許春淑，呂楠楠

（天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300134）

1 文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題的提出

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度在滿足城鎮(zhèn)低收入群體的基本生活需求與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是衡量最低生活保障制度的重要指標(biāo)，它的高低直接影響被保障群體的生活質(zhì)量。學(xué)者們對(duì)我國(guó)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)做了很多有價(jià)值的研究，大部分集中于測(cè)量貧困線的方法和方法的應(yīng)用。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算有兩條思路：一是與收入掛鉤，測(cè)算絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)；二是與支出掛鉤，測(cè)算相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)（祝梅娟，2003）[1]。因?yàn)橐越^對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)測(cè)量的貧困線，其最低支出的范圍就是用最低生活的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定的，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)本身就已經(jīng)將貧困相對(duì)化；而相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)量貧困線又需要有一個(gè)合理的解釋，這個(gè)解釋又將相對(duì)貧困絕對(duì)化。因此在研究貧困問(wèn)題時(shí)必須將二者統(tǒng)一起來(lái)，并在測(cè)量的貧困線中得到反映（馬新文、馮睿，2005）[2]。沿著這兩條思路，學(xué)者主要運(yùn)用恩格爾系數(shù)法、市場(chǎng)菜籃法（又稱必需品法）、收入比例法、馬丁法、數(shù)學(xué)模型法等方法來(lái)測(cè)量貧困線。目前，在數(shù)學(xué)模型法中，因?yàn)閿?shù)據(jù)的易得，使用最多的是擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)（ELES）（邊恕，2014）[3]、擬合的收入分布函數(shù)（王競(jìng)，2005）[4]以及結(jié)合彈性理論的擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)（ELES）（米紅、葉嵐，2010）[5]。結(jié)合貧困線的理論測(cè)量方法，學(xué)者們還用低保標(biāo)準(zhǔn)的理論值和現(xiàn)實(shí)的低保標(biāo)準(zhǔn)作比較，大多數(shù)學(xué)者得出我國(guó)現(xiàn)行最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)水平偏低的結(jié)論（胡杰容、楊朔，2018；鄧大松、仙蜜花，2015）[6-7]。還有的學(xué)者對(duì)現(xiàn)有的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)本身的科學(xué)合理性提出質(zhì)疑，主張最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要和消費(fèi)支出掛鉤，而不是與收入掛鉤，主張中心城市和地級(jí)市應(yīng)該規(guī)定消費(fèi)支出替代率的浮動(dòng)空間（姚建平，2012）[8]。城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)用“居民消費(fèi)指數(shù)”作為調(diào)整的依據(jù)水平偏低（唐鈞、劉蔚瑋，2011）[9]。名義最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)較高的城市，其實(shí)質(zhì)救助水平并不高（高清輝，2008）[10]。但是，也有學(xué)者認(rèn)為最低生活保障對(duì)象享受到的綜合指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于低保線，而生活在低保線邊緣的困難群體可能享受不到任何待遇，從而降低了救助標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理性（楊寶山，2003）[11]。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制設(shè)計(jì)，我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的替代率總體呈上升趨勢(shì)，但城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間不平衡問(wèn)題突出（褚福靈，2016）[12]，各種標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)貧困線差異較大，嘗試確定階梯性的全國(guó)統(tǒng)一的城市貧困線（陳宗勝等，2017）[13]，進(jìn)一步對(duì)城市低保標(biāo)準(zhǔn)多層次需求水平進(jìn)行了實(shí)際測(cè)算（邊恕，2014）[3]。大部分學(xué)者基于全國(guó)層面的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)研究，也有學(xué)者基于地區(qū)層面的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)研究，如馬新文等[2]、胡杰容等[6]、鄧大松等[7]分別對(duì)西安、北京、湖北省的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究。

通過(guò)對(duì)已有相關(guān)文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界對(duì)城市低保標(biāo)準(zhǔn)的研究多采用實(shí)證研究和規(guī)范研究相結(jié)合的研究方法，側(cè)重于從全國(guó)層面測(cè)算最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)理論值，并與現(xiàn)有的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，提出對(duì)現(xiàn)有最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整方案，但鮮有對(duì)地區(qū)層面城市低保標(biāo)準(zhǔn)的研究，即使對(duì)地區(qū)層面城市低保標(biāo)準(zhǔn)的研究也是側(cè)重于對(duì)城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)本身的測(cè)算，尚未結(jié)合低保標(biāo)準(zhǔn)的保障能力與調(diào)整機(jī)制進(jìn)行全面研究，也未發(fā)現(xiàn)有學(xué)者對(duì)天津市現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)的保障能力的研究。由于我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，對(duì)全國(guó)層面的研究并不能涵蓋地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)特殊狀況。因此，本文在借鑒相關(guān)學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，側(cè)重對(duì)天津市現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)的保障能力做出綜合評(píng)價(jià)，借助ELES模型測(cè)算天津市低保標(biāo)準(zhǔn)理論值并與現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，并提出對(duì)天津市城市低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整的相關(guān)對(duì)策。

2 天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)的保障能力分析

2.1 天津城市低保資金支出和低保標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀

2.1.1 天津城市低保資金支出的變化趨勢(shì)

我國(guó)城鎮(zhèn)低保津貼標(biāo)準(zhǔn)是由各個(gè)地方的人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定的，而且低保制度對(duì)貧困群體的救助力度在很大程度上取決于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支付能力。

通過(guò)表1可以看出，天津城市低保支出從2007年的2.54億上升到了2016年的12.27億，上漲接近10個(gè)億。但是低保支出占天津市財(cái)政一般公共預(yù)算收入的比重卻從2007年的0.47%下降到了2016年的0.45%，甚至在2015年下降到了0.38%；占財(cái)政一般公共預(yù)算支出的比重也從2007年的0.38%下降到2016年的0.33%。總體來(lái)看，2007年到2016年天津城市低保支出呈上升態(tài)勢(shì)，但是低保支出占政府財(cái)政一般公共預(yù)算收支的比重是處于下降態(tài)勢(shì)的。

表1 2007—2016年天津城市低保支出占地方政府財(cái)政一般預(yù)算收支的比重

2.1.2 天津市人均GDP、人均可支配收入與低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)速度

從表2可以看出，2007年到2018年間天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)、人均GDP與人均可支配收入的年平均增速分別為9.87%、9.57%和9.72%，可見(jiàn)三者增長(zhǎng)速度平均來(lái)看是趨于一致的，且低保標(biāo)準(zhǔn)的年平均增速要略快于人均GDP與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的年平均增速。其中2009—2012年低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)速度大幅度低于人均GDP、城鎮(zhèn)人均可支配收入的增長(zhǎng)速度，2013—2018年低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)速度高于人均GDP、人均可支配收入的增長(zhǎng)速度。

表2 天津市人均GDP、人均可支配收入和低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)速度

2.2 天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)低收入群體生存需求的保障程度

城市低保制度的最初目標(biāo)是為城市貧困居民提供收入支持以滿足他們的最低生活需要。朗特里認(rèn)為生活在絕對(duì)貧困中的家庭是指那些總收入不足以支付維持生存所需要的必需品，例如食物、衣服、燃料等[14]。英國(guó)的彼特·阿爾柯克在《認(rèn)識(shí)貧困》一書(shū)中指出，“絕對(duì)生存建立在維持生存這個(gè)概念的基礎(chǔ)上，維持生存就是延續(xù)生命的最低需求，因此低于維持生命的最低水平就會(huì)遭受絕對(duì)貧困，因?yàn)樗麤](méi)有足夠延續(xù)生命的必需品?！盵15]所以，就其本質(zhì)而言，絕對(duì)貧困是基于“生計(jì)維持”和“基本需要”兩方面缺乏維持某種基本生存和保障狀態(tài)的能力。城市低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定必須以維護(hù)城市貧困居民的生存權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，消除城市弱勢(shì)居民的絕對(duì)貧困，保證他們生活所需要的最低商品以及服務(wù)的最低支出，與城市最低生活保障制度的最初目標(biāo)相適應(yīng)。計(jì)算天津市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)與城市居民以及城市低收入居民的人均食品支出的比例，可以表明城市低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)低保群體的生存需求滿足程度。

圖1顯示，除個(gè)別年份（2011和2012）外，天津市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)占人均食品支出的比重都在90%以上，2015年和2016年天津市城鎮(zhèn)低保津貼標(biāo)準(zhǔn)高于城市居民人均食品支出?？傮w來(lái)看，天津市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)占城市居民人均食品支出的比重基本處于上升的態(tài)勢(shì)。2007年天津市城鎮(zhèn)最低收入群體的月人均食品支出215元，低保標(biāo)準(zhǔn)占其比重為153.49%；2012年城市最低收入者月平均食品支出378元，低保標(biāo)準(zhǔn)為其支出數(shù)額的1.38倍①。這表明天津市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)較好地滿足了城鎮(zhèn)低收入群體的生存需要，體現(xiàn)了低保標(biāo)準(zhǔn)確定時(shí)的生存性原則。

圖1 天津市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)占城鎮(zhèn)居民人均食品支出的比重（%）

就其本質(zhì)而言，低保標(biāo)準(zhǔn)是一種名義貨幣，它只有在剔除通貨膨脹因素之后才會(huì)反映出對(duì)一般性商品的實(shí)際購(gòu)買力。2007年，天津市市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)一定幅度上漲，給低收入群體的生活帶來(lái)了一定的影響。2008年，天津市人民政府發(fā)布《關(guān)于建立基本生活必需品價(jià)格上漲與困難群眾生活補(bǔ)助聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知》（津政發(fā)〔2008〕16號(hào)），確保低收入居民的生活質(zhì)量不會(huì)因?yàn)槲飪r(jià)指數(shù)的上漲而下降。2011年，積極配合發(fā)改委關(guān)于建立社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制的政策，天津市政府又下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善基本生活必需品價(jià)格上漲與困難群眾生活補(bǔ)助聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知》（津政發(fā)〔2011〕28號(hào)），依據(jù)城鎮(zhèn)低收入居民的基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)，適時(shí)調(diào)整價(jià)補(bǔ)聯(lián)動(dòng)機(jī)制補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，保障低收入群體的生活免受通貨膨脹的影響。2008年和2011年，CPI增長(zhǎng)分別達(dá)到了5.4%和4.9%，城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)21.2%和6.7%。2015年和2016年CPI分別增長(zhǎng)1.7%和2.1%，低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率基本維持在10%左右?？梢?jiàn)天津市人民政府考慮到了物價(jià)波動(dòng)對(duì)人民群眾尤其是低收入群體的生活水平會(huì)造成一定的影響，而及時(shí)作出了相應(yīng)調(diào)整。

2.3 天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)低收入群體多層次生活需要的保障程度

天津市低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)滿足了低收入群體的基本生活需要，但是要在2020年邁入小康社會(huì)，還應(yīng)該縮小低收入群體與其他社會(huì)成員生活水平的差距，滿足低收入群體的多層次生活需要。將低收入群體的需求分為五個(gè)層次：第一層是僅包括食品消費(fèi)的生存需求；第二層是包含衣食住三個(gè)指標(biāo)的基本生活需求；第三層是第二層的基礎(chǔ)上加入最低水平的醫(yī)療保健消費(fèi)支出的持續(xù)生活需求；第四層是第三層的基礎(chǔ)上加入文教娛樂(lè)支出的初步發(fā)展需求；第五層是第四層的基礎(chǔ)上加入家庭用品及服務(wù)、交通通信與其他消費(fèi)性支出等全面發(fā)展需求。用天津市城市低保標(biāo)準(zhǔn)與其他處于正常生活水平的社會(huì)群體的平均工資水平、人均消費(fèi)性支出和人均可支配收入的替代程度，分析天津市現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)低收入群體多層次生活需要的保障程度。

2.3.1 天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)與工資水平的替代率

失業(yè)人員在低保對(duì)象的構(gòu)成中占有很大比重。據(jù)《天津統(tǒng)計(jì)年鑒》中的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年天津市城鎮(zhèn)低保受助者中登記失業(yè)人員38 105人，未登記失業(yè)人員30 337人，分別占城鎮(zhèn)低保受助者的29%和23%，且城鎮(zhèn)低保受助者登記失業(yè)人員占整個(gè)城市登記失業(yè)人員的37.32%；2016年天津市城鎮(zhèn)低保受助者中登記失業(yè)人員36 832人，未登記失業(yè)人員28 179人，分別占城鎮(zhèn)低保受助者的30%和23%，且城鎮(zhèn)低保受助者登記失業(yè)人員占整個(gè)城市登記失業(yè)人員的37.93%。這意味著2015年和2016年天津城鎮(zhèn)低保對(duì)象中分別有52%和53%的人是下崗失業(yè)人員，失業(yè)人員已經(jīng)成為低保領(lǐng)取者的主力軍。所以，將低保標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)平均工資和最低工資水平作比較有一定現(xiàn)實(shí)意義。

根據(jù)表3可以看出，從2007—2016年，天津市低保標(biāo)準(zhǔn)占社會(huì)平均工資的比率在10%～12%之間，占最低工資水平的比率在38%～49%之間波動(dòng)，這個(gè)比率將工作者和不工作者的生活水平顯著區(qū)分開(kāi)來(lái)，避免了低保待遇給貧困人口帶來(lái)福利依賴。但是，低保津貼標(biāo)準(zhǔn)占社會(huì)平均工資的比例從2007年的11.89%下降到2016年的10.85%，下降了將近一個(gè)百分點(diǎn)；低保標(biāo)準(zhǔn)占最低工資標(biāo)準(zhǔn)的比例也從2007年的44.59%下降到2016年的40%。進(jìn)一步將低保標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)額與社會(huì)平均工資以及最低工資直接比較，低保標(biāo)準(zhǔn)與天津市平均工資的差額從2007年的2 446元擴(kuò)大到2016年的6 412元，與最低工資水平的差額由2007年的410元擴(kuò)大到2016年的1 170元。這表明天津市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定兼顧了滿足貧困群體基本生活需求和促進(jìn)其積極就業(yè)兩大要求。

表3 天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)占社會(huì)平均工資和最低工資標(biāo)準(zhǔn)的比例元/月，%

2.3.2 天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)與居民收入與支出的替代率

城市低保標(biāo)準(zhǔn)的高低與其他處于正常生活水平的社會(huì)群體的收支有緊密聯(lián)系。按照歐盟模式，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在社會(huì)平均收入的50%～60%之間[9]，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以作為重要參考。另外一個(gè)重要因素則是居民人均支出，因?yàn)橄M(fèi)支出比例法便于低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，并且消費(fèi)支出替代率還為比較各地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際待遇水平提供了依據(jù)[8]。因此，本文選擇用低保標(biāo)準(zhǔn)占城市居民人均收支和低收入（20%）群體人均消費(fèi)性支出的比例兩個(gè)指標(biāo)。

根據(jù)圖2，天津市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的替代率維持在21%～25%之間，10年的平均值為24%；對(duì)人均消費(fèi)性支出的替代率保持在31%～36%之間，其平均值為33%?？傮w來(lái)看，天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的替代率從2007年的24%上升到2016年的25%，全國(guó)平均水平 2010—2012為 17.55%、18.06%、18.16%[12]（褚福靈，2016），相比較而言天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)占人均可支配收入的比重大大高于全國(guó)平均比重，但和歐美國(guó)家相比，還是偏低。表4數(shù)據(jù)顯示，2007—2012年，城市低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)最低收入居民的人均消費(fèi)性支出替代率保持在60%～68%，對(duì)低收入居民人均消費(fèi)性支出替代率維持在50%～55%之間，2010—2012年一直穩(wěn)定在50%。總體而言，天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)緩解相對(duì)貧困作用有限。

圖2 天津市城市低保標(biāo)準(zhǔn)占居民人均收支的比重

表4 天津市城市低保標(biāo)準(zhǔn)占低收入居民人均消費(fèi)性支出的比例元/月

3 天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)理論值的測(cè)算

本文采用被廣泛應(yīng)用于測(cè)算低保標(biāo)準(zhǔn)理論值的擴(kuò)展線性支出模型（ELES模型），它是在英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家Lunch在Stone提出的線性支出模型基礎(chǔ)上改進(jìn)得到的，該模型有三個(gè)假定條件：第一，模型假定消費(fèi)者的消費(fèi)需求由基本需求和非基本需求兩部分構(gòu)成；第二，基本需求用于維持居民的最基本生存，因此模型假定居民基本需求與收入水平無(wú)關(guān)；第三，非基本需求是指消費(fèi)者在滿足基本需求之外根據(jù)剩余收入水平和個(gè)人偏好等因素選擇的超額需求。該模型的基本形式如下：

其中，Pi表示第i類商品的價(jià)格；Qi表示居民對(duì)第i類商品的需求量；Ri表示居民對(duì)第i類商品的基本需求量；I表示城鎮(zhèn)居民人均可支配收入；αi表示非基本需求品的邊際消費(fèi)傾向，其經(jīng)濟(jì)含義為消費(fèi)者在滿足基本需求外，剩余收入會(huì)有αi的比例用于購(gòu)買非必需品。對(duì)式（1）進(jìn)行變形，可以得到：

令

得到：

式中，μi表示隨機(jī)誤差項(xiàng)。

對(duì)式（4）兩邊求和，進(jìn)行變形得到：

從歷年統(tǒng)計(jì)年鑒中可以得到式（5）中城鎮(zhèn)居民對(duì)第i類商品的需求額Yi和人均可支配收入I，根據(jù)高斯最小二乘法可以得到估計(jì)值αi和βi，代入式（6），便可得到低保標(biāo)準(zhǔn)的值。

由于《天津統(tǒng)計(jì)年鑒》中只有最近5年同時(shí)涵蓋城市居民家庭不同收入分組情況與城市居民生活消費(fèi)性分類支出的數(shù)據(jù)，因此，本文選?。?008—2012年）的7組不同收入城市居民的八大類日常生活支出，運(yùn)用Eviews 7.2分析軟件，以城市居民不同收入階層的人均可支配收入為解釋變量，以城市居民的生活性消費(fèi)支出為被解釋變量作回歸分析，得到各年份回歸方程的α、β值和R（2如表5）。各回歸方程的R2有85%的概率在0.9以上，表明天津市城市居民八大類商品的消費(fèi)變化90%以上是由城市居民的人均可支配收入變化引起的。各系數(shù)中大約有7/8的概率通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，且參數(shù)α均通過(guò)強(qiáng)顯著性檢驗(yàn)。

表5 天津市城市居民ELES模型的參數(shù)估計(jì)

依據(jù)現(xiàn)階段天津城市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)、《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》的有關(guān)規(guī)定，借鑒國(guó)內(nèi)著名學(xué)者（邊恕，2014；鄧大松等，2015；韓旭峰等，2017）[3，7，16]的已有研究成果，本文進(jìn)一步將城市低保標(biāo)準(zhǔn)劃分為五個(gè)層次：第一層是僅包括食品消費(fèi)支出的生存線；第二層是基本生活線，包含衣食住三個(gè)指標(biāo)；第三層是持續(xù)生活線，基于安全需求在第二層的基礎(chǔ)上加入了最低水平的醫(yī)療保健消費(fèi)支出；第四層是初步發(fā)展線，在第三層的基礎(chǔ)上加上文教娛樂(lè)支出，在一定程度上滿足貧困群體的精神需求；第五層是城市貧困居民最高層次保障線，是在第四層的基礎(chǔ)上增加家庭用品及服務(wù)、交通通信與其他消費(fèi)性支出，是實(shí)現(xiàn)自我需要的全面發(fā)展線。根據(jù)公式（6）和以上對(duì)于低保標(biāo)準(zhǔn)層次線的界定，可以得到天津市五個(gè)層次的低保標(biāo)準(zhǔn)理論值（如表 6）。

表6 天津市城市低保五層次的低保標(biāo)準(zhǔn)理論值 元

經(jīng)以上數(shù)據(jù)測(cè)算，2008—2012年天津市實(shí)際城市低保標(biāo)準(zhǔn)分別占生存線的148.82%、155.39%、142.63%、129.37%、145.1%；占基本生活線的101.07%、106.85%、94.27%、86.44%、116.94%；占持續(xù)生活線的 83.06%、91.80%、81.04%、74.94%、99.01%；占初步發(fā)展線的63.36%、86.79%、78.76%、64.53%、97.23%；占全面發(fā)展線的53.19%、61.36%、56.94%、51.79%、87.08%。天津市作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城市低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該至少達(dá)到初步發(fā)展線，滿足安全需求和最低水平的醫(yī)療保健消費(fèi)需求和文教娛樂(lè)支出，在一定程度上滿足貧困群體的精神需求，而分析結(jié)果表明：天津市現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)能夠充分滿足低收入群體的食品消費(fèi)支出，較好地保障了天津城市低收入群體的生存權(quán)；天津城市現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)能基本滿足低收入群體衣、食、住三方面的基本需求；但明顯不能滿足除基本需求之外的醫(yī)療、教育、娛樂(lè)等方面的需求。

4 天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制設(shè)計(jì)

以上通過(guò)測(cè)算得到天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)理論值，但是天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)該是動(dòng)態(tài)可調(diào)整的?？紤]到城市低保調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)一般要取決于當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏?、收入或者消費(fèi)等因素，要使低保標(biāo)準(zhǔn)既能滿足當(dāng)期多層次的需求，又能夠與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，就需要建立起低保標(biāo)準(zhǔn)與居民生活水平、消費(fèi)及收入因素的聯(lián)動(dòng)機(jī)制[7]。本文計(jì)算天津市多層次低保標(biāo)準(zhǔn)線與上年人均可支配收入與人均消費(fèi)性支出的替代率獲取城市低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整比例，并用2013—2016年的有關(guān)數(shù)據(jù)驗(yàn)證此區(qū)間比例的合理性。

表7 多層次城市低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整比例 %

首先計(jì)算出2008—2012年多層次線占城市人均可支配收入和消費(fèi)性支出的平均比重，然后按照調(diào)整比例與收入和支出測(cè)算2013—2016年的低保標(biāo)準(zhǔn)上下限（見(jiàn)表8）。

表8 2013—2016年城市現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算值上下限的比較 元/月

由表8可以看出，天津市2013—2016年實(shí)際制定的城市低保標(biāo)準(zhǔn)均位于測(cè)算低保標(biāo)準(zhǔn)上限和下限的區(qū)間之內(nèi)，這也說(shuō)明上文所用ELES模型測(cè)算出的多層次低保線在很大程度上具有參考價(jià)值。同時(shí)實(shí)際低保標(biāo)準(zhǔn)均與下限較為接近，表明天津市現(xiàn)行的城市低保標(biāo)準(zhǔn)能夠解決貧困居民的基本需求，但是還難以滿足貧困居民全面發(fā)展的需求。

5 結(jié)論與政策建議

本文首先運(yùn)用天津市2007—2016年的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)客觀分析天津市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城鎮(zhèn)居民的保障能力，結(jié)果顯示天津城市低保標(biāo)準(zhǔn)年平均增速與人均GDP、人均可支配收入大致保持一致，且低?？傊С鲈诓粩嘣鲩L(zhǎng)，保障了低收入群體的最低生活需求，貫徹經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果全民共享原則；其次，本文采用ELES模型測(cè)算天津城市五層次低保標(biāo)準(zhǔn)理論值并與現(xiàn)實(shí)低保標(biāo)準(zhǔn)值作比較，發(fā)現(xiàn)天津市現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)僅僅能基本滿足低收入者衣食住三方面的基本需求，很大程度上無(wú)法滿足低保受助者的多元化需求；最后，本文通過(guò)計(jì)算多層次低保標(biāo)準(zhǔn)線占上年人均可支配收入及消費(fèi)性支出的比重并運(yùn)用年度數(shù)據(jù)驗(yàn)證了此比重的科學(xué)性，給出低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的合理區(qū)間。基于以上研究結(jié)論，為全面推動(dòng)天津市實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的目標(biāo)，提高天津市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城鎮(zhèn)居民的保障能力，提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政城市低保投入的力度。政府在城市低保的供給方面承擔(dān)了主要責(zé)任，天津市雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與充足的財(cái)政資金是城市低保正常運(yùn)行的首要前提。本文數(shù)據(jù)分析表明，雖然天津城市低保總額在不斷增加，但是占一般公共預(yù)算財(cái)政收支的比例卻在持續(xù)下降。按照歐盟的模式，低保救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在社會(huì)平均收入的50%～60%之間[17]，若按此標(biāo)準(zhǔn)換算，2016年天津城市低?？傊С稣钾?cái)政一般公共預(yù)算收入的比重理應(yīng)在0.61%～0.73%之間，但是天津城市實(shí)際低保總支出占財(cái)政一般公共預(yù)算收入比重僅達(dá)0.45%，結(jié)合天津市政府的財(cái)政能力，應(yīng)該進(jìn)一步增加對(duì)城市低保的支出份額。

（2）逐步將低保標(biāo)準(zhǔn)從?；旧嫦蚋叩膶哟翁嵘Ｌ旖蚴性?009年人均GDP已經(jīng)達(dá)到10 293.13美元，2018年人均GDP上升到19 564.21美元。隨著天津市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升，城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整完善應(yīng)該有利于防范貧困的發(fā)生，而不僅僅限于解決溫飽。低保標(biāo)準(zhǔn)要以滿足基本生活為主，可這個(gè)“基本生活”應(yīng)當(dāng)是一個(gè)相對(duì)概念，應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升而提高?？紤]到目前支出比重較高的教育及醫(yī)療費(fèi)用，當(dāng)前的天津市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能適應(yīng)低保受助人口多樣化、脆弱性增加的需要，急需超越“生存”界線提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，從“溫飽”逐漸向“防范”方向調(diào)整，避免遺漏貧困線邊緣的群體。

（3）制定科學(xué)的城市低保標(biāo)準(zhǔn)線。依據(jù)天津市財(cái)政可支付能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建議將ELES模型測(cè)算出的初步發(fā)展線作為制定城市低保標(biāo)準(zhǔn)的下限；若選擇將城市低保標(biāo)準(zhǔn)與收入水平掛鉤，則可以參照上年人均可支配收入及上文計(jì)算出的初步發(fā)展線占人均可支配收入的固定比例確定城市低保標(biāo)準(zhǔn)的下限；若選擇將城市低保標(biāo)準(zhǔn)既與物價(jià)水平掛鉤又與收入水平掛鉤，則可以參照上年人均消費(fèi)性支出及上文計(jì)算出的初步發(fā)展線占人均消費(fèi)性支出的平均比例確定城市低保標(biāo)準(zhǔn)的下限。

（4）實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)線梯度化。在制定科學(xué)的城市低保標(biāo)準(zhǔn)線的基礎(chǔ)上，還應(yīng)使低保標(biāo)準(zhǔn)盡可能符合受助者個(gè)體家庭實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助，讓政府有限的低保資金最大限度發(fā)揮救助低收入群體的作用。有關(guān)部門應(yīng)該對(duì)天津市所有低保家庭進(jìn)行一次細(xì)致的全面調(diào)查，根據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果協(xié)商制定天津市階梯化城市低保標(biāo)準(zhǔn)。比如可將低保人群細(xì)分為傳統(tǒng)的民政救濟(jì)對(duì)象、有特殊困難的低保對(duì)象，有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象。將這些特殊群體劃分成不同的保障級(jí)別，按照普惠制原則確定滿足低收入群體最低生活消費(fèi)需求，保障其一般標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，按照低保對(duì)象的保障級(jí)別，實(shí)行梯度的保障待遇，滿足特殊群體的差異化需求。特別是對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困者，要盡可能幫助其就業(yè)，防止陷入對(duì)低保的依賴。而對(duì)于存在特殊困難的人群，要給予充分的救助，最大限度地保障其生存權(quán)。

（5）建立健全保障機(jī)制。由于財(cái)政支出占據(jù)社會(huì)救助支出的主導(dǎo)地位，是政府義不容辭的責(zé)任。隨著低保覆蓋面的擴(kuò)大，公共財(cái)政壓力也會(huì)逐年增大。一方面，要合理調(diào)節(jié)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為低保制度提供財(cái)政保障。另一方面，借助社會(huì)力量，盡量擴(kuò)大資金籌集的渠道，如鼓勵(lì)社會(huì)捐助，還可以通過(guò)發(fā)行福利彩票等靈活多樣的方式，多渠道籌集資金。對(duì)從事社會(huì)捐助的企事業(yè)單位和社會(huì)公益組織及個(gè)人，在稅收上給予進(jìn)一步優(yōu)惠。此外，采取對(duì)救濟(jì)金領(lǐng)取實(shí)行時(shí)間進(jìn)行限定，使有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)盡快就業(yè)。救助方式也可靈活多樣，如采取現(xiàn)金援助和實(shí)物救助兩種基本方式提供，可以包括機(jī)會(huì)、服務(wù)、物品、代用券和退稅、現(xiàn)金等，以減輕財(cái)政壓力。

注 釋：

① 因?yàn)閿?shù)據(jù)所限，本文僅找到2007年和2012年的天津市城鎮(zhèn)最低收入群體人均食品支出的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來(lái)源于2008年和2013年的《天津統(tǒng)計(jì)年鑒》。