方 浩

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

引 言

2017年以來(lái)，國(guó)內(nèi)很多新聞媒體都在探討未來(lái)是否要開(kāi)征房產(chǎn)稅，對(duì)于學(xué)術(shù)界而言這同樣是一個(gè)熱點(diǎn)話題。對(duì)于房產(chǎn)稅，目前學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議焦點(diǎn)就是征稅的合法性問(wèn)題。有一些學(xué)者對(duì)房產(chǎn)稅曾提出過(guò)一系列質(zhì)疑，“到底是房產(chǎn)稅還是房地產(chǎn)稅？征稅的稅基是以當(dāng)初買房的價(jià)格還是以當(dāng)前的市場(chǎng)價(jià)格作為標(biāo)準(zhǔn)？如果以市場(chǎng)價(jià)作為標(biāo)準(zhǔn)，誰(shuí)來(lái)評(píng)估？評(píng)估費(fèi)誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？如何保障估價(jià)公平？房產(chǎn)折舊是否要在計(jì)稅時(shí)予以扣除？”[1]。對(duì)于房產(chǎn)稅，也有些學(xué)者認(rèn)為我國(guó)城市中的土地是國(guó)有制，土地的所有權(quán)是國(guó)家的，對(duì)沒(méi)有所有權(quán)對(duì)象征收房產(chǎn)稅從法理上是解釋不過(guò)去的[2]。但也有些學(xué)者反駁，香港整個(gè)土地所有權(quán)不是私有的，但一直征收房產(chǎn)稅，馬來(lái)西亞的房屋分永業(yè)權(quán)（土地為屋主所有）和租業(yè)權(quán)（土地只有使用權(quán)）兩類，但同樣被征收房產(chǎn)稅[3]。反駁的學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前的土地出讓金包括房產(chǎn)稅，而有的學(xué)者認(rèn)為以前交的土地出讓金是“租”的性質(zhì)，而現(xiàn)在需要征收的是土地使用權(quán)的稅，是“稅收”的性質(zhì)[4]。還有些學(xué)者重點(diǎn)闡述香港的房產(chǎn)稅主要分為三部分：一是補(bǔ)地價(jià)，主要是按賣地時(shí)的土地價(jià)格進(jìn)行征收，房產(chǎn)稅額較?。欢遣铐?，是按房產(chǎn)租金估值征收，用于各項(xiàng)市政服務(wù)開(kāi)支，實(shí)質(zhì)是持有稅；三是物業(yè)稅，根據(jù)房屋的使用性質(zhì)（自住、經(jīng)營(yíng)、租賃等）所帶來(lái)租金收益進(jìn)行差異化征收[5]。很多國(guó)內(nèi)國(guó)外學(xué)者都對(duì)房產(chǎn)稅作出了有益的探討，但對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，目前是否應(yīng)該征收房產(chǎn)稅仍然存在疑問(wèn)，以及征收合法性也存在質(zhì)疑，如何去征收，征收后會(huì)帶來(lái)什么后果等等，這都有待于學(xué)者去探討和解決。

在討論房產(chǎn)稅問(wèn)題之前，筆者首先對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行概念界定，房地產(chǎn)稅是針對(duì)房產(chǎn)征收的所有稅目的總稱，而房產(chǎn)稅只是針對(duì)房屋的持有環(huán)節(jié)而征收的一個(gè)課稅，房產(chǎn)稅是包含在房地產(chǎn)稅之內(nèi)的，本文的研究對(duì)象為房產(chǎn)稅。首先通過(guò)文獻(xiàn)梳理西方房產(chǎn)稅的歷史由來(lái)及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。其次重點(diǎn)結(jié)合中國(guó)的語(yǔ)境，闡述我國(guó)房產(chǎn)稅的動(dòng)力與阻力因素，以此來(lái)解釋征收房產(chǎn)稅的合理性及限制條件，最后以情景分析的方式來(lái)展現(xiàn)房產(chǎn)稅改革可能帶來(lái)的利弊，從而為相關(guān)部門的決策奠定理論基礎(chǔ)，同時(shí)也有利于推動(dòng)我國(guó)住房市場(chǎng)的穩(wěn)定與健康發(fā)展。

1 房產(chǎn)稅的歷史由來(lái)及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

房產(chǎn)的稅收資本化是蒂布特[6]稅收競(jìng)爭(zhēng)模型的一個(gè)變種，指的是將未來(lái)預(yù)期的稅收負(fù)擔(dān)通過(guò)貼現(xiàn)的方式體現(xiàn)在當(dāng)前房產(chǎn)交易價(jià)格上的現(xiàn)象。蒂布特的稅收競(jìng)爭(zhēng)模型，強(qiáng)調(diào)地方政府通過(guò)房產(chǎn)的溢價(jià)來(lái)獲取稅收，從而有足夠的動(dòng)力為當(dāng)?shù)靥峁└鼉?yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；而奧茨[7]在蒂布特的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過(guò)實(shí)證闡明了，房產(chǎn)的溢價(jià)主要來(lái)源于公共支出增加導(dǎo)致的公共服務(wù)質(zhì)量改善，從而對(duì)人口產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”，因此他認(rèn)為稅收資本化與公共支出呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。然而，在市場(chǎng)自發(fā)調(diào)控時(shí)，由于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)本身具有正的外部性及公共產(chǎn)品的屬性，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，產(chǎn)生搭便車的行為。為了避免這種行為發(fā)生，布魯斯·漢密爾頓[8]和威廉姆·費(fèi)雪[9]提出“分區(qū)法”，盡管這種做法保證資源有效配置，但很容易導(dǎo)致社會(huì)的隔離和分化、激化社會(huì)階層矛盾以及加劇社會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)西方房產(chǎn)稅的理論基礎(chǔ)，主要形成兩大類房產(chǎn)稅制度：第一，以籌措財(cái)政為目的的英美模式；第二，以調(diào)控房?jī)r(jià)為目的的日韓模式。英國(guó)房產(chǎn)稅，也稱為市政稅，課稅對(duì)象為居住房屋（營(yíng)業(yè)用房另行征收營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅），包括自用住房和租用住房，其本質(zhì)是一種受益稅，房屋實(shí)際居住者從政府提供的公共服務(wù)中受益，就有義務(wù)就享受的服務(wù)以納稅作為回報(bào)[10]；美國(guó)房產(chǎn)稅，作為財(cái)產(chǎn)稅的稅目之一，征稅對(duì)象為土地及建筑物，其稅基是由房屋的評(píng)估值決定，由州政府或地方政府進(jìn)行征收，州政府和地方政府擁有稅率設(shè)置高度的自主權(quán)，所得稅收用于改善本地基礎(chǔ)設(shè)施和教育服務(wù)，同時(shí)美國(guó)房產(chǎn)稅可抵減所得稅，業(yè)主持有一套房的年限越長(zhǎng)，則房產(chǎn)稅的比例會(huì)相對(duì)越低，鼓勵(lì)購(gòu)房者長(zhǎng)期持有房產(chǎn)[11]；日本的房產(chǎn)稅被稱為“不動(dòng)產(chǎn)稅”，與“城市規(guī)劃稅”綁定在一起，其征稅對(duì)象為土地、房屋、折舊資產(chǎn)，房產(chǎn)稅的征收責(zé)任和稅額全部歸市町村所有，中央政府只規(guī)定了固定資產(chǎn)稅的稅率為1.4%，各地浮動(dòng)上限是2.1%，都市規(guī)劃稅的稅率上限為0.3%，但有較高的減免政策，新建住宅3年期限內(nèi)120平米以內(nèi)部分減半征收，正常情況下，在東京市內(nèi)土地面積為150平方米的兩層建筑，土地和建筑的物業(yè)稅合計(jì)為6.8萬(wàn)日元（約4 100元人民幣），征收的目的主要是為了抑制炒地、炒房等投機(jī)行為，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)[12]；韓國(guó)房產(chǎn)稅被稱為“綜合不動(dòng)產(chǎn)稅”，主要課稅對(duì)象為擁有房產(chǎn)總價(jià)值超過(guò)6億韓元（約348.641 5萬(wàn)元人民幣）的家庭，稅率為0.75%～2%之間，主要面對(duì)高端住宅，意在打壓高房?jī)r(jià)，促進(jìn)財(cái)富的再分配。同時(shí)針對(duì)擁有2套住宅的家庭在購(gòu)買房產(chǎn)2年之內(nèi)出售，要繳納50%的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅[13]。這些理論基礎(chǔ)及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我們當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)改革來(lái)說(shuō)，都是非常寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。然而，西方的財(cái)產(chǎn)稅大多是基于土地私有制情況開(kāi)展的，而我國(guó)現(xiàn)行土地制度為國(guó)家所有制與集體所有制，同時(shí)由于土地改革所帶來(lái)的歷史遺留問(wèn)題，存在大量的違建房、房改房以及小產(chǎn)權(quán)房，土地難以確權(quán)。因此，我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)的改革必須結(jié)合中國(guó)自身的語(yǔ)境，根據(jù)自身所處的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展階段，來(lái)判斷我們當(dāng)前是否需要進(jìn)行征收房產(chǎn)稅，以及分析征收之后會(huì)給我們帶來(lái)什么樣的影響。

2 房產(chǎn)稅改革的動(dòng)力與阻力

當(dāng)前，房產(chǎn)稅改革在技術(shù)上的問(wèn)題，借鑒國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，房屋評(píng)估、聯(lián)網(wǎng)等問(wèn)題已經(jīng)得到了逐步解決，但是關(guān)于房產(chǎn)稅爭(zhēng)議較大的問(wèn)題是為什么要征收？征收是否合理？什么時(shí)候開(kāi)始征收？對(duì)于這些問(wèn)題的解答，必須先探索房產(chǎn)稅改革的動(dòng)力因素與阻力因素。

2.1 房產(chǎn)稅改革的動(dòng)力因素

從當(dāng)前贊成征收房產(chǎn)稅的相關(guān)公眾和學(xué)者意見(jiàn)來(lái)看，大致形成以下三種觀點(diǎn)：第一，將房產(chǎn)稅作為土地財(cái)政的替代，成為地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定來(lái)源；第二，將房產(chǎn)稅作為社會(huì)財(cái)富再分配的工具，調(diào)節(jié)貧富差距；第三，將房產(chǎn)稅作為調(diào)控房?jī)r(jià)的工具，抑制房地產(chǎn)的投機(jī)需求。

2.1.1 作為土地財(cái)政的替代，成為地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定來(lái)源

首先，從政府財(cái)政收入視角來(lái)看，當(dāng)前的土地財(cái)政主要依賴于“一次性”從交易環(huán)節(jié)中盡可能多地收取資金，來(lái)支持本屆政府的政績(jī)。然而，這種模式現(xiàn)在面臨的弊端越來(lái)越明顯：第一，土地資源的稀缺性與分布不均衡使土地供給量越來(lái)越少，另外還要考慮18億畝耕地紅線，導(dǎo)致土地財(cái)政模式難以持續(xù)；第二，土地出讓金是政府憑借其在土地一級(jí)市場(chǎng)中的壟斷地位來(lái)獲得額外差價(jià)，隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)逐步提高，征地成本也越來(lái)越高；第三，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，依靠土地來(lái)進(jìn)行招商引資的傳統(tǒng)模式已經(jīng)逐步被淘汰，企業(yè)更多注重人力資本積累、配套廠商等發(fā)展軟環(huán)境。同時(shí)，隨著一、二線城市住房用地越來(lái)越緊張，存量房數(shù)量不斷增加，而增量房（新建住房）的數(shù)量在逐漸減少，房產(chǎn)稅收的稅源應(yīng)該相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整。其次，從政府財(cái)政支出視角來(lái)看，隨著新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，未來(lái)勢(shì)必有更多的外來(lái)人口進(jìn)入城市，這意味著城市社會(huì)公共服務(wù)面臨巨大的壓力，需要更多的財(cái)政資金支持。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公告，截至2016年末，地方政府債務(wù)15.32萬(wàn)億元，面臨著較大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在財(cái)政收入不足與財(cái)政支出擴(kuò)大的雙重壓力下，政府需要開(kāi)辟一條新的道路，希望通過(guò)房產(chǎn)稅來(lái)解決上述問(wèn)題。

2.1.2 作為社會(huì)財(cái)富再分配的工具，調(diào)節(jié)貧富差距

如果說(shuō)流轉(zhuǎn)稅是誰(shuí)消費(fèi)多誰(shuí)多交稅，所得稅是誰(shuí)的收入高誰(shuí)多交稅，那么房產(chǎn)稅理應(yīng)是誰(shuí)的房產(chǎn)多誰(shuí)多交稅。在貧富分化日益體現(xiàn)為房產(chǎn)多寡的今天，房產(chǎn)稅作為體現(xiàn)稅收公平的題中應(yīng)有之義。其征收依據(jù)可以追溯到孫中山先生所說(shuō)的“漲價(jià)歸公”，譬如一套房子在購(gòu)買時(shí)，只花費(fèi)了少量的金錢，但后來(lái)政府利用公共財(cái)政的錢，完善該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，使得房屋的價(jià)值得到升值。房屋業(yè)主享受到政府土地開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的好處，但卻沒(méi)有付出相應(yīng)的代價(jià)，這實(shí)際上就是一種社會(huì)不公平。房產(chǎn)稅是一個(gè)歷史悠久的稅收，是城市化進(jìn)程中自然而然產(chǎn)生的，在世界各地具有普遍性。有些地方，它的名字就體現(xiàn)了最原始的公共服務(wù)本質(zhì)，例如，在香港特別行政區(qū)它被稱為差餉稅，即它最初是用來(lái)支付警察治安服務(wù)的。從理論上來(lái)說(shuō)，所有的存量房屋都應(yīng)該收取房產(chǎn)稅，但考慮我國(guó)實(shí)際社會(huì)情況，在現(xiàn)實(shí)的操作過(guò)程中，借鑒其他發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，商業(yè)辦公用房、多套住房以及別墅需要征收，而保障性住房、低收入人群住房以及公益性質(zhì)住房可以考慮免予征收。

2.1.3 作為調(diào)控房?jī)r(jià)的工具，抑制房地產(chǎn)的投機(jī)需求

房產(chǎn)稅主要針對(duì)存量住房進(jìn)行征稅，其基本功能為政府提供穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源，對(duì)于房?jī)r(jià)調(diào)控只是其派生的功能，并通過(guò)以下三個(gè)機(jī)制發(fā)揮作用。第一，降低地價(jià)。當(dāng)前土地財(cái)政主要依賴于在土地開(kāi)發(fā)階段一次性征收70年的土地出讓金，這樣就增加了土地和開(kāi)發(fā)的成本，使得初始的房?jī)r(jià)居高不下，但通過(guò)征收房產(chǎn)稅，相當(dāng)于“分期付款”，因?yàn)槲磥?lái)定期還需要交納房產(chǎn)稅，這自然會(huì)降低土地出讓金的拍賣價(jià)格，進(jìn)而在一定程度上降低房?jī)r(jià)。第二，增加持有成本。對(duì)于囤房者而言，房產(chǎn)稅將會(huì)在持有環(huán)節(jié)增加相應(yīng)的成本，這將抑制炒房行為，加大存量房的流通，同時(shí)大量的空置房也將面臨成本的增加，最終倒逼存量房流入市場(chǎng)，不僅增加住房供給量，讓房?jī)r(jià)有所下挫，還可以減少已建成房屋的空置率，活躍租房市場(chǎng)，提高社會(huì)上不動(dòng)產(chǎn)資源配置的效率。第三，降低未來(lái)投資預(yù)期。開(kāi)征房產(chǎn)稅意味著將大大增加房產(chǎn)的持有成本，這將從根本上改變?nèi)藗儗?duì)樓市的預(yù)期，促使他們從成本和收益角度認(rèn)真考慮今后是否還值得將房產(chǎn)作主要投資工具。

2.2 房產(chǎn)稅改革的阻力因素

從當(dāng)前反對(duì)征收房產(chǎn)稅的相關(guān)公眾和學(xué)者意見(jiàn)來(lái)看，大致形成以下四種觀點(diǎn)：第一，土地公有制與房產(chǎn)稅的互斥關(guān)系；第二，作為直接稅，會(huì)對(duì)公眾造成負(fù)擔(dān)；第三，特殊住房類型導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)模糊；第四，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和房地產(chǎn)評(píng)估制度缺失。

2.2.1 土地公有制與房產(chǎn)稅的互斥關(guān)系

從法理上，現(xiàn)有對(duì)房產(chǎn)稅征收提出質(zhì)疑的觀點(diǎn)主要包括兩點(diǎn)：第一，我國(guó)城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，房屋所有人只有70年土地使用權(quán)而沒(méi)有所有權(quán)，對(duì)缺乏所有權(quán)的對(duì)象征收房產(chǎn)稅，從法理上說(shuō)不過(guò)去；第二，在購(gòu)房時(shí)，購(gòu)房人已支付了包含在房?jī)r(jià)中的土地出讓金，如果再年年交房產(chǎn)稅，是否屬于重復(fù)征收。針對(duì)第一個(gè)觀點(diǎn)，某些學(xué)者認(rèn)為房產(chǎn)稅的本質(zhì)是對(duì)財(cái)產(chǎn)的征稅，而非所有權(quán)的存在，財(cái)產(chǎn)的主要屬性就是它的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[3]。雖然每個(gè)人房產(chǎn)證上都注明了土地使用期限，即房主不擁有土地的所用權(quán)，但沒(méi)有人會(huì)因此否認(rèn)這是他的財(cái)產(chǎn)，也沒(méi)有人否認(rèn)它所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。同時(shí)從世界各國(guó)的實(shí)踐看，土地所有權(quán)的有無(wú)并不影響房產(chǎn)稅的征收。例如，馬來(lái)西亞的房屋分永業(yè)權(quán)（土地為房屋所有權(quán)）和租業(yè)權(quán)（土地只有使用權(quán)）兩類，但同樣被征收房產(chǎn)稅。稅收的本質(zhì)是國(guó)家憑借政治權(quán)力參與國(guó)民收入分配取得財(cái)政收入的活動(dòng)，鑒于此，房產(chǎn)是居民最重要財(cái)產(chǎn)，受到國(guó)家政權(quán)機(jī)器保護(hù)，政府自然可以征收房產(chǎn)稅。“租”與“稅”兩者是可以合理匹配、并行不悖的關(guān)系，不存在所謂不可克服的“法理障礙”和“不能容忍的重復(fù)征收”問(wèn)題。具體實(shí)施過(guò)程中，可以考慮采取老地老辦法、新地新辦法區(qū)別對(duì)待，在稅務(wù)上作出必要的差異化處理[14]。

2.2.2 作為直接稅，會(huì)對(duì)公眾造成負(fù)擔(dān)

針對(duì)住房征收房產(chǎn)稅，這是直接稅，民眾會(huì)更加敏感。對(duì)于很多有房的家庭來(lái)說(shuō)，購(gòu)房主要依靠房貸來(lái)進(jìn)行，如果征收房產(chǎn)稅，就要一邊繳納房產(chǎn)稅一邊還房貸，對(duì)于本身經(jīng)濟(jì)壓力較大的家庭來(lái)說(shuō)，無(wú)疑雪上加霜。并且當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，主要通過(guò)減稅方式來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)主體的積極性，而增加新稅與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)不符合。同時(shí)，由于住房供應(yīng)總體不足，市場(chǎng)中買方仍處于劣勢(shì)，每年征收的房產(chǎn)稅會(huì)自然而然地轉(zhuǎn)嫁到租金當(dāng)中，間接地增加租房工薪群體的生活負(fù)擔(dān)。對(duì)此，張學(xué)誕建議，第一，國(guó)家規(guī)定免稅面積為人均40 m2～60 m2，各地方在此范圍內(nèi)根據(jù)實(shí)際具體情況確定住宅人均面積和平均評(píng)估價(jià)格，從而確定出家庭房產(chǎn)稅免征額；第二，堅(jiān)持按照低稅率、廣覆蓋、輕稅負(fù)總體原則，建議稅率確定在0.2%～1.2%之間；第三，在推行房產(chǎn)稅的時(shí)候，可以將之同住房租賃之間形成抵免機(jī)制，具體來(lái)說(shuō)拿著綜合稅的稅票到房產(chǎn)局去登記，就能免去或抵扣一部分的房產(chǎn)稅[15]。賈康認(rèn)為屬于基本生活住房的部分就不收稅，給廣大普通百姓一顆“定心丸”，但是超過(guò)了基本的標(biāo)準(zhǔn)，就要按照累進(jìn)稅率來(lái)收稅，并且可以借鑒日本的首套不征收的模式，考慮第一套房不征收，對(duì)于第一套房，面積上也可做一定的限制，第二套房稅率從低[4]。

2.2.3 特殊住房類型導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)模糊

在上世紀(jì)80年代末90年代初，蓋起了太多的房子，這些房子在賣的時(shí)候采取一次性交清70年土地出讓金，而且在購(gòu)房時(shí)并未涉及房產(chǎn)稅，那么對(duì)原有的老房子再來(lái)征稅，難度就會(huì)非常大。另外，90年代后單位制解體，我國(guó)住房從單位制向商品房的市場(chǎng)化制度進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在這期間形成多種類型的住房，例如房改房、經(jīng)濟(jì)適用房、小產(chǎn)權(quán)房等，產(chǎn)權(quán)歸屬非常模糊。產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的模糊直接會(huì)影響到房屋聯(lián)網(wǎng)登記和價(jià)值評(píng)估環(huán)，按照科斯定理來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)界定不清容易導(dǎo)致負(fù)外部效應(yīng)的產(chǎn)生。以小產(chǎn)權(quán)房為例，在建設(shè)的時(shí)候沒(méi)有獲得建設(shè)許可證和銷售許可證，實(shí)際上是一種非法形式的存在。如果對(duì)其征收房產(chǎn)稅，相當(dāng)于間接地承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性，這對(duì)那些通過(guò)正規(guī)渠道購(gòu)房的房屋所有者不公平；如果不將其作為征收對(duì)象，相當(dāng)于變相地鼓勵(lì)農(nóng)村以非法方式占有土地，這對(duì)社會(huì)同樣是一種不公平。同時(shí)，根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，征收房產(chǎn)稅需要年年去申報(bào)，年年去交，我國(guó)的信用體制和稅收體制還沒(méi)有完善起來(lái)，制約手段也不足，所以征收的難度和成本就會(huì)非常高?？傊?，如何通過(guò)立法的方式解決產(chǎn)權(quán)不清晰的征收障礙，如何在執(zhí)行過(guò)程中照顧相關(guān)利益主體的利益，仍需要慢慢地摸著石頭過(guò)河。

2.2.4 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、房地產(chǎn)評(píng)估制度缺失

征收房產(chǎn)稅的前提是要理順?lè)课莸乃袡?quán)關(guān)系，知道每一套房子是屬于誰(shuí)的。但是由于早期住房制度的改革，留下很多產(chǎn)不清晰的住房，再加上許多地方政府房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理信息系統(tǒng)并未實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，導(dǎo)致很多地方征收對(duì)象主體缺失。對(duì)于此問(wèn)題，滿燕云認(rèn)為征收房產(chǎn)稅，不是對(duì)“人”，而是針對(duì)“房子”。不論是住房使用者，還是住房所有者，任何一方交稅都可以，我們是針對(duì)房子下稅單，每個(gè)房子都會(huì)有一個(gè)檔案和稅單。另外，現(xiàn)在可以依靠GPS很準(zhǔn)確地定位哪個(gè)地區(qū)有哪些房子，房屋的信息能很快掌握[16]。房產(chǎn)稅的稅基是根據(jù)房屋評(píng)估值來(lái)確定的，肖捷在今年兩會(huì)上，指出在正式的房產(chǎn)稅設(shè)計(jì)中已經(jīng)決定按房產(chǎn)評(píng)估值征稅，但是我國(guó)負(fù)責(zé)土地稅費(fèi)的官方部門國(guó)土資源部和稅務(wù)局都沒(méi)有房產(chǎn)評(píng)估的能力，而市場(chǎng)上第三方又缺少權(quán)威性的機(jī)構(gòu)，缺少專業(yè)人才和行業(yè)共識(shí)，解決不了評(píng)估的問(wèn)題實(shí)際上就是解決不了稅基的確定[17]。同時(shí)，考慮到在不同時(shí)點(diǎn)上，房子的價(jià)格不一樣，即使在同一個(gè)時(shí)點(diǎn)上，同一棟樓，甚至同一層樓里，不同大小、朝向，價(jià)格都不一樣，這樣評(píng)估的工作量和認(rèn)定將是一個(gè)難度巨大的工作。

3 征收房產(chǎn)稅的利弊分析

3.1 我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)改革的政策現(xiàn)狀

從表1中，我們可以看到我國(guó)當(dāng)前的房產(chǎn)稅收調(diào)控政策主要集中在“限購(gòu)”“限貸”兩個(gè)手段，其對(duì)象通常是針對(duì)二套房及二套房以上或戶籍不在本地的居民，通過(guò)行政手段嚴(yán)格控制房屋交易數(shù)量、交易成本、交易對(duì)象來(lái)對(duì)我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。在表1中，2013年“國(guó)五條”征收20%的房產(chǎn)稅，直接將房地產(chǎn)打壓到低谷，但2016年初的進(jìn)一步降低房產(chǎn)稅率措施，直接導(dǎo)致下半年房?jī)r(jià)市場(chǎng)猛漲。猛漲過(guò)后，國(guó)家又緊急出臺(tái)政策，各個(gè)熱點(diǎn)城市相繼出臺(tái)限購(gòu)、限貸、限賣的政策，始終以行政手段來(lái)強(qiáng)行控制房?jī)r(jià)變化。雖然行政措施在短時(shí)間內(nèi)會(huì)有效，但是根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，這種行政手段來(lái)治理市場(chǎng)活動(dòng)，是很難維持房地產(chǎn)市場(chǎng)健康有序的發(fā)展。

3.2 征收房產(chǎn)稅的利益分析

對(duì)于征收房產(chǎn)稅利益分析，我們需要弄清楚一點(diǎn)，房產(chǎn)稅收資本化政策對(duì)于人們的住房收益會(huì)產(chǎn)生什么樣的價(jià)值變化？本文主要是借鑒布魯斯·漢密爾頓[8]于1983年提出一組關(guān)于稅收資本化、地方公共支出和住房?jī)r(jià)值之間的等式來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題。這個(gè)等式清晰地告訴我們，住房的價(jià)值除了受到自身生產(chǎn)成本的影響以外，還受到稅收和公共服務(wù)影響。在這個(gè)等式的基礎(chǔ)上，本文演化出兩種情景假設(shè)：第一，在交易環(huán)節(jié)征稅，對(duì)住房?jī)r(jià)值的影響；第二，在持有環(huán)節(jié)征稅，對(duì)住房?jī)r(jià)值的影響。

表1 我國(guó)房產(chǎn)稅收發(fā)展政策一覽表

3.2.1 情景一：在交易環(huán)節(jié)征稅，對(duì)住房?jī)r(jià)值的影響

在交易環(huán)節(jié)征稅：Y=V0-t1V0+ αβt1V0

其中，Y表示交易環(huán)節(jié)征稅后的房屋價(jià)值；V0表示房屋的初始價(jià)值；t1表示交易環(huán)節(jié)征收的稅率，為了體現(xiàn)稅收公平原則，我們采用累進(jìn)稅率；α表示房產(chǎn)稅收轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)支出的比例；β表示政府綜合治理能力。

我們假設(shè)開(kāi)征的房產(chǎn)稅不用向其他地區(qū)或中央進(jìn)行轉(zhuǎn)移，全部都用于本地的公共服務(wù)支出。如果在交易環(huán)節(jié)提高稅率，這部分稅負(fù)必然會(huì)轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者，而購(gòu)房者會(huì)根據(jù)自己的收入水平和住房需求強(qiáng)度來(lái)選擇租房或買房。當(dāng)租金大于買房的心理預(yù)期價(jià)格時(shí)，市場(chǎng)上會(huì)有大量的潛在購(gòu)房者，房屋所有者就會(huì)將房屋進(jìn)行出售，通過(guò)征收交易環(huán)節(jié)的稅率，增加地方政府的財(cái)政收入，這部分收入會(huì)改善當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)質(zhì)量，產(chǎn)生溢出效應(yīng)，提升房屋所在地市場(chǎng)的整體價(jià)值。這里溢出效應(yīng)的大小，取決于地方投入比例與治理水平的相互作用，當(dāng)αβ＞1時(shí)，房屋價(jià)值會(huì)增值；當(dāng)αβ＜1，房屋價(jià)值會(huì)貶值。當(dāng)租金＜買房的心理預(yù)期價(jià)格時(shí)，市場(chǎng)上會(huì)有大量的租房者，房屋所有者就會(huì)將房屋進(jìn)行出租，此時(shí)如果缺失持有環(huán)節(jié)的稅率，地方政府無(wú)法獲得稅收，也就無(wú)法進(jìn)一步改善當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)質(zhì)量，此時(shí)租房者會(huì)選擇其他那些公共服務(wù)質(zhì)量好的住房，該地的住房?jī)r(jià)值相對(duì)貶值。

3.2.2 情景二：在持有環(huán)節(jié)征稅，對(duì)住房?jī)r(jià)值的影響

在持有環(huán)節(jié)征稅：

Y=V0-t2（V0-C）+wαβt1V0

其中，Y表示持有環(huán)節(jié)征稅后的房屋價(jià)值；V0表示房屋的初始價(jià)值；t2表示持有環(huán)節(jié)征收的稅率，為了體現(xiàn)稅收公平原則，我們采用累進(jìn)稅率；C表示累計(jì)折舊和日常開(kāi)支（水、電、氣、房屋維修等）；w表示公共服務(wù)外溢性所帶來(lái)租金變化的比例；α表示房產(chǎn)稅收轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)支出的比例；β表示政府綜合治理能力。

我們?cè)谇榫耙坏募僭O(shè)基礎(chǔ)上，再新增一個(gè)假設(shè)，即對(duì)于擁有兩套以上住房（包含兩套），我們對(duì)第二套及以上征收持有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅。如果在持有環(huán)節(jié)征稅，無(wú)論稅負(fù)是由哪一方來(lái)承擔(dān)，都會(huì)促使一些房屋所有者考慮將房屋出租或出售，帶來(lái)的結(jié)果就是住房市場(chǎng)供給增加[18]。住房市場(chǎng)的供給增加會(huì)在一定程度上減少一部分買房需求，對(duì)于那些選擇出租的房屋所有者，新增的房產(chǎn)稅會(huì)使得房主的反應(yīng)是將房子賣掉或提高房租，前者是有利于增加市場(chǎng)房源的供給，后者會(huì)刺激買房者提高購(gòu)房的需求，無(wú)論是哪種情況都會(huì)改善該地區(qū)住房市場(chǎng)，使得在不新增土地情況下，大家也能實(shí)現(xiàn)“住有所居”。

3.3 征收房產(chǎn)稅的弊端分析

3.3.1 不動(dòng)產(chǎn)持有成本的上升，將可能引發(fā)短暫的拋售潮

在過(guò)去十多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，央行發(fā)行了大量的貨幣，但卻沒(méi)有導(dǎo)致惡性的通貨膨脹，主要是由于房地產(chǎn)市場(chǎng)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)貨幣化進(jìn)程中扮演著最大的“蓄水池”角色，不斷吸收和消化過(guò)剩的貨幣流動(dòng)性。然而，如果房產(chǎn)稅政策順利實(shí)施后，居民手中的不動(dòng)產(chǎn)將由投資品轉(zhuǎn)變?yōu)橄钠?，持有成本在不斷上升，這可能引發(fā)居民短暫拋售手中多套住房，從而將積壓在住房中的過(guò)剩流動(dòng)性釋放到市場(chǎng)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體造成巨大沖擊，形成通脹的壓力。與此同時(shí)，在沒(méi)有出現(xiàn)拋售潮的小區(qū)，也會(huì)因?yàn)榉慨a(chǎn)稅落地而促使房屋的租賃價(jià)格上升?？傊慨a(chǎn)稅的政策落地，將可能在短期對(duì)市場(chǎng)造成較大的通脹壓力。

3.3.2 加大居民生活負(fù)擔(dān)，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)

如果開(kāi)征房產(chǎn)稅，許多剛剛購(gòu)買住房的家庭不但要承擔(dān)原來(lái)按揭貸款，還需要增加新房產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)，加大居民生活壓力。同時(shí)大量的住宅類房產(chǎn)或商業(yè)類地產(chǎn)因?yàn)閭€(gè)人借貸或企業(yè)經(jīng)營(yíng)，都被抵押在銀行，如果開(kāi)征房產(chǎn)稅會(huì)造成部分地區(qū)短期的拋售潮，房?jī)r(jià)的下跌可能影響銀行抵押物的價(jià)值評(píng)估，由此會(huì)引發(fā)一系列系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.3.3 不利于三四線城市的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

由于我國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡性，在許多三四線城市，房產(chǎn)稅的征收成本甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其收益，這會(huì)嚴(yán)重抑制這些地方政府的積極性。如果按照中央制定的有條件地區(qū)“分步推進(jìn)”的原則，地方政府可能陷入兩難選擇的境地。如果征收房產(chǎn)稅，一方面可以增加地方的財(cái)政收入，改善當(dāng)?shù)毓卜?wù)設(shè)施；另一方面，房產(chǎn)稅的征收會(huì)削弱本地房地產(chǎn)市場(chǎng)的吸引力，惡化本地營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)一步打壓實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而導(dǎo)致稅收收入減少，最終陷入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的惡性循環(huán)。

4 相關(guān)對(duì)策建議

4.1 做好房產(chǎn)稅收改革的基礎(chǔ)工作

房產(chǎn)稅作為一個(gè)全新的稅種，要在全國(guó)推廣并取得預(yù)期效果，至少有四方面的工作需要全面推進(jìn)：建立全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)；加強(qiáng)對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的立法工作，并加大宣傳相關(guān)法律制度，培養(yǎng)居民自覺(jué)納稅意識(shí)；構(gòu)建一套科學(xué)、完善的“個(gè)人住房評(píng)估值”系統(tǒng)，為房地產(chǎn)征稅確定計(jì)稅依據(jù)；在各個(gè)地區(qū)設(shè)置相應(yīng)的督察機(jī)構(gòu)，建立房地產(chǎn)納稅申辯制度，保障納稅人提出異議和申訴的權(quán)利。

4.2 提高房產(chǎn)稅政策制定過(guò)程中的民主參與

為了確保房產(chǎn)稅政策順利地實(shí)施，在政策制定過(guò)程中，需要加強(qiáng)民主參與，確保居民的知情權(quán)和表決權(quán)。具體做法如下：（1）主動(dòng)邀請(qǐng)居民代表參與政策制定；（2）舉辦多場(chǎng)專家主題會(huì)議，同時(shí)邀請(qǐng)公眾參與會(huì)議探討，圍繞公眾困惑及方案的可行性等問(wèn)題進(jìn)行探討；（3）通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)及時(shí)主動(dòng)向公眾公開(kāi)政策制定的過(guò)程及結(jié)果；（4）通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)政策備選方案進(jìn)行公開(kāi)投票選擇；（5）在政策評(píng)估過(guò)程中，邀請(qǐng)居民代表參與評(píng)估，及時(shí)做好政策反饋與調(diào)整。

4.3 擴(kuò)大政策的試點(diǎn)范圍與及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

2016年，上海和重慶分別進(jìn)行了房產(chǎn)稅試點(diǎn)，但上海只對(duì)新購(gòu)買住房征收，重慶只對(duì)高端住房征收，兩者都存在征稅的力度不夠和范圍較小的問(wèn)題，房產(chǎn)稅所獲收入相對(duì)其土地出讓收入可謂九牛一毛。雖然這兩個(gè)城市都具有區(qū)域代表性的優(yōu)勢(shì)，但本身也受其地域條件的限制。未來(lái)，在政策試點(diǎn)的過(guò)程中，需要采取更科學(xué)的辦法，擴(kuò)大政策的試點(diǎn)范圍，選擇更合適的實(shí)驗(yàn)組與控制組，更好地甄別出政策實(shí)施所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)影響及生態(tài)影響。同時(shí)，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)城市改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，完善相關(guān)的法律制度，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。