無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)機構(gòu)整改思考

何玲樞

摘要：中央開展全國互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項治理工作已有兩年時間，在此期間，電商平臺的發(fā)展如火如荼。2018年8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過的《電子商務(wù)法》提到：電子商務(wù)平臺經(jīng)營者可以按照平臺服務(wù)協(xié)議和交易規(guī)則，為經(jīng)營者之間的電子商務(wù)提供倉儲、物流、支付結(jié)算、交收等服務(wù)。但央行在《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》提到：任何非金融機構(gòu)和個人未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)擅自從事或變相從事支付業(yè)務(wù)的，中國人民銀行及其分支機構(gòu)責(zé)令其終止支付業(yè)務(wù);涉嫌犯罪的，依法移送公安機關(guān)立案偵查;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。兩個文件在目前的執(zhí)行中出現(xiàn)沖突，亟待解決。

關(guān)鍵詞：無證整治 支付結(jié)算 電商平臺

2016年初，中央多部委聯(lián)合下文提出對互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險開展專項治理工作的要求，特別是提出對無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的機構(gòu)開展全面清理排查。筆者作為基層單位的工作人員全程參與了該項工作，對無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)機構(gòu)的摸排及整治進行了深入調(diào)查，并提出了針對電商平臺類（本文統(tǒng)稱“電商平臺”）無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)進行合規(guī)改造的建議，希望能推進電商平臺持續(xù)、合規(guī)地為社會大眾提供便捷、高效、安全的服務(wù)。

一、人民銀行整治無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的概況

（一）政策要求情況

2016年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕21號）要求，“開展支付業(yè)務(wù)的機構(gòu)應(yīng)依法取得相應(yīng)業(yè)務(wù)資質(zhì)，不得無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)，開展商戶資金結(jié)算、個人POS機收付款、發(fā)行多用途預(yù)付卡、網(wǎng)絡(luò)支付等業(yè)務(wù)”。拉開了整治無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的序幕。

2016年4月，《非銀行支付機構(gòu)風(fēng)險專項整治工作實施方案》（銀發(fā)〔2016〕112號）要求開展無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)整治。排查梳理無證機構(gòu)名單及相關(guān)信息，并根據(jù)無證機構(gòu)業(yè)務(wù)規(guī)模、社會危害程度、違法違規(guī)性質(zhì)和情節(jié)輕重分類施策。采取集中曝光和處理的方式，整治了一批未取得《支付業(yè)務(wù)許可證》開展資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)的典型非法無證機構(gòu)，對無證支付市場亂象發(fā)揮震懾作用，嚴(yán)格維護市場秩序。

為進一步加強整治工作，2017年11月，人民銀行印發(fā)了《中國人民銀行辦公廳關(guān)于進一步加強無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)整治工作的通知》（銀辦發(fā)〔2017〕217號），以持證機構(gòu)為切入點，全面排查持證機構(gòu)為無證機構(gòu)提供支付清算服務(wù)的違規(guī)行為。

（二）無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)情況

1.無證機構(gòu)界定。“無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)”，從現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)定看，即未獲得國家有關(guān)經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的許可證而開展支付業(yè)務(wù)的行為。目前，我國經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的機構(gòu)有獲得《金融業(yè)務(wù)許可證》的銀行業(yè)金融機構(gòu)、獲得《支付業(yè)務(wù)許可證》的支付機構(gòu)、獲得《銀行卡清算業(yè)務(wù)許可證》的中國銀聯(lián)、其他獲得行政許可的機構(gòu)或清算組織等。無證機構(gòu)，則多指未獲得前述行政許可，卻在業(yè)務(wù)開展過程中涉及到支付業(yè)務(wù)的機構(gòu)。

2.電商平臺“二清”簡介。從監(jiān)管政策及現(xiàn)有行業(yè)實踐來看，電商平臺的無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)是指電商平臺在接入持牌機構(gòu)提供支付服務(wù)前提下，對其平臺上的入駐商戶或經(jīng)營主體（以下統(tǒng)稱“平臺商戶”）的資金進行二次結(jié)算的活動，也即目前行業(yè)所說的“二清”行為。具體來說，電商平臺實質(zhì)性經(jīng)手平臺商戶的結(jié)算資金，實施對商戶結(jié)算資金入賬的控制，此為“資金二清”行為;同時，電商平臺在不經(jīng)手具體資金結(jié)算環(huán)節(jié)的情況下，依托掌握原始交易數(shù)據(jù)信息，主導(dǎo)持證機構(gòu)為平臺商戶提供資金結(jié)算的入賬規(guī)則，參與平臺商戶資金結(jié)算過程，也屬于廣義的“二清”行為。即不僅“資金二清”行為屬于“二清”，“信息二清”也屬于“二清”范疇。

二、無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的幾種形態(tài)

（一）經(jīng)營多用途預(yù)付卡

無證機構(gòu)發(fā)行實體卡，可以在多家商戶如商城、商超、商店、零售等消費。一般受眾為企事業(yè)單位。通過APP或網(wǎng)頁瀏覽器，客戶可以將卡上的金額通過互聯(lián)網(wǎng)對注冊賬戶進行充值、消費。

（二）經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)

一種是無證機構(gòu)通過APP或網(wǎng)頁瀏覽器，在平臺上為客戶提供各種商品或服務(wù)，客戶可以通過互聯(lián)網(wǎng)將資金充值到注冊賬戶進行消費、提現(xiàn)。另一種是，在2016年初，有無證機構(gòu)接入銀行，通過銀行與其他支付機構(gòu)和其他銀行的資金渠道，開展資金匯劃業(yè)務(wù)。目前，由于人民銀行推行“斷直連”業(yè)務(wù)，這種情況已不復(fù)存在。

（三）經(jīng)營銀行卡收單業(yè)務(wù)

無證機構(gòu)作為銀行卡收單機構(gòu)的外包商或特約商戶入網(wǎng)后，通過拓展其他商戶接入無證機構(gòu)，為其他商戶進行資金結(jié)算服務(wù)，即資金經(jīng)由無證機構(gòu)“二清”后結(jié)算到無證機構(gòu)下層商戶結(jié)算賬戶中。

三、電商平臺開展業(yè)務(wù)的合理需求

隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，電商平臺以高增長、輕資產(chǎn)、易觸達、易撮合等優(yōu)勢成為了互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的一種商業(yè)形態(tài)。電商平臺不僅包括傳統(tǒng)以貨品銷售為主的綜合類電商，還逐漸發(fā)展形成了包括商戶、服務(wù)、內(nèi)容分發(fā)的各類網(wǎng)站、平臺、應(yīng)用程序等諸多平臺型商業(yè)業(yè)態(tài)，涵蓋了B2B、B2C、C2C等商業(yè)模式。在這些模式中，電商在銷售產(chǎn)品或服務(wù)的同時，也存在著正常合理的需求。

一是對盈利和持續(xù)經(jīng)營的需求。電商平臺作為市場主體，成本本身并不低，在業(yè)務(wù)開展過程中，除了獲得正常交易盈利外，還需對其成本進行多方彌補。其中，通過與平臺商戶的合作約定不同的交易結(jié)算方式則可以一定程度支持自身盈利、持續(xù)經(jīng)營等。同時，電商平臺天然性有對平臺商戶信息進行保密與排他性的限制措施，這也是商業(yè)企業(yè)開展商務(wù)合作的基礎(chǔ)前提。由此，產(chǎn)生了平臺商戶交易與資金結(jié)算異步時差，即行業(yè)所謂的“資金沉淀”。

二是對產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的把控與風(fēng)險控制的需求。就目前監(jiān)管政策及行業(yè)慣例，更多強調(diào)電商平臺沉淀平臺商戶資金后產(chǎn)生的電商平臺跑路、違約或其他形式的平臺商戶資金損失風(fēng)險的防范，而忽略了電商平臺作為參與商品或服務(wù)提供過程而需承擔(dān)的法律責(zé)任問題，尤其是《電子商務(wù)法》出臺后，電商平臺的法律責(zé)任和義務(wù)都有較大增加。電商平臺在與平臺商戶合作過程中，也需要類似資金結(jié)算控制措施來防范平臺商戶的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險、道德風(fēng)險、信用風(fēng)險等。由此，電商平臺的風(fēng)險控制手段需要更加的豐富，除了法律手段以外，更多的也體現(xiàn)在以資金形式的擔(dān)保作用上。

四、無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的幾種整改方案

無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)存在著較大風(fēng)險，近幾年來，監(jiān)管也多次頒布規(guī)范性文件，三令五申打擊“二清”行為，就是防范于未然。筆者認為，對待電商平臺無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)應(yīng)一分為二地看待。在解決“二清”問題的同時，也需正視電商平臺業(yè)務(wù)需求和支付服務(wù)需要，在不傷及市場主體各方正當(dāng)合法權(quán)益的情況下，采取更加多元的合理措施來防范業(yè)務(wù)風(fēng)險。目前，行業(yè)內(nèi)通過多種實踐，形成了幾種不同程度解決無證“二清”的方案。

（一）服務(wù)商模式

一是具體內(nèi)容。收單機構(gòu)不變，電商平臺向收單機構(gòu)申請成為外包服務(wù)商，電商平臺將平臺商戶信息上送到收單機構(gòu)，由收單機構(gòu)與平臺商戶簽訂收單協(xié)議，使電商平臺上的平臺商戶成為收單機構(gòu)直連商戶，由收單機構(gòu)直接給平臺商戶收單。電商平臺和收單機構(gòu)之間通過外包服務(wù)商協(xié)議進行合作。

二是解決了電商平臺無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的困境，使平臺商戶資金安全性得到提升。

三是平臺商戶改造成收單機構(gòu)，外包服務(wù)商需耗費大量時間和人力成本，電商平臺的利益訴求得不到合理保障，電商平臺改造積極性不大。

（二）自營業(yè)務(wù)模式

一是具體內(nèi)容。收單機構(gòu)不變，電商平臺對其與平臺商戶的合作模式進行改造，將平臺商戶售賣的產(chǎn)品或服務(wù)，通過采購或其他合法方式，改造成電商平臺自營業(yè)務(wù)模式。電商平臺作為普通商戶，由收單機構(gòu)為其提供收單服務(wù)。電商平臺與平臺商品自行進行合法合作，并通過合規(guī)途徑完成合作涉及的資金結(jié)算。

二是解決了電商平臺無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的困境。劃分清楚商品或服務(wù)的售賣主體，提升了電商平臺對商品或服務(wù)的法律職責(zé);減小了收單機構(gòu)改造成本。

三是電商平臺需改造現(xiàn)有經(jīng)營合作模式，改變了經(jīng)營性質(zhì)，增大了電商平臺的法律責(zé)任。

（三）內(nèi)部賬戶模式

一是具體內(nèi)容。銀行機構(gòu)為電商平臺開立內(nèi)部賬戶，為電商平臺提供收單和資金結(jié)算服務(wù)，收單資金不落地電商平臺自有資金賬戶，資金結(jié)算在銀行機構(gòu)內(nèi)部賬戶體系內(nèi)完成。

二是電商平臺不觸碰平臺商戶的資金，銀行機構(gòu)對資金進行監(jiān)督，提升資金安全性。

三是銀行作為收單機構(gòu)，內(nèi)部賬戶使用不合規(guī)，超范圍使用內(nèi)部戶;銀行機構(gòu)在資金結(jié)算時需要部分來自電商平臺的分賬規(guī)則。

（四）賬務(wù)管理模式

一是具體內(nèi)容。收單機構(gòu)給電商平臺建立單獨的賬務(wù)系統(tǒng)，為電商平臺和平臺商戶分別結(jié)算資金，賬務(wù)系統(tǒng)加入電商平臺與平臺商戶的分賬規(guī)則，收單機構(gòu)按照電商平臺產(chǎn)生的交易及分賬信息規(guī)則，分別結(jié)算電商平臺與平臺商戶各自應(yīng)收資金。

二是電商平臺不觸碰平臺商戶的應(yīng)收資金，收單機構(gòu)對資金進行監(jiān)督，提升資金安全性。

三是一家收單機構(gòu)很難滿足電商平臺對多種支付方式的需求。收單機構(gòu)為電商平臺建立賬務(wù)系統(tǒng)時間和人力成本較大，收單機構(gòu)缺乏積極性;收單機構(gòu)的結(jié)算信息部分需要來自電商平臺的分賬規(guī)則。

五、有效解決“二清”問題的政策建議

（一）出臺電商法相關(guān)細則，引導(dǎo)電商平臺良性發(fā)展

2018年8月，《電子商務(wù)法》出臺，對適用該法的電商范圍進行了清晰界定，排除了合約類電商，僅包含商品服務(wù)類電商。我國已成為全球發(fā)展最快、規(guī)模最大的電子商務(wù)消費市場，《電子商務(wù)法》對電商平臺施加義務(wù)，無疑將對我國電子商務(wù)的長遠發(fā)展產(chǎn)生重大影響。筆者注意到，《電子商務(wù)法》與其它法律法規(guī)及國家有關(guān)部門的監(jiān)管履職之間的銜接等還有待進一步明確，建議國家及有關(guān)部門，加大司法解釋、行政執(zhí)法和司法實踐等，強化研究制定相關(guān)實施細則，引導(dǎo)電商平臺良性健康發(fā)展。

（二）出臺相關(guān)支持電商平臺可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)惠政策

我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，離不開互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新的推動，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展催生了一大批電商平臺，對我國經(jīng)濟發(fā)展也起到了巨大促進作用，持續(xù)改善我國營商氛圍。在大眾創(chuàng)新萬眾創(chuàng)業(yè)的時代下，市場經(jīng)營主體的合規(guī)管理模式探索更加需要國家和政府的包容及審慎監(jiān)管。盡管在發(fā)展過程中會出現(xiàn)各類風(fēng)險，但通過政策、技術(shù)等方面的不斷強化，將會逐步提高風(fēng)險防范能力。建議國家和有關(guān)部門高度重視電商平臺的可持續(xù)發(fā)展，采取堵漏和引流相結(jié)合的方式，支持電商平臺持續(xù)、合法、合規(guī)經(jīng)營和創(chuàng)新發(fā)展，提升整體行業(yè)發(fā)展水平，為眾多中小企業(yè)和廣大群眾提供更加便捷、安全、高效的服務(wù)。

（三）強化方案研究，推進電商平臺業(yè)務(wù)合規(guī)改造

建議國家及有關(guān)部門加大對現(xiàn)有無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)合規(guī)改造方案的研究力度，支持當(dāng)前銀行、支付機構(gòu)等收單方與電商平臺之間的業(yè)務(wù)合規(guī)改造。建議在容許保障資金安全的前提下，探索更加有利于平衡化處理電商平臺及其合作方、客戶之間的經(jīng)濟交易利益、法律責(zé)任、管理等各方面問題的解決方案;或建議監(jiān)管部門能夠針對現(xiàn)有方案，給予更加積極和寬松的政策支持，加快無證經(jīng)營支付整改。

（四）鼓勵金融創(chuàng)新，提升科技服務(wù)支付業(yè)務(wù)能力

在我國擴大對外開放的同時，國內(nèi)金融行業(yè)也持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展，鑒于解決無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)這一現(xiàn)實問題的需要，建議國家及有關(guān)部門鼓勵更多的企業(yè)加入創(chuàng)新行列，加大創(chuàng)新投入，提升金融科技水平，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，為支付業(yè)務(wù)的開展提供更多中立、客觀、有力的技術(shù)支持，推進解決支付業(yè)務(wù)發(fā)展過程中面臨的信息不對稱、成本高、各方利益矛盾沖突等問題，以促進金融行業(yè)整體健康蓬勃發(fā)展。

（五）重視金融科技技術(shù)在支付清算領(lǐng)域的新應(yīng)用

基于現(xiàn)有各類解決方案存在的缺點，結(jié)合電商平臺機構(gòu)經(jīng)營發(fā)展需要，持續(xù)通過金融科技手段，如運用區(qū)塊鏈技術(shù)來解決無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)問題，也許是一個不錯的發(fā)展方向。區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N分布式數(shù)據(jù)存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等計算機技術(shù)的新型應(yīng)用模式。是否可以用來構(gòu)建監(jiān)管部門所需要的、包含眾多手段的監(jiān)管工具箱，以利于實施精準(zhǔn)、及時和多維度的監(jiān)管，解決線上平臺類電商的“二清”問題呢？盡管實現(xiàn)路徑還有諸多困難障礙需要探索，但基于區(qū)塊鏈技術(shù)在新市場、新應(yīng)用上的廣泛延展性來看，還是值得關(guān)注和思考。

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（作者系中國人民銀行重慶營管部經(jīng)濟師）