張 波 ZHANG Bo

0 引言

隨著國家機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，自然資源部的組建，對國土空間規(guī)劃體系進(jìn)行統(tǒng)籌及監(jiān)督，對國土空間的規(guī)劃已成為社會各界關(guān)注的重點(diǎn)問題。如何更好地劃分和管控城鄉(xiāng)空間成為空間規(guī)劃改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。從上海、深圳等城市的國土局與規(guī)劃局的合并，到2014年國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部4部委聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知，我國空間規(guī)劃改革醞釀已久。國務(wù)院于2015年9月和2016年12月相繼印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《省級空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，提出構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間被過多占用、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題；推進(jìn)“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略部署，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，注重開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級空間規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，建立健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。近期，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》頒布，文件進(jìn)一步指出，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。本文試圖在明確各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，梳理各層級規(guī)劃管控內(nèi)容，探索出一套較為科學(xué)、合理、可操作、可實(shí)施的空間規(guī)劃技術(shù)方法。

1 “空間管制”研究背景

最早的城市空間管制思想可追溯到霍華德的田園城市理論，大量農(nóng)民涌入大城市導(dǎo)致大城市難以解決所存在的城市問題，霍華德認(rèn)識到城市人口必須向外疏解，于是提出田園城市設(shè)想，對城市規(guī)模、城市開發(fā)邊界和中間綠帶進(jìn)行嚴(yán)格控制。

我國城市總體規(guī)劃改革思路已逐步明晰，即城市總體規(guī)劃是落實(shí)中央和省市政府精神的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控的作用。隨著國家部委機(jī)構(gòu)的改革，自然資源部的組建加快多規(guī)融合，提高城市空間管理水平。誠然，各類規(guī)劃中都包含有類似的空間管制方法，但劃定的方法思路及相應(yīng)的管理措施各不相同，導(dǎo)致難以在空間上進(jìn)行協(xié)調(diào)?？臻g管制作為空間規(guī)劃的重要內(nèi)容之一，如何對其進(jìn)行合理的劃分，如何既能體現(xiàn)事權(quán)又能進(jìn)行行之有效的管控，是我們所面臨的問題。

在城市規(guī)劃的編制中，國家對“三區(qū)四線”的劃定要求已有較多規(guī)定?！叭齾^(qū)”是指禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)；“四線”是指藍(lán)線、綠線、黃線和紫線。2006年《城市規(guī)劃編制辦法》提出，城市總體規(guī)劃在市域?qū)用鎽?yīng)劃定禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)范圍，并提出空間管制原則；中心城區(qū)層面應(yīng)劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，并制定空間管制措施。2011年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》提出，控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包含的基本內(nèi)容包括：基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制界線（黃線）、各類綠地范圍的控制線（綠線）、歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護(hù)范圍界線（紫線）、地表水體保護(hù)和控制的地域界線（藍(lán)線）“四線”及控制要求。本文基于城市總體規(guī)劃，從層級傳導(dǎo)、空間約束、政策區(qū)劃指引等方面進(jìn)行分析，以期通過對標(biāo)準(zhǔn)、方法和管制措施的分層設(shè)立，建構(gòu)起較為完善的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃空間管制體系。

2 空間管制劃定存在的問題

空間管制是“多規(guī)合一”重要的組成部分，其劃定便于各級政府事權(quán)的管理，層級傳導(dǎo)，讓各部門之間的事權(quán)在一張圖上完全體現(xiàn)。

空間管制規(guī)劃需區(qū)分宏觀、中觀、微觀層面的具體內(nèi)容，從全要素管控出發(fā)，能體現(xiàn)空間管制事權(quán)，保證空間具有唯一的屬性和管控措施，促使空間規(guī)劃科學(xué)、合理、合法化，達(dá)到共同規(guī)劃、共同決策的目的[1]。

2.1 空間管制劃定目的較為單一, 僅以各部門所需要求為準(zhǔn)

在城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃中所劃定的空間管制分類均不同。城市總體規(guī)劃中劃定空間管制主要針對城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)活動，重點(diǎn)在于住建部門對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的判斷。國土部門劃定空間管制的主要目的是各類指標(biāo)的分解，比如永久性基本農(nóng)田的規(guī)模及具體位置。主體功能區(qū)劃定空間管制，重點(diǎn)是對非建設(shè)用地中的自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等位置的具體確定，明確禁止開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，同時(shí)也是為了在城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)過程中對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。可以看出，空間管制在各部門制定過程中想要達(dá)到的目的各不相同，部門僅僅關(guān)注自己職權(quán)內(nèi)的事務(wù)，而未能協(xié)調(diào)其他部門，導(dǎo)致在空間管制層面各部門之間的不協(xié)調(diào)問題突出。

2.2 對農(nóng)業(yè)空間（非建設(shè)用地）管理較為薄弱

在各部門制定的空間管制中，國土規(guī)劃的重點(diǎn)是指標(biāo)的分配；主體功能區(qū)規(guī)劃的重點(diǎn)是對保護(hù)地區(qū)進(jìn)行劃定，關(guān)注生態(tài)空間的管控措施；城鄉(xiāng)規(guī)劃的重點(diǎn)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的管控。3個(gè)規(guī)劃中均未對農(nóng)業(yè)空間（非建設(shè)用地）的管控提出要求，忽視了農(nóng)業(yè)空間的管控方式，僅以城市空間和生態(tài)空間為管控重點(diǎn)。

2.3 空間管制劃定未能明確事權(quán)

無論是橫向管理事權(quán)還是縱向管理事權(quán)，各部門所制定的空間管制均未能體現(xiàn)管理事權(quán)問題[2]。城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃均未能明確橫向和縱向事權(quán)，如自然保護(hù)區(qū)劃定為禁止建設(shè)區(qū)，而未明確其范圍、界限、規(guī)模、等級等內(nèi)容，未明確由誰來管理，導(dǎo)致環(huán)保部門還需重新進(jìn)行劃定，縱向的各級政府也未能體現(xiàn)所應(yīng)管理的內(nèi)容。而主體功能區(qū)規(guī)劃雖明確了各類生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)模、等級、位置，劃定了明確的縱向管理事權(quán)，但橫向各部門之間的事權(quán)未能明確。因此，在各部門所制定的空間管制中，未能體現(xiàn)橫向各部門和縱向各級政府之間的事權(quán)。

3 劃定空間管制需要綜合考慮的因素

構(gòu)建“橫向協(xié)調(diào)，縱向分層”的空間管制理念，即橫向注重空間之間的協(xié)調(diào)，縱向注重層級性。橫向協(xié)調(diào)統(tǒng)一各部門之間的管控對象，保證空間屬性和管控具有唯一性；縱向以層次傳導(dǎo)為主，協(xié)調(diào)上下級部門之間的管控要求，在約束中進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.1 全域全要素管控

空間管制在橫向協(xié)調(diào)上的重點(diǎn)是協(xié)調(diào)各部門之間的管控內(nèi)容，明確各部門在空間管制方面的事權(quán)。隨著自然資源部的成立，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、國土部門、環(huán)保部門等并入自然資源部，這也為“多規(guī)合一”提供了有利的保障，在空間上能保證各部門之間的有效銜接和統(tǒng)一。在這樣的前提下，各部門之間的事權(quán)劃分就顯得尤為重要。如何才能更好地讓各部門進(jìn)行管控，筆者認(rèn)為，應(yīng)對空間各要素進(jìn)行明確的劃分，以達(dá)到全要素管控的目的。這樣既能保證地塊在空間上的屬性具有唯一性，也能夠使各部門明確自己所需管理的區(qū)域和范圍，明確各部門的職能。

3.2 層級傳導(dǎo)

層級傳導(dǎo)主要體現(xiàn)在上下級政府之間的傳導(dǎo)，即縱向分層傳導(dǎo)。應(yīng)明確上級政府剛性管控的區(qū)域，并予以落實(shí)，或在總量管控的基礎(chǔ)上細(xì)化具體空間。如基本農(nóng)田的劃定，從整個(gè)國家到市縣，各級政府均有明確的指標(biāo)體系，在層級傳導(dǎo)過程中，可以對空間位置進(jìn)行調(diào)整，但不能突破上層級的總指標(biāo)要求。因此，在層級傳導(dǎo)管控中，應(yīng)在上層次規(guī)劃中明確哪些要素是線位管控、哪些是總量管控，通過雙向協(xié)調(diào)保證最終空間的落實(shí)，并明確管控方式和方法，不能全部以線位管控作為強(qiáng)制性內(nèi)容，這樣會導(dǎo)致上層次規(guī)劃在下層次規(guī)劃中難以落實(shí)。區(qū)控制地帶的具體面積及位置，應(yīng)分級細(xì)化。定量則是將風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的可建設(shè)用地規(guī)模予以明確。

表1 空間管制政策分區(qū)與事權(quán)之間的關(guān)系

3.3 空間約束

空間約束也主要體現(xiàn)在縱向的事權(quán)管理上[3]，筆者認(rèn)為縱向分層不應(yīng)僅以約束性管控為重點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合剛性與彈性，用約束和上下協(xié)調(diào)的方式來進(jìn)行空間管控。本文從定性、定量、定線、定級、定則等方面來分析約束性指標(biāo)的管控方式。

定性：采用全域全要素管控措施，明確各類土地分類，如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源地等性質(zhì)。

定量：明確各類強(qiáng)制性管控土地分類的規(guī)模，在下層次規(guī)劃中予以分解。

定線：根據(jù)從宏觀到微觀，由粗到細(xì)的原則，逐步細(xì)化土地分類的具體范圍線。

定級：從某種意義上說，定級也是土地縱向事權(quán)的細(xì)化。如國家級自然保護(hù)區(qū)的管理事權(quán)就是國家相關(guān)部門，省級自然保護(hù)區(qū)的管理事權(quán)即為省政府相關(guān)部門。

定則：由于所管控層級較低，內(nèi)容過于細(xì)化，難以定量、定性管控，可按照相關(guān)法律、規(guī)范制定導(dǎo)則或管理辦法。

以風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)為例：定性為風(fēng)景名勝區(qū)；其定線分為兩類，一類為風(fēng)景名勝區(qū)核心保護(hù)范圍的具體面積及位置，二類為風(fēng)景名勝

3.4 空間管制政策區(qū)劃指引

通過對空間管制政策分區(qū)的劃定，可以達(dá)到全域管控的目的。本文將政策分區(qū)分為自然保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展地區(qū)、發(fā)展預(yù)留地區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)、歷史文化保護(hù)地區(qū)、區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施及廊道地區(qū)、鄉(xiāng)村振興地區(qū)和一般政策地區(qū)，并按照縱向分層進(jìn)行事權(quán)劃分，明確各級管控要求。

空間管制可劃分為3級進(jìn)行管控，將所劃分的政策分區(qū)細(xì)化到各類分級，一級管控區(qū)域?yàn)閲壹壥聶?quán)需要管控的區(qū)域，二級管控區(qū)域?yàn)槭〖壒芸貐^(qū)域，三級管控區(qū)域?yàn)槭锌h級管控區(qū)域。同時(shí)從線位管控和總量管控對其進(jìn)行細(xì)分（表1）。

4 空間管制體系建議

4.1 空間管制層級劃定

空間管制的劃定方法應(yīng)以逐漸細(xì)化落實(shí)的方式，從不同層面分別進(jìn)行管控，形成全域全要素管控—城市規(guī)劃區(qū)管控—集中建設(shè)區(qū)管控3級管控方式。市域?qū)用娴目臻g管控主要從兩方面進(jìn)行：一是落實(shí)國家、省級管控要素，并對其在空間上進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)；二是對市域內(nèi)的水源保護(hù)地等重要設(shè)施進(jìn)行管控，明確市域范圍內(nèi)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間所占比重。城市規(guī)劃區(qū)管控主要是在城市建成區(qū)對因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要而必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域進(jìn)行管控，其主要為市級事權(quán)。因此，無需重新梳理事權(quán)，從而可與土地適宜性評價(jià)和規(guī)劃區(qū)內(nèi)管控要求進(jìn)行合并，將其劃分為禁止建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)。集中建設(shè)區(qū)重點(diǎn)對區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行控制，結(jié)合土地適宜性評價(jià)因素，將其分為禁止建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和已建成區(qū)（表2）。

4.2 空間管控方法

不同層面的空間管制劃分因其管制目標(biāo)不同，采取的空間管制方法也不盡相同。因此，在各層面采用與之相對應(yīng)的管制措施。

市域?qū)用鎰澏ā叭臻g四線”，分為4個(gè)階段。首先劃定四線，各類線的劃定應(yīng)結(jié)合相應(yīng)的規(guī)劃。永久性基本農(nóng)田保護(hù)線應(yīng)結(jié)合土地利用規(guī)劃中所確定的永久性基本農(nóng)田進(jìn)行劃定；文物保護(hù)線應(yīng)按照文保局所提供的文物紫線范圍進(jìn)行劃定；生態(tài)保護(hù)紅線參照國家頒發(fā)的關(guān)于《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》中所涉及的內(nèi)容進(jìn)行劃定；城市開發(fā)邊界的劃定應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展規(guī)模及資源承載力分析綜合確定，對于中小城市均應(yīng)以彈性控制為主導(dǎo)，不應(yīng)大于城市建設(shè)用地面積的20%，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定，應(yīng)以發(fā)展規(guī)模為主，按照人均建設(shè)用地進(jìn)行控制，并作為彈性控制，在下位規(guī)劃中予以準(zhǔn)確落實(shí)。其次劃定三空間。城鎮(zhèn)空間主要是指集中建設(shè)區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)連片形成的生產(chǎn)和生活空間，承擔(dān)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的重要任務(wù)；農(nóng)業(yè)空間包含兩部分，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和農(nóng)村生活空間，主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)和農(nóng)村服務(wù)等重要功能；生態(tài)空間是具有重要生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)系統(tǒng)脆弱敏感的區(qū)域，以自然生態(tài)為主體，包括生態(tài)禁止建設(shè)區(qū)（生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)區(qū)域）和生態(tài)緩沖區(qū)域。再次劃定設(shè)施廊道。結(jié)合相應(yīng)規(guī)范規(guī)定劃定各類設(shè)施的控制廊道，將其劃分到生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)，這里需要明確，在市域?qū)用鎽?yīng)以重大基礎(chǔ)設(shè)施為主導(dǎo)。最后綜合以上3個(gè)層次，將其進(jìn)行疊加，并結(jié)合研究區(qū)域邊界進(jìn)行修正，在此基礎(chǔ)上得到最終的管制方案（圖1）。

城市規(guī)劃區(qū)層面劃定“三區(qū)四線”，分為4個(gè)階段。首先劃定四線，劃定方式與市域四線劃定類同。其次進(jìn)行土地適宜性評價(jià)，劃定適宜建設(shè)用地、可建設(shè)用地、不宜建設(shè)用地和不可建設(shè)用地。再次劃定設(shè)施廊道，結(jié)合相應(yīng)規(guī)范規(guī)定劃定各類設(shè)施的控制廊道，將其劃入禁止建設(shè)區(qū)。最后綜合以上3個(gè)階段，將其進(jìn)行疊加，并結(jié)合研究區(qū)域邊界進(jìn)行修正，在此基礎(chǔ)上得到最終的管制方案，劃定為禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)（圖2）。

集中建設(shè)區(qū)層面劃定“四區(qū)四線”，分為4個(gè)階段。首先劃定四區(qū)，其中禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)是對規(guī)劃區(qū)層面三區(qū)的具體落實(shí)，已建區(qū)是將集中建設(shè)區(qū)內(nèi)已建設(shè)區(qū)域進(jìn)行落實(shí)，最終形成四區(qū)的劃定。其次劃定四線，集中建設(shè)區(qū)“四線”劃定應(yīng)從定量和定線兩方面進(jìn)行控制，將定量作為剛性控制，對定線設(shè)施點(diǎn)應(yīng)從兩方面進(jìn)行分析，對于由水利部門劃定的藍(lán)線和文保部門劃定的紫線應(yīng)加以嚴(yán)格控制，藍(lán)線應(yīng)加強(qiáng)重大基礎(chǔ)設(shè)施線位控制，其他設(shè)施應(yīng)采用點(diǎn)位控制，綠線應(yīng)以總量管控為主，對大型公園設(shè)施（城市級公園）、基礎(chǔ)設(shè)施廊道、重大設(shè)施防護(hù)林帶等應(yīng)加強(qiáng)線位控制，其他小型公園應(yīng)以點(diǎn)位控制為主，在下層次規(guī)劃中予以落實(shí)（圖3）。

表2 市（縣）級層面空間管制方法探討

圖1 市域?qū)用妗叭臻g四線”劃定示意圖

圖2 城市規(guī)劃區(qū)層面“三區(qū)四線”劃定示意圖

圖3 集中建設(shè)區(qū)“四區(qū)四線”劃定示意圖

圖4 市域生態(tài)安全格局控制圖

圖5 市域空間管制規(guī)劃圖

5 城市空間管制劃定的實(shí)踐

咸陽市的城市空間管制，通過全要素管控的措施對土地進(jìn)行管控。在空間管制行政體系方面，借助市級機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)橫向統(tǒng)籌平衡，與國土、生態(tài)、發(fā)改等部門充分對接，在落實(shí)省級空間管制要求的前提下，實(shí)現(xiàn)市域空間管制的全要素管控。

市域?qū)用?，?guī)劃首先將各類用地進(jìn)行空間政策分區(qū)，分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、地表水源一級保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、次生林地保護(hù)區(qū)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)發(fā)展地區(qū)等（圖4）。同時(shí)劃定生態(tài)控制區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，其中生態(tài)控制區(qū)包括生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)和永久性基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，農(nóng)業(yè)空間范圍即為生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域以外的區(qū)域（圖5）。

規(guī)劃區(qū)層面，首先對土地適宜性進(jìn)行評價(jià)，從地質(zhì)、地形、歷史文物等方面進(jìn)行建設(shè)適宜性評價(jià)（圖6），其次結(jié)合基本農(nóng)田保護(hù)、河流等因素劃定農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和城鎮(zhèn)空間（圖7），對二者劃定內(nèi)容進(jìn)行疊加，確定三區(qū)，即禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)（圖8-圖9）。

由于咸陽市所在區(qū)位的特殊性，在中心城區(qū)層面僅對四線進(jìn)行了管控。

6 結(jié)語

圖6 規(guī)劃區(qū)建設(shè)條件評價(jià)圖

圖7 規(guī)劃區(qū)空間分區(qū)規(guī)劃圖

圖8 規(guī)劃區(qū)空間管制規(guī)劃圖

圖9 規(guī)劃區(qū)開發(fā)邊界規(guī)劃圖

隨著自然資源部的成立及“多規(guī)合一”的推進(jìn)，應(yīng)逐步建立國土空間規(guī)劃相應(yīng)的法律體系，構(gòu)建相關(guān)制度體系，以加強(qiáng)城市空間的管理制度，同時(shí)由于國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，橫向上的問題可以通過行政體制的合并進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是豎向事權(quán)的劃分還需要進(jìn)一步明確，不同層面的事權(quán)應(yīng)有不同的管理制度。

空間管制的改革是空間規(guī)劃改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是落實(shí)“多規(guī)合一”的重要方法和途徑。本文通過對空間管制內(nèi)容進(jìn)行分析，制定了相應(yīng)的管控體系，希望有助于空間管制體系的進(jìn)一步完善，同時(shí)有助于加強(qiáng)城市總體規(guī)劃的政策管控。