影響我國計劃生育政策變遷的動因分析

張靜雅

摘 要：隨著社會生活水平的提升，人口問題成為阻礙國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的“元”問題。故此，我國將以限制人口為目標的計劃生育政策提升至宏觀政策層面，借由國家強制力執(zhí)行?？偟膩砜?，我國人口政策的演變可以將其分為萌芽、批判、停滯、恢復四個階段，并于上世紀80年代確立、穩(wěn)定，步入21世紀之后，為了順應人口形勢，計劃生育政策又先后進行了不同程度的調整。綜上，不難看出，人口維度與宏觀環(huán)境下的經(jīng)濟、教育、文化等多種因素構成了影響人口政策變動的政策生態(tài)。人口問題對于國家的戰(zhàn)略性意義不言而喻。故此，計劃生育政策的調整和完善對于實現(xiàn)人口與社會的均衡發(fā)展至關重要。

關鍵詞：計劃生育政策;政策變遷;人口問題

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.077

1 引言

經(jīng)濟學的研究視角將人類從時間與空間概念映射為理性質點——社會勞動力，這也就意味著人口因素將成為研究社會經(jīng)濟發(fā)展尤其是可持續(xù)發(fā)展的重要因子。人口政策的改進關系著社會與國家的各個方面，因此，人口政策的變更也切合著社會的發(fā)展。我國作為世界第一人口大國，人口作為重要的“動力源”，有力地推動了社會經(jīng)濟發(fā)展。首先，新出生兒數(shù)量的降低，有效地彌合了社會撫養(yǎng)負擔與經(jīng)濟增長之間的矛盾;另一方面，醫(yī)療技術的發(fā)展使死亡率迅速下降，人口的平均預期壽命也不斷延長。本文將梳理我國的人口政策變化，并分析產(chǎn)生這些變化的原因，為今后的人口政策提供參考。

2 計劃生育政策變遷歷程

雖然我國的計劃生育政策的成型起始于1970年，但限制出生人口的政策價值卻萌芽于建國初期。從不同階段分析政策，是了解政策的基本思路，因此，依照政策成型的程度不同可以將其發(fā)展分為四個時期。

萌芽時期：在1949年后的20年里，人口政策宗旨從開放逐步過渡至到限制。1949年后生產(chǎn)、生活、經(jīng)濟、社會開始復蘇，我國人口猛增，僅僅四年的時間，我國人口增長了至少三分之一，總數(shù)超過了六億，這樣的激增誘發(fā)了相關部門對人口政策的反思，節(jié)制生育的思想開始萌芽。當時的衛(wèi)生部馬上對人口狀況作出了“為了國家的發(fā)展，贊成適當?shù)纳膭睢睆拇艘院?，適當?shù)纳枷氡銜r常出現(xiàn)在中央的文件或領導人的講話中。隨著對限制生育思想內涵的不斷闡釋，《關于提倡計劃生育的指示》出臺，1963年中央決定成立《指示》的專門執(zhí)行機關——計劃生育委員會。然而，正當人口政策逐步成型時，其進程受政治因素的影響，陷入全面停滯。而且，由于人口政策的理論基礎——馬寅初的《新人口論》被批判，理論界更是談“人口”色變。但總的來說，這一時期為后來的發(fā)展奠定了機構與價值觀基礎。

批判時期：隨著政治運動的終結，原本被否定的人口理論與相關政策逐步歸于正軌，限制生育的政策重新發(fā)揮作用。1949年后，我國人口僅用短短的20年時間實現(xiàn)了翻番，可以說，推進對生育進行限制的政策迫在眉睫。基于此，國務院經(jīng)過綜合考慮，提出“晚、稀、少”的試探性政策，即女性23周歲以上、男性25周歲以上為適婚年齡，夫妻最佳生育間隔為3年，且最好只生育一個。本時期是計劃生育工作重新回復的階段，其執(zhí)行的成績斐然，我國新生人口出現(xiàn)了前所未有地快速下降。

停滯時期：政策在執(zhí)行階段逐步趨于穩(wěn)定，計劃生育政策的相關執(zhí)行機構、政策鏈都趨于完善。政策的主旨借由行為逐漸深入人們的價值觀念層，由此形成了行為-觀念的循環(huán)，生育率持續(xù)降低。時間進入上世紀80年代，在中央關于控制我國人口增長的公開信中，“獨生子女政策”被正式提出。但是，實施中農(nóng)村地區(qū)的政策實施遭遇到了前所未有的阻力，國家從農(nóng)民群體的主觀意愿出發(fā)調整了政策內容：一是從實際需求出發(fā)，在農(nóng)村“適度”地放開二胎生育;二是從習俗文化出發(fā)，符合人口要求的少數(shù)民族聚居區(qū)可以依習俗放寬生育。據(jù)此，各省、市、自治區(qū)均出臺并執(zhí)行了有特色的計劃生育條例。于是，形成了鄉(xiāng)村地區(qū)“一個半”的政策價值與民族地區(qū)多胎的政策價值并存格局。從效果來看，政策不僅造成了生育率的持續(xù)下降，還連同現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化的環(huán)境變化影響，以行為-價值模式為中介，扭轉了年輕一代的生育觀念。

恢復時期：進入21世紀，老齡化現(xiàn)象的負面效應逐漸凸顯，人們開始反思計劃生育政策。誠如上文提及，隨著我國人口轉變完成，結構的轉變帶有明顯的區(qū)域差異化特征，據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，中國老齡化指標突破了7，這意味著我們的老年人口開始消磨上一階段形成的人口紅利。如何應對人口結構變化，再次形成優(yōu)勢，完善調整生育政策成為國家的必然選擇。從實際來看，人口政策小范圍的調整并不是21世紀的產(chǎn)物，在上世紀90年代，受人口結構影響的川、魯?shù)榷嗍　⑹?、區(qū)就進行了由一獨向“雙獨”的調整。我國計劃生育政策的正式大范圍調整起始于2013年，其流程也遵循機構-條例-執(zhí)行的順序，即首先實現(xiàn)機構的變動，國家衛(wèi)生部與計劃生育委員會被并為國家衛(wèi)計委。隨后，在十八屆三中全會上宣布政策的具體精神與相關內容，最后，通過最高權力機關——人民代表大會宣布其正式執(zhí)行。值得注意的是，與以往不同，在機構完成合組后，為了區(qū)分其功能與以往的差異，在機構上又成立國家衛(wèi)生健康委員會，這體現(xiàn)了服務型政府的構建精神，是一次對原有人口政策的深刻變革。自此，計劃生育政策終成為歷史。

3 影響計劃生育政策變遷的動因分析

如其他政策的變動一樣，計劃生育政策的變遷不僅僅是政策書面的調整，更是對未來一段時間內環(huán)境變化、戰(zhàn)略需求、現(xiàn)實狀況的統(tǒng)合。其動因是多元作用的結果。

第一，原動力：實現(xiàn)均衡。無論政策如何變化，其最終主旨是解決一定的社會問題，但其手段并非是依靠一時的行政力量，而是側重于緩沖問題的爆發(fā)力與實現(xiàn)問題解決的長效性，使某一社會問題不致瞬間爆發(fā)影響社會穩(wěn)定。人作為社會的基本單位，個人的問題容易上升為社會問題，因此，關于人的政策是要放在戰(zhàn)略性位置的。社會發(fā)展的階段不同對人的要求也有所差異，計劃生育政策即是如此。當現(xiàn)階段人口結構與素質無法與社會要求相和諧時，就需要采取相應的政策進行微調。而原有政策調控下的人口已經(jīng)不符合現(xiàn)實的要求，故要對政策進行微調。所以政策調整旨在漸進式調適，使政策體系能確保社會秩序良性運轉。

第二，直接動力：人口變動。政策往往基于一個問題，人口政策的問題必然是人口本身。而人口問題又可以分為多個維度。換言之，任何一個維度的變化都有可能引發(fā)人口政策的調整。從建國初期至改革開放后，人口的生理素質、心理素質、文化、教育程度等因素可謂是多端變化，而時代的要求則是硬性的，這也就使得人口政策出現(xiàn)了幾次變遷。改革開放之后尤甚，生活水平、新思潮等因素急劇地改變著人口結構，致使人口政策也要相應變動。

第三， 外部動力：政策生態(tài)變遷。人口政策不僅僅取決于單維度的人口數(shù)量，還與外部環(huán)境緊密相關。當政策環(huán)境適宜，人口承載能力提升，國家發(fā)展戰(zhàn)略需要更多的勞動力，生育政策自然會積極，反之，則表現(xiàn)出消極的態(tài)度。1949年后無論國際形式還是國內形勢都在無時不刻的變動，社會保障體系、福利制度、國際形勢、經(jīng)濟水平等都發(fā)生了天翻地覆的變化，尤其是改革開放以后，文化的斷層，經(jīng)濟的飛躍都在重構著生育政策的環(huán)境。因此，生育政策從建國初跟隨著政策環(huán)境的變化不斷更迭。

第四， 矯正動力：政策效果的反饋。政策是具有時效性與長期性的，而指導性政策從制定到執(zhí)行都伴有國家強制性的影子，這使得政策更迭具有一定的難度。只有在政策制定者在意識到外部環(huán)境變化對政策效果產(chǎn)生影響后，政策才有可能進入變更的環(huán)節(jié)，由此可以看出建立有效暢通的信息反饋與變更體系是尤為重要的。我國生育政策幾次變動，不是毫無根據(jù)與周期可循的，而是基于不同領域不同力量對人口問題的反映，最后形成了政策的變動。雖然快速的政策反饋體系尚未形成，但是我們可以看到社會不同力量在政策變遷中的作用，這證明我國政策體系逐步走向開放，政策也將更加貼合社會發(fā)展的要求。

4 計劃生育政策未來發(fā)展

人口問題的凸顯是時效性的，但其影響是長遠的，故相關政策的制定應統(tǒng)合國家未來一段時間內的發(fā)展戰(zhàn)略和對環(huán)境現(xiàn)實及走向的預判。生育政策不僅關系到一個家庭的未來利益，更映射出一個地區(qū)或者國家未來戰(zhàn)略資源的質量與數(shù)量。

第一，人口-社會適配成為政策目標。從人類社會與人口的關系來看，社會發(fā)展必然帶來人口結構向老齡人口偏重，基于前期高生育率形成的大量勞動力優(yōu)勢逐漸喪失，借由人口實現(xiàn)發(fā)展成為過去式。短時間內從人口角度來恢復人口紅利的優(yōu)勢是不現(xiàn)實的，且當下的社會發(fā)展偏重于質量而非數(shù)量，此外，行為與心理的互構作用也在生育行為方面發(fā)揮作用。因此，人口政策更要注重宗旨的構建與執(zhí)行。

第二， 積極的行政精神完善政策系統(tǒng)。服務性政府的一個重要概念就是要擁有積極的行政精神，在宏觀政策出臺之后，各級各部門應當抓緊為實現(xiàn)政策落地而服務，這不僅僅設計政策“能不能”實施，還要顧及實施的“好不好”，這就要求行政人員要有積極的行政精神，實現(xiàn)政策精神在執(zhí)行過程中的體現(xiàn)。計劃生育政策關系到生命與家庭，執(zhí)行的好壞會影響到社會的和諧程度，因此，相關部門要積極的從精神于執(zhí)行績效評估入手，構建執(zhí)行評估體系。

第三，行為-觀念模式深化對政策的影響。行為-觀念模式將政策與行為心理聯(lián)系了起來，為我們觀察外部力量作用下未來一段時間內大眾心理狀況提供了著眼點。生產(chǎn)方式的更新改變了人們對勞動力的看法，繼而影響人們附加于人口與生育上的多重心理，原本“養(yǎng)兒防老”的思維逐漸消逝于完備的社保體系，而“人多力量大”也被高精尖人才的培養(yǎng)觀念所取代，生育與人口的“保障”功能逐漸消減于政策的完備。人為何要生育成為人們常常反思的問題，畢竟住房、習俗、生活成本的變化并沒有賦予家庭多生多育的優(yōu)良環(huán)境，反而將早先的“動力”變成了走向富裕的“阻力”。因此，的政策應當彌合消退的生育意愿，以積極為主旨提倡生育。

第四，行政機構改革推動政策調整。行政機構的改革實質上時以提高效率為目標的多種資源整合，人力、行政空間、權力等資源不再以成員的利益最大化為初衷，而是圍繞效率原則展開。這會使行政產(chǎn)物——公共政策的內容與受到影響。隨著計生部門與衛(wèi)生部門聯(lián)合，計劃生育政策也從偏重人口控制逐漸走向“優(yōu)生”，且在執(zhí)行維度形成服務大性于強制性，執(zhí)行的宗旨也更加人性化。部門的成熟對政策而言百利無一害，故而隨著衛(wèi)計委等部門逐漸成熟，將從政策精神與執(zhí)行方面形成優(yōu)化作用，我國人口政策將隨之完善。

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