發(fā)達(dá)國家農(nóng)地抵押融資制度的比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒

劉柯貝

【摘 要】為了深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，緩解我國農(nóng)村融資難的問題，我國很多地區(qū)開始積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資。美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資相關(guān)研究起步較早，并且取得了較為豐碩的成果，對(duì)我國發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資具有重要的借鑒意義。本文介紹了上述國家以農(nóng)地為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資相關(guān)制度，通過對(duì)比提出它們的共同點(diǎn)并進(jìn)行分析，從而總結(jié)出針對(duì)我國發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資；農(nóng)地抵押；國外經(jīng)驗(yàn)與啟示

一、引言

我國是典型的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)我國總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著極大的影響。十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。然而長期以來，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展面臨著融資難問題。為深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，解決農(nóng)村傳統(tǒng)抵押品不足的問題，我國很多地區(qū)開始積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資。建立健全的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資制度成為健全現(xiàn)代農(nóng)村金融體系的重要組成部分。由于國外農(nóng)村金融發(fā)展較早，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資相關(guān)問題的研究上取得較為豐碩的成果，因此，考查國外農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)抵押融資有關(guān)農(nóng)村金融制度，總結(jié)其有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資具有重要的指導(dǎo)意義。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)是以集體土地所有權(quán)為核心的土地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等構(gòu)成的權(quán)利體系， 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資在目前主要是指把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、居民房屋和林權(quán)（簡稱“三權(quán)”）作為抵押標(biāo)的物，來向銀行等金融機(jī)構(gòu)通過申請貸款等方式進(jìn)行融資。為了推動(dòng)農(nóng)村金融的發(fā)展，世界上許多國家對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資進(jìn)行了實(shí)踐，其中一些發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村抵押融資主要集中在土地抵押上（曹躍群，何濤，2011）。近年來，國內(nèi)外許多學(xué)者通過對(duì)國外農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)抵押融資實(shí)踐案例的研究得出相關(guān)結(jié)論。Pal（2002）通過構(gòu)建計(jì)量模型分析得出結(jié)論：由于非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款程序更加方便快捷，農(nóng)村地區(qū)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款更加普遍。Miller（2004）通過總結(jié)前人的成果，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的脆弱性以及有關(guān)法律的約束等會(huì)帶來缺乏可利用的貸款抵押物等農(nóng)村金融市場發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)。Erica Field（2006）認(rèn)為土地是良好的融資抵押物，但是由于缺少一些正式的產(chǎn)權(quán)證明，導(dǎo)致農(nóng)村融資難問題依舊存在。在我國，韓立達(dá)（2009）、慧獻(xiàn)波（2013）、陳怡（2015）等學(xué)者都通過對(duì)美國等發(fā)達(dá)國家農(nóng)地金融制度的研究，總結(jié)出一些對(duì)我國發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)抵押融資的相關(guān)啟示。通過前人的研究，發(fā)現(xiàn)德國、美國以及日本在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資上較為成熟，本文將進(jìn)一步比較上述國家的農(nóng)村金融相關(guān)制度，比較其共同點(diǎn)與差異，總結(jié)發(fā)達(dá)國家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資制度有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

二、發(fā)達(dá)國家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的制度結(jié)構(gòu)

發(fā)達(dá)國家歷年高度重視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資問題，這里選擇美國、德國、日本三個(gè)發(fā)達(dá)國家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)考察。

（一）德國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資：“自下而上”的組織機(jī)構(gòu)體系

德國是最早發(fā)展農(nóng)村金融業(yè)的國家，也是最早開始研究農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的國家。18世紀(jì)下半葉，德國戰(zhàn)亂頻發(fā)，加上農(nóng)村民間高利貸活動(dòng)盛行，德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入危機(jī)。為了振興農(nóng)業(yè)，德國成立當(dāng)時(shí)的農(nóng)村土地抵押信用合作社，政府通過授權(quán)合作社以有借款意愿的大地主階層等合作社成員所擁有的土地為擔(dān)保在證券市場上發(fā)行土地債券，將發(fā)行債券所獲得的利息再轉(zhuǎn)借給合作社成員，有效緩解了合作社成員生產(chǎn)資金不足的問題。到19世紀(jì)初期，德國進(jìn)行了農(nóng)村土地改革運(yùn)動(dòng)，逐步消滅農(nóng)村的大地主階級(jí)，土地抵押信用合作社的性質(zhì)和宗旨也隨之發(fā)生改變，普通農(nóng)民成為合作社的主體，土地抵押信用合作社成為服務(wù)德國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融機(jī)構(gòu)。

德國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押金融制度采用土地抵押信用合作制度，主要是土地抵押信用合作社結(jié)合土地銀行的模式，組織機(jī)構(gòu)具有“自下而上”的特點(diǎn)，即先由普通農(nóng)民或地主等有意愿通過土地抵押進(jìn)行貸款融資的農(nóng)村土地所有者以自發(fā)的形式組成土地抵押信用合作社，然而“向上”縱向發(fā)展成立聯(lián)合合作銀行。

在貸款程序上，需要貸款的合作社社員先填寫借款申請書，在貸款申請書上注明貸款額、貸款用途、貸款期限以及抵押土地的位置和面積，然后將土地所有權(quán)證書與申請書一同提交合作社，經(jīng)合作社對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估和股價(jià)后，核定貸款額，然后與社員簽訂貸款協(xié)議。通常情況下，德國土地所有權(quán)抵押貸款的貸款額為所抵押土地價(jià)值的三分之一至二分之一，貸款期限為10～60年，采用分期還本付息的方式，每年一次，還款部分包括當(dāng)年利息和攤還本金，統(tǒng)稱為常年金，其金額在貸款初期較少，約占貸款額的0.5%，以后逐漸增加百分比。合作社征收約0.25%的貸款額作為營業(yè)費(fèi)用，公積金約占貸款額的0.25%。

（二）美國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資：“自上而下”的組織機(jī)構(gòu)體系

美國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)以私有制為主體，農(nóng)民私有土地占58%以上，農(nóng)民享有的土地產(chǎn)權(quán)較為完整。20世紀(jì)初期，美國面臨以農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量過剩為主要特征的農(nóng)業(yè)危機(jī)，嚴(yán)重影響當(dāng)時(shí)美國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)危機(jī)的頻發(fā)表明當(dāng)時(shí)美國單純的市場機(jī)制并不能有效緩解危機(jī)，相關(guān)的政府干預(yù)十分必要。為了高效利用農(nóng)民所擁有的土地產(chǎn)權(quán)開展融資活動(dòng)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供信貸資金支持與金融服務(wù)，作為美國政府調(diào)控農(nóng)業(yè)信貸體系的機(jī)構(gòu)——美國聯(lián)邦土地銀行應(yīng)運(yùn)而生。

美國農(nóng)業(yè)金融制度是效仿德國土地抵押信用合作社模式而建立的，以聯(lián)邦土地銀行為主要載體，組織機(jī)構(gòu)體系具有“自上而下”的特點(diǎn)，將全國分為12個(gè)農(nóng)業(yè)信用地區(qū)，由美國政府出資在每個(gè)信用地區(qū)內(nèi)設(shè)立一個(gè)聯(lián)邦土地銀行，和中央土地銀行共同組成聯(lián)邦信用管理局，在此基礎(chǔ)上政府引導(dǎo)農(nóng)民在各區(qū)成立聯(lián)邦土地合作社。

美國的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款在操作流程上，農(nóng)戶借款時(shí)先向聯(lián)邦土地合作社提交貸款申請書，并提交土地所有權(quán)證書作為抵押品，合作社經(jīng)對(duì)土地進(jìn)行審核股價(jià)后若同意貸款申請，在申請書上簽字后將文件提交給本區(qū)的聯(lián)邦土地銀行；聯(lián)邦土地銀行審核同意后，收存申請書和抵押證件，將貸款由合作社轉(zhuǎn)貸各農(nóng)戶。美國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款最高額度由土地評(píng)估價(jià)值的50%逐漸上升至65%左右；聯(lián)邦土地銀行根據(jù)借款人的還款能力、貸款用途等決定貸款期限，貸款期限一般在5～30年，有的長達(dá)40年。為了減輕借款農(nóng)民的還貸壓力，美國允許農(nóng)村土地抵押貸款有多種還款方式，如分期償還法、到期一次性償還法、變動(dòng)償還法，任意償還法等。

（三）日本農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資：立體化、多層次的組織機(jī)構(gòu)體系

同世界上許多資本主義國家一樣，日本的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)也經(jīng)歷了從地主所有逐漸過渡到普通農(nóng)民所有的過程。1896年，日本建立勸業(yè)銀行，主要對(duì)農(nóng)民租用或購買土地、開墾荒山荒地以及大型水利工程建設(shè)項(xiàng)目等業(yè)務(wù)進(jìn)行融資。另一家國營土地金融機(jī)構(gòu)農(nóng)工銀行主要負(fù)責(zé)對(duì)小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供信貸支持。1944年，勸業(yè)銀行與農(nóng)工銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)合并，變?yōu)榱似胀ㄉ虡I(yè)銀行，農(nóng)村土地融資服務(wù)轉(zhuǎn)為由新成立的農(nóng)林漁業(yè)金庫提供，農(nóng)林漁業(yè)金庫成為日本的國家土地銀行。二戰(zhàn)后為了避免造成土地集中的局面，日本頒布并實(shí)施了《農(nóng)村協(xié)同組合法》，形成以農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的合作金融、政府財(cái)政支持的政策性金融以及一般商業(yè)金融組成的日本農(nóng)村金融體系，其中合作金融占主要地位。

日本農(nóng)業(yè)金融組織不是一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，而是依附農(nóng)村協(xié)同組合（簡稱“農(nóng)協(xié)”）的一個(gè)完整的系統(tǒng)，由基層農(nóng)協(xié)、農(nóng)業(yè)信用聯(lián)合會(huì)以及農(nóng)林中央金庫構(gòu)成。農(nóng)村協(xié)同組合是日本合作金融體系的基層組織，由農(nóng)民入股登記成立，直接與農(nóng)民會(huì)員發(fā)生信貸關(guān)系，農(nóng)協(xié)貸款不以盈利為目的，會(huì)員不用擔(dān)保，國家對(duì)農(nóng)協(xié)貸款給予利率補(bǔ)貼，貸款利率較低。農(nóng)業(yè)信用聯(lián)合會(huì)（簡稱“信農(nóng)聯(lián)”）是專門經(jīng)營信用業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，接受所屬農(nóng)協(xié)的入股或存款，用存貸款業(yè)務(wù)調(diào)節(jié)農(nóng)協(xié)之間的資金余缺，同時(shí)滿足農(nóng)業(yè)有關(guān)的融資需求，在農(nóng)業(yè)協(xié)同組合與農(nóng)林中央金庫間起承上啟下的作用。農(nóng)林中央金庫是農(nóng)協(xié)合作金融系統(tǒng)的最高機(jī)構(gòu)， 它的主要職能是協(xié)調(diào)信農(nóng)聯(lián)的資金運(yùn)動(dòng)，并按照國家相應(yīng)的法令法規(guī)營運(yùn)資金， 同時(shí)負(fù)責(zé)向信農(nóng)聯(lián)提供信息咨詢等有關(guān)服務(wù)， 指導(dǎo)信農(nóng)聯(lián)的工作。農(nóng)林中央金庫經(jīng)國家批準(zhǔn)，以信農(nóng)聯(lián)、農(nóng)協(xié)會(huì)員的土地所有權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)做為擔(dān)保發(fā)行農(nóng)村債券籌集資金，加上信農(nóng)聯(lián)上存的資金作為其主要資金來源，滿足會(huì)員的融資需要。

日本在開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資時(shí)，基層農(nóng)協(xié)直接與農(nóng)民發(fā)生信貸關(guān)系。農(nóng)協(xié)的會(huì)員在在申請貸款時(shí)無需提供擔(dān)保，向農(nóng)協(xié)貸款；農(nóng)林中央金庫貸款給農(nóng)業(yè)信用聯(lián)合會(huì)，農(nóng)業(yè)信用聯(lián)合會(huì)貸款給農(nóng)協(xié)，農(nóng)協(xié)再貸款給農(nóng)民會(huì)員。日本的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款資金用途不限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還包括了非農(nóng)業(yè)投資甚至消費(fèi)性房屋建設(shè)以及耐用消費(fèi)品購買等；利息采取固定利息，再貸款期限內(nèi)只支付利息，本金到期還復(fù)；貸款人還可以申請減息，由政府補(bǔ)償。

三、德國、美國、日本農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資制度的比較

（一）德國、美國、日本農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資制度的共性分析

1.均構(gòu)建了專業(yè)性農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)體系

為開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，德國、美國、日本都成立了專門的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)。德國成立了土地抵押信用合作社；美國建立了聯(lián)邦土地銀行；日本建立了農(nóng)林漁業(yè)金庫。上述三個(gè)國家還構(gòu)建了由基層合作社和大型土地銀行構(gòu)成的較為完整的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)金融組織體系：德國“自下而上”地成立農(nóng)村抵押信用合作社以及聯(lián)合合作銀行，構(gòu)成本國的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押組織體系；美國先由政府出資建立聯(lián)邦土地銀行，然后“自上而下”地在政府引導(dǎo)下建立聯(lián)邦土地合作社；日本的農(nóng)業(yè)金融組織依附于農(nóng)業(yè)協(xié)同組合，由基層農(nóng)協(xié)、農(nóng)業(yè)信用聯(lián)合會(huì)以及農(nóng)林中央金庫構(gòu)成一個(gè)完整的組織系統(tǒng)。

2.通過證券化手段拓寬農(nóng)村貸款資金來源

土地債券化是德國、美國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的重要特征，相關(guān)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)通過農(nóng)民的土地所有權(quán)作為擔(dān)保在資本市場上發(fā)行土地債券進(jìn)行融資，為本國的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供重要的資金來源。在日本，政府允許國家土地銀行農(nóng)林漁業(yè)金庫發(fā)行10倍股金數(shù)額的債券，以此來增強(qiáng)國家土地銀行資金供給的實(shí)力，更好地推動(dòng)日本本國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資活動(dòng)的開展。由此可見，發(fā)售土地債券等證券化融資方式為上述三個(gè)國家順利開展農(nóng)村抵押融資提供了更為充足的資金來源支持。

3.均建立了農(nóng)村抵押貸款相關(guān)法律體系

德國、美國以及日本都非常重視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資相關(guān)制度以及法律法規(guī)的建設(shè)。德國在成立土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款機(jī)構(gòu)之前，制定了如《抵押權(quán)及破產(chǎn)令》、《抵押權(quán)法令》等相關(guān)法律，規(guī)定具有貸款意愿的土地所有者可以聯(lián)合起來組建合作社，以及出臺(tái)了《德意志農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行法》《德國擔(dān)保法》等法律賦予了德國農(nóng)村土地的抵押權(quán)，并對(duì)德國土地抵押信用合作社等相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)作出相關(guān)規(guī)定；美國為明確農(nóng)村抵押貸款構(gòu)建機(jī)制而制定了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》，還有《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)信用法》對(duì)美國農(nóng)村抵押融資的具體操作方式進(jìn)行規(guī)范與約束；日本政府也制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》、《農(nóng)林中央金庫法》等農(nóng)村合作金融有關(guān)法律法規(guī)，保護(hù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資參與農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.均設(shè)立了良好土地登記及地籍管理制度

德國、美國和日本在土地產(chǎn)權(quán)方面都設(shè)立了相應(yīng)的管理制度。德國相關(guān)制度規(guī)定農(nóng)民在提交土地所有權(quán)證明以申請抵押貸款時(shí)，需要說明所抵押土地的位置、面積等基本信息，還安排專門的人員對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估；美國土地登記制度規(guī)定，除少數(shù)未開發(fā)的區(qū)域外，所有農(nóng)村土地開發(fā)均要符合政府土地規(guī)劃的要求，并在政府部門詳細(xì)登記每塊農(nóng)地的權(quán)屬、面積、用途等基本信息，土地所有者以土地產(chǎn)權(quán)抵押向金融機(jī)構(gòu)借款時(shí)，需要提供合法的土地所有權(quán)證并作詳細(xì)的抵押登記，同時(shí)設(shè)有專門的人員對(duì)抵押土地估價(jià)；日本也有相應(yīng)的制度對(duì)作為抵押品的土地相應(yīng)的登記管理以及估價(jià)方式做規(guī)定，要求農(nóng)民在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)抵押貸款申請時(shí)提交土地等有關(guān)抵押品的基本信息以及可能帶來收益的估算，便于相關(guān)部門更好地進(jìn)行相關(guān)產(chǎn)權(quán)的估價(jià)。

5.均獲得了政府的扶持

德國、美國和日本在推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資過程中，都獲得了政府的支持。德國政府為農(nóng)村土地抵押信用合作社發(fā)行土地債券提供信用擔(dān)保；美國政府1916年通過在資本市場上購買土地銀行股票的形式扶持建立了聯(lián)邦土地銀行，為農(nóng)村融資相關(guān)的領(lǐng)域提供長期的信貸資金支持與服務(wù)；日本更是“政府主導(dǎo)型”農(nóng)村金融體系，在日本農(nóng)村金融體系運(yùn)行過程中，政府對(duì)相關(guān)金融組織提供財(cái)政支持，對(duì)農(nóng)村貸款融資活動(dòng)提供各種補(bǔ)貼，為推動(dòng)日本農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資創(chuàng)造了寬松的環(huán)境。