人數(shù)。
⑩蔡昉、John Giles、Philip Okeefe、王德文:《中國(guó)農(nóng)村老年人口及其養(yǎng)老保障》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)網(wǎng),http://iple.cssn.cn/xzzl/cf/zs/201206/t20120628_1949497.shtml,2012年6月28日。
B11民政部:《將健全相關(guān)政策使留守老年人都能得到家庭贍養(yǎng)》,人民網(wǎng),http://finance.people.com.cn/n1/ 2018/0224/c1004-29832858.html,2018年2月24日。
B12徐小言:《我國(guó)農(nóng)村貧困成因動(dòng)態(tài)認(rèn)知的維度構(gòu)建分析——基于家庭生命周期理論的結(jié)構(gòu)性擴(kuò)充》,《理論學(xué)刊》2018年第5期。
B14王飛鵬、白衛(wèi)國(guó):《農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)可及性研究——基于山東省17個(gè)地級(jí)市的農(nóng)村調(diào)研數(shù)據(jù)》,《人口與經(jīng)濟(jì)》2017年第4期。
B15《人社部:中國(guó)人均城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金達(dá)每月124元》,《新京報(bào)》2018年2月26日。
B16蘆曉春:《2017中國(guó)農(nóng)民需求年度調(diào)查報(bào)告正式發(fā)布》,中國(guó)農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng),http://www.farmer.com.cn/xwpd/ jjsn/201709/t20170922_1325542.htm,2017年9月22日。
B17楊?。骸独夏旮@仓С霭l(fā)展的問(wèn)題與對(duì)策研究——以經(jīng)合組織國(guó)家的情況為參考》,《東岳論叢》2015年第10期。
B18裴育、史夢(mèng)昱:《農(nóng)村公共養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展問(wèn)題及其對(duì)策研究——以江蘇省為例》,《財(cái)政監(jiān)督》2018年第8期。
B19莫龍:《中國(guó)能夠戰(zhàn)勝人口老齡化嚴(yán)峻挑戰(zhàn)》,《光明日?qǐng)?bào)》2016年7月28日。
B20高利平:《農(nóng)村失能老人照護(hù)方式及社會(huì)支持研究》,《人口與發(fā)展》2015年第4期。
B21“孤獨(dú)死”是指獨(dú)居者在沒(méi)有旁人照顧的情況下,在其住所因突發(fā)疾病等原因而死亡的事件。在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)中,人口老齡化極其嚴(yán)重的日本每年“孤獨(dú)死”的人數(shù)位居前列。
B22王彥斌:《欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建》,《探索》2017年第6期。
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