何建廷

【摘 要】在2009年，德國政府出臺《新債務(wù)限額》法案，另稱“債務(wù)剎車”。這項法案旨在限制德國政府舉債，促使德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為穩(wěn)定。然而法案對于債務(wù)的限額是否合理，專家們各持己見。

【關(guān)鍵詞】國債；政治；德國

一、研究背景

在過去幾十年內(nèi)，發(fā)達(dá)國家的政府債務(wù)唯有一個趨向：上漲。在2019年，G7集團(tuán)國家中，英國政府債務(wù)占英國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的86%，加拿大國債占其GDP的88%，法國為99%，美國為107%，意大利為133%，日本的國債達(dá)到驚人的238%。[1] 德國的情況也不例外：德國政府的債務(wù)在1970年只占其GDP的17.75%，1980年已經(jīng)上漲到GDP的30.31%，1990年上漲到41.17%；在2000年，德國國債已經(jīng)達(dá)到其GDP的57.22%。[2，3] 在2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，德國政府為了拯救經(jīng)濟(jì)情況而花費巨額資金，此舉使得德國政府的債務(wù)在2010年突破2萬億歐元。[4] 在2012年，德國的債務(wù)占其GDP的78.17%，超過《馬斯特里赫特條約》（《歐洲聯(lián)盟條約》）的限額，限額規(guī)定歐盟國國債不得超過其GDP的60%。[5，6]

二、德國政治制度與舉債渠道

（一）三層政治制度

德國的制度是聯(lián)邦制國，分為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。州政府和地方政府享有較高的獨立性，它們獨立負(fù)責(zé)自己行政區(qū)的預(yù)算，也可以獨立借債，聯(lián)邦政府不會干預(yù)州政府和地方政府。因此，德國國債也分為聯(lián)邦債務(wù)、州債務(wù)和地方債務(wù)。雖然州政府享有較高的獨立性，但是大部分稅項例如所得稅和工商稅州政府沒有權(quán)利調(diào)整其稅率，因此州政府只擁有控制成本和借債的權(quán)利，無法控制收入。[6]

（二）各層級的舉債渠道

德國政府各個層級的舉債方式不同。聯(lián)邦政府占德國國債的比例最高（63.53%）；聯(lián)邦政府主要通過發(fā)行有價證券方式來舉債，有價證券占聯(lián)邦總債務(wù)的97.45%。大部分債券都可以上市交易，德國的債券市場很發(fā)達(dá)，德國聯(lián)邦政府的債券利率是歐元債券的利率基。德國債卷的小部分金額是通過貸款方式舉債，主要向德國境內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)貸款。德國聯(lián)邦政府很少通過外幣交易舉債，其外幣債務(wù)只占總債務(wù)的2.2%。州政府是德國國債的第二大主體，占總債務(wù)的29.66%；州政府和聯(lián)邦政府一樣主要通過發(fā)行債券和貸款兩種方式進(jìn)行舉債，不過貸款在州政府的舉債方式中所占比率相比于聯(lián)邦政府更高。州政府的債券也主要由境內(nèi)投資者持有，貸款也主要來自德國本土的金融機(jī)構(gòu)，外幣債務(wù)的占比率同樣很低，僅為1.14%。地方政府的國債是德國國債中最小的部分，僅僅占總債務(wù)的6.80%；地方政府很少發(fā)行債券，99.54%的債務(wù)主要通過貸款的方式進(jìn)行。地方政府貸款的94.99%來自德國國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)，4.90%來自其他國家政府機(jī)構(gòu)，剩余部分的來自國外投資者。[2，4]

三、《新債務(wù)限額》法案

為減少國家債務(wù)以及國家債務(wù)帶來的風(fēng)險，德國政府在2009年6月頒布《新債務(wù)限額》法案（“債務(wù)剎車”），并在2009年8月將《新債務(wù)限額》法案的主要內(nèi)容寫入聯(lián)邦守法?！皞鶆?wù)剎車”的主要內(nèi)容為：聯(lián)邦政府自2016年起每年最多可以舉債其GDP的0.35%，經(jīng)濟(jì)周期引起的現(xiàn)象不在考慮范圍內(nèi)；州政府自2020年起不享有舉債的權(quán)利。在特殊情況下，例如在自然死亡下，政府不需要遵守0.35%和0%的舉債限額規(guī)定，但是政府需要將這種債務(wù)記錄在一個特殊的賬戶中，并且政府需要盡快把這個特殊賬戶中的債務(wù)還清。[1，4，5，6]

四、《新債務(wù)限額》法案的優(yōu)點

德國的“債務(wù)剎車”制度能夠限制政治周期產(chǎn)生的支出。政治周期是指民主國家政府在大選之前更頻繁的投資和舉債行為。多項調(diào)查表明，民主國家政治家在大選之前提高人民的福利，使人民更享受他們的生活。有時政府也會創(chuàng)造不合理的工作崗位，這樣可以讓待業(yè)率顯得更低。主要目標(biāo)是連任。“政治周期”不僅是詐騙人民，而且從經(jīng)濟(jì)理論的角度來分析，“政治周期”還是無效率的?！缎聜鶆?wù)限額》法案禁止政治家花不存在的錢，可以有效地限制政治周期引起的支出。在限制“政治周期”的同時，《新債務(wù)限額》法案不限制經(jīng)濟(jì)周期引起的現(xiàn)象，也不會影響自然死亡引起的現(xiàn)象。[7]

五、《新債務(wù)限額》法案的缺點

專家們對于債務(wù)限額的合理性仍持有異議，有一部分反對者。經(jīng)濟(jì)學(xué)家的爭論點一方面是，債務(wù)限額在經(jīng)濟(jì)理論上是否合理。有一部分專家們同意債務(wù)限額在經(jīng)濟(jì)理論上是合理的，在國債很高的時段政府應(yīng)當(dāng)對舉債進(jìn)行短期限制，使國債恢復(fù)到正常水平。但是在長期情況下，限額制度并不理想，因為國債在經(jīng)濟(jì)理論上的地位很重要。[6] 德國“債務(wù)剎車”制度規(guī)定的0.35%的新增債務(wù)率將使德國政府債務(wù)截至2040年變成GDP的30%；長期的話，在2%的通貨膨脹率和1.5%的經(jīng)濟(jì)增長率下，德國政府債務(wù)將成為GDP的10%。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們并不能斷言30%的國債或者10%的國債比目前（2019年）的57%好還是不好。[1，6] 有的專家認(rèn)為國債是GDP的2/3才是理想狀態(tài)。[8] 歐洲公認(rèn)的警告線，GDP的60%，是根據(jù)《馬斯特里赫特條約》在1991年規(guī)定的。為了保持GDP的60%以下的債率，德國政府債務(wù)每年可以新增GDP的2.1%的債務(wù)，而不是“債務(wù)剎車”制度規(guī)定的0.35%。[6] 不過，《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的限額并沒有經(jīng)過深思熟慮，該條約只是參照了1990年成員國家債率的平均值。[1]

根據(jù)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)理論水平，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不能沒有國債，其實國債在金融制度擁有著十分重要的地位。國債券是唯一種無風(fēng)險的投資產(chǎn)品，是金融制度的基礎(chǔ)之一。首先，金融機(jī)構(gòu)在中央銀行借債的時候，可以將國債券作為抵押；其次，人民可以安全放心地投資國債券。與股票、房地產(chǎn)等投資產(chǎn)品不同，國債券在遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的時候仍然可靠。如果國債券這類投資產(chǎn)品不存在，人民與企業(yè)會大量投資其他理財產(chǎn)品，這樣泡沫經(jīng)濟(jì)很容易再次出現(xiàn)。[8]

經(jīng)濟(jì)學(xué)家討論的另一方面是，債務(wù)限額在政治理論上是否合理。較多的專家批評德國“債務(wù)剎車”制度沒有考慮到大額投資項目，尤其是公共設(shè)施項目。《新債務(wù)限額》法案要求德國政府用余額支付有的項目，包括大額投資項目。然而，大的項目一般都通過舉債的方式來獲得投資。德國政府在短期內(nèi)需要投資的大項目包括數(shù)字化、新能源、研發(fā)、社會福利房等。[8] 此外，《新債務(wù)限額》法案的絕對限額并沒有考慮到未來的負(fù)擔(dān)：雖然德國政府沒有預(yù)測更大的稅收，但是已經(jīng)能預(yù)測更多的成本。首先，英國脫歐之后，歐盟缺少了英國曾經(jīng)上交的資金，這就導(dǎo)致德國政府需要向歐盟繳納更多的會員費。其次，德國國防的情況現(xiàn)在很嚴(yán)峻，急缺相應(yīng)的資金，因此德國政府已經(jīng)決定了把國防成本提高到GDP的2%。最后，德國在未來幾十年內(nèi)需要克服社會老年化帶來的負(fù)擔(dān)，尤其是養(yǎng)老金、健康保險等等。[9]

《新債務(wù)限額》法案對德國州政府的要求比聯(lián)邦更加嚴(yán)格，州政府自2020年起完全禁止舉債了。其實，很多州政府沒有這個能力，并且十分有可能違反《新債務(wù)限額》法案中的限額。主要原因是德國州政府幾乎不能影響自己的收入，只能控制成本、舉債。如果“債務(wù)剎車”禁止舉債，那么州政府只能降低成本。[6]

很多成本州政府不能縮減，所以經(jīng)濟(jì)學(xué)家們擔(dān)心州政府會把本身的負(fù)擔(dān)施加到地方政府。地方政府雖然仍然允許舉債，但是能力十分有限。德國的地方政府目前已經(jīng)負(fù)擔(dān)全國各層級建設(shè)項目的70%，還負(fù)責(zé)經(jīng)營學(xué)校、幼兒園等等。此外，地方政府管轄的老舊建筑物需要進(jìn)行重建。因此為了解除地方政府投資的問題，聯(lián)邦政府和州政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)更多的投資項目，但由于聯(lián)邦政府和州政府需要遵守法案的限額，所以不能支持地方政府。相反的，因為州政府不能控制自身的收入，州政府很有可能會將他們負(fù)責(zé)的項目推到地方政府。[8]

最終，專家們還討論“債務(wù)剎車”是否是由政治制度本質(zhì)的問題而產(chǎn)生。依照現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)理論水平，政府并不能確定債務(wù)限額是否合理。但由于某種心理作用導(dǎo)致人民把債務(wù)的問題過分放大。[1] 大部分人民不關(guān)注經(jīng)濟(jì)理論，但是“政府不要過多舉債”的言論對人民來說，聽起來很有道理，所以政治家為了解決人民關(guān)注的問題而執(zhí)行了一條并不一定有效的政策，最終目標(biāo)是連任。[10] 另一方面，在2009年決定的“債務(wù)剎車“ 制度在2020年才能完全施行，然而大部分負(fù)責(zé)這條法案的政治家已經(jīng)退休。有的科學(xué)家認(rèn)為政治家在2009年的時候已經(jīng)預(yù)想自己在2020年不用承擔(dān)這項法案的后果，所以輕易地決定并通過這項法案。[6]

六、“債務(wù)剎車”的評估

《新債務(wù)限額》法案，另稱“債務(wù)剎車”，能夠有效地限制政府舉債，也能限制政治周期引起的債務(wù)。然而對于限制國家政府債務(wù)是否合理的討論，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們各持己見。長遠(yuǎn)來看《新債務(wù)限額》法案會使德國州政府的債務(wù)為0，德國聯(lián)邦政府的債務(wù)為其GDP的10%，如此低的債率在發(fā)達(dá)國家中很少見。而且專家們無法證明如此低債率的好處。其實，國債在金融制度上十分重要，它是唯一一個無風(fēng)險的投資產(chǎn)品。如果沒有國債，泡沫經(jīng)濟(jì)很容易出現(xiàn)。此外，德國政府現(xiàn)在需要投資很多項目：數(shù)字化、新能源、國防、教育、養(yǎng)老金等，這些項目都嚴(yán)重地缺少資金。最終，“債務(wù)剎車”還存在一些本質(zhì)性問題，比如州政府不允許再次舉債，但同時沒有權(quán)利提高稅收水平。這項法案很有可能是由于政治制度的本質(zhì)問題隨之產(chǎn)生的。雖然債務(wù)限額在經(jīng)濟(jì)方面上并不合理，但是“政府不要過分舉債”的觀點對于人民來說聽起來是有道理的；總之在民主主義國家，人民的想法與感受是最重要的。

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