東北老工業(yè)基地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾與政府治理變革

盧英敏，劉佳麗

(吉林大學(xué) 1.國家大學(xué)科技園；2.經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長春 130012)

內(nèi)容提要：東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的諸多問題既是多年累積的內(nèi)在矛盾爆發(fā)，又是我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下“三期疊加”在東北老工業(yè)基地的必然表現(xiàn)：微觀市場主體活力不足，未能形成多種所有制形式共同發(fā)展、大中小企業(yè)協(xié)作共進(jìn)的市場競爭機(jī)制，“病態(tài)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)慣性演化為市場化不足的“體制缺陷”；制度創(chuàng)新缺失，個別時段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出逆工業(yè)化特征，尚未形成新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新舊動力轉(zhuǎn)換的營商環(huán)境，亟待把地方政府治理體系、治理能力現(xiàn)代化問題納入研究視野。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手調(diào)整東北經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)立足于生產(chǎn)方式和各類產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性變革，通過機(jī)制、體制及制度創(chuàng)新對政府治理能力進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，夯實(shí)東北經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，著力提升各類產(chǎn)業(yè)的競爭力，全方位解決東北老工業(yè)基地在供給側(cè)存在的結(jié)構(gòu)性矛盾。

一、引言

作為我國率先布局的現(xiàn)代化工業(yè)體系集中區(qū)域，東北地區(qū)是我國重要的工業(yè)和農(nóng)業(yè)基地，肩負(fù)著維護(hù)國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的重要使命，振興東北等老工業(yè)基地關(guān)乎國家發(fā)展大局。2003年實(shí)施東北等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了顯著進(jìn)步，裝備制造等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)競爭力明顯提高。但是，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)及“三期疊加”延續(xù)下，東北經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大、經(jīng)濟(jì)增速再度大幅下降，甚至出現(xiàn)所謂“斷崖式”下跌、“板塊塌陷”的局面，如何破解東北老工業(yè)基地面臨的矛盾與問題亟待學(xué)界給予明確的回答。

從東北老工業(yè)基地振興的理論與實(shí)踐來看，有些人將東北經(jīng)濟(jì)的問題歸結(jié)為資源枯竭、人才流失、區(qū)位瓶頸、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，以及世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇低迷等客觀原因，另外的觀點(diǎn)更多地從“機(jī)制體制缺失”及“結(jié)構(gòu)性失衡”方面解釋了東北經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的緣由[1]，認(rèn)為歸根結(jié)底是政府治理能力缺失的外在表現(xiàn)，根植于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)關(guān)系和生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上的東北老工業(yè)基地越來越不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，越來越不能適應(yīng)資源型產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生命周期變化對產(chǎn)業(yè)升級或轉(zhuǎn)型的客觀要求，越來越不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對生產(chǎn)方式變革的必然要求。

從歷史演進(jìn)視角觀察，東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有密切的關(guān)聯(lián)性和匹配性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，盡管東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不斷轉(zhuǎn)換，但仍具有路徑依賴特質(zhì)[2]，較低的產(chǎn)業(yè)整合度、扭曲的輕重工業(yè)比例關(guān)系、趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)延緩了東北經(jīng)濟(jì)的振興進(jìn)程[3]，滯后的對內(nèi)對外開放步伐、低層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、不靈活的管理體制機(jī)制、薄弱的自主創(chuàng)新能力、較大難度的資源型城市轉(zhuǎn)型導(dǎo)致東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多困境[4]，甚至表現(xiàn)出逆工業(yè)化的特征[5]。另外，趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和松散的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性導(dǎo)致東北經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長乏力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級是東北地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的制約因素，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是東北地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問題[2,6]。因此，新時代探討東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的全面振興需要在馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的指導(dǎo)下，有必要把地方政府治理體系、治理能力現(xiàn)代化問題納入研究視野，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面對東北老工業(yè)基地的振興問題做出經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，通過全面解讀東北老工業(yè)基地面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾助推新一輪東北老工業(yè)基地全面振興。

二、問題1：微觀市場主體活力不足，未能形成多種所有制形式共同發(fā)展、大中小企業(yè)協(xié)作共進(jìn)的市場競爭機(jī)制

首先，國有企業(yè)改革仍在半途，掣肘東北老工業(yè)基地進(jìn)一步發(fā)展。東北國有企業(yè)具有數(shù)量多、規(guī)模大、國有經(jīng)濟(jì)比重高且與“重型結(jié)構(gòu)”高度相關(guān)等特點(diǎn)，遼寧和黑龍江的國有經(jīng)濟(jì)占比分別高達(dá)43.8%和56%，開展東北老工業(yè)基地振興以來在很大程度上解決了東北國有企業(yè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡面臨的種種難題，但又產(chǎn)生了市場經(jīng)濟(jì)條件下必須直面的新問題。從全國來看，國有經(jīng)濟(jì)在工業(yè)領(lǐng)域占比為27%-28%，在農(nóng)業(yè)中占比為3.5%，在金融業(yè)占比為70%-80%，而東三省在上述領(lǐng)域的國有經(jīng)濟(jì)占比、尤其是在重化工業(yè)領(lǐng)域的比重都遠(yuǎn)高于全國[7]。盡管國有企業(yè)大量存在于競爭性領(lǐng)域，但股權(quán)開放程度不夠、股份制改革不徹底，一股獨(dú)大現(xiàn)象明顯，混合所有制發(fā)展仍在半途。從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，東北三省90%以上國有企業(yè)基本完成改制，多數(shù)國有初步實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化、具有混合所有制的結(jié)構(gòu)形式，但國有經(jīng)濟(jì)比重依然偏高，在很大程度上影響了國有企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；現(xiàn)已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的國有企業(yè)多為框架式規(guī)定，離真正意義上的權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)相距甚遠(yuǎn)，在企業(yè)內(nèi)部難以形成有效的激勵與約束機(jī)制，造成經(jīng)營機(jī)制方面的缺陷，內(nèi)生發(fā)展動力不足且擠壓了民營企業(yè)的生存發(fā)展空間。盡管中央及地方各級政府通過大量資金和政策支持，如完善社會保障體系試點(diǎn)、分離企業(yè)辦社會職能和輔業(yè)改制、政策性破產(chǎn)、中央投資傾斜、歷史欠稅豁免等，在一定程度上減輕了國有企業(yè)肩負(fù)的歷史負(fù)擔(dān)，但在財(cái)政政策支持方面往往力不從心。由于采取“擠牙膏式”的改革辦法，東北國有企業(yè)辦社會和廠辦大集體問題至今沒有徹底解決，仍有相當(dāng)一部分的國有大中型企業(yè)面臨高負(fù)債率、虧欠職工工資、“三金”欠賬、職工再就業(yè)壓力等問題[8]。

其次，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后已成為東北經(jīng)濟(jì)振興亟須補(bǔ)齊的“短板”。從2003年到2015年間，東北GDP占全國經(jīng)濟(jì)總量從11.1%降至8%，東北民營企業(yè)躋身中國五百強(qiáng)的數(shù)量從18家降到9家，東北民間投資占全國民間投資比重從8.1%降至5.4%；東北三省中民營經(jīng)濟(jì)占比最高的遼寧省2015年也僅為68%[9]，東北國有經(jīng)濟(jì)下滑而民營經(jīng)濟(jì)接不住是東北經(jīng)濟(jì)不振的癥結(jié)所在。究其原因，東北重化工業(yè)尤其是制造業(yè)具有市場準(zhǔn)入門檻高、技術(shù)水平要求高、生產(chǎn)周期長以及市場需求波動大等經(jīng)濟(jì)特征，在很大程度上降低了民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入的可能性。另外，東北民企自身存在出生成長晚、多而不強(qiáng)、科技含量低、人才流失等發(fā)展瓶頸，還面臨各種政策落實(shí)不到位、融資環(huán)境較差以及國有企業(yè)壟斷造成的擠出效應(yīng)等諸多“淤阻點(diǎn)”，導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)缺乏獨(dú)立發(fā)展能力，并習(xí)慣于為國有企業(yè)提供配套服務(wù)，與國有經(jīng)濟(jì)逐漸形成一種依附關(guān)系。東北國有經(jīng)濟(jì)對民營經(jīng)濟(jì)的擠出效應(yīng)導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)只能集中在附加值較低的、技術(shù)和資金門檻較低的產(chǎn)業(yè)，而且民營企業(yè)規(guī)模小、總量小、產(chǎn)業(yè)層次低，整體競爭力較弱，缺少具有帶動能力的龍頭企業(yè)，東北地區(qū)民營經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)、稅收貢獻(xiàn)與就業(yè)拉動貢獻(xiàn)能力顯著低于全國平均水平，這也在一定程度上解釋了民營經(jīng)濟(jì)在東北國有經(jīng)濟(jì)下行時難以“撐起一片天”的原因。

最后，政府主導(dǎo)型投資模式造成東北老工業(yè)基地可持續(xù)增長動力不足，難以形成政府與市場良性互動的投資體制。截止2013年，遼、吉、黑三省固定資產(chǎn)投資規(guī)模分別達(dá)到24791.4億元、9980億元和11794.17億元，但是持續(xù)擴(kuò)張的投資規(guī)模并沒有帶來東北裝備制造業(yè)的生產(chǎn)能力和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力的絕對提升，東北經(jīng)濟(jì)增速并未呈現(xiàn)出與固定資產(chǎn)投資規(guī)模同步的良好表現(xiàn)。從表1來看，東三省固定資產(chǎn)投資占GDP比重雖呈逐年上升趨勢，但對GDP增長的拉動率卻呈現(xiàn)出波動下降趨勢。從制造業(yè)的固定資產(chǎn)投資“增量”結(jié)構(gòu)來看，新增投資長期集中在傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，東北振興仍然延續(xù)投資傾向于資源型產(chǎn)業(yè)、能源開發(fā)產(chǎn)業(yè)的偏好，而對高端裝備制造業(yè)、計(jì)算機(jī)通信等新興產(chǎn)業(yè)重視不夠，嚴(yán)重制約了工業(yè)信息化水平和創(chuàng)新能力的提升，因投資集中度過高形成的單一重化工業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)降低了東北經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險抵御能力，投資體制問題進(jìn)一步凸顯。此外，從東北各地區(qū)全社會投資資金來源比例結(jié)構(gòu)考察(見表2)，從2003年至2013年，隨著固定資產(chǎn)投資總規(guī)模的不斷擴(kuò)大，東北地區(qū)對國家資金的依賴程度越發(fā)嚴(yán)重，國家對東北老工業(yè)基地的投資投放力度也“水漲船高”，吉林和黑龍江的國家預(yù)算內(nèi)資金占比分別從2.95%和3.49%上升到5.21%和6.36%，地方政府在財(cái)政利益和政績考核雙重激勵下忽視投資風(fēng)險的短期擴(kuò)張性投資行為未能得到及時限制。

表1 東北三省固定資產(chǎn)投資的GDP占比與拉動率(單位：%)

資料來源：中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫。

表2 各地區(qū)全社會投資資金來源比例結(jié)構(gòu)

資料來源：中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫。

三、問題2：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲，“病態(tài)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)慣性演化為市場化不足的“體制缺陷”

首先，東北老工業(yè)基地陷入“病態(tài)”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)慣性，與全國整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢相背離。對比東北地區(qū)、長三角和全國2005年至2014年的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整狀況(見圖1數(shù)據(jù))，東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的熵?cái)?shù)較高，表明各產(chǎn)業(yè)間結(jié)構(gòu)趨于分散化，沒有形成具有專業(yè)化優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，比較優(yōu)勢不明顯；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的熵?cái)?shù)曲線基本持平，下降速度明顯落后于長三角地區(qū)和全國平均水平，表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動幅度小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級緩慢，陷入“病態(tài)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)慣性[10]。經(jīng)過上一輪東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的實(shí)施，東北“重型”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況有所改變，第三產(chǎn)業(yè)得到長足發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級明顯，但重化工業(yè)巨額投資形成的高昂的沉淀成本與退出成本使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策實(shí)施起來難度很大。當(dāng)采取刺激總需求、拉動投資政策時，東北地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)及企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r有所好轉(zhuǎn)；在外部環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境變化導(dǎo)致國內(nèi)需求銳減時，東北經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能過剩表現(xiàn)突出，只有當(dāng)新興產(chǎn)業(yè)上升動力超過傳統(tǒng)重化產(chǎn)業(yè)下行壓力時，東北振興方才顯示出堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。盡管東北三省在努力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級，但形成慣性的“重型”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在循環(huán)反復(fù)的外部政策刺激下積重難返。此外，“病態(tài)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還體現(xiàn)在東北三省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化，東北三省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)大于0.95(見表3)，相似產(chǎn)業(yè)間同質(zhì)化競爭嚴(yán)峻、難以形成統(tǒng)一市場。

圖1 東北地區(qū)、長三角地區(qū)以及全國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)熵?cái)?shù)

表3 以就業(yè)人數(shù)為指標(biāo)測算東北三省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)

黑龍江省吉林省遼寧省黑龍江省10.972194820.98910276吉林省0.9721948210.99398577遼寧省0.989102760.993985771

數(shù)據(jù)來源：劉德權(quán).“一帶一路”戰(zhàn)略下東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級研究[J]．求是學(xué)刊,2016(5).

其次，東北老工業(yè)基地在傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及高新產(chǎn)業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)處于“缺位”狀態(tài)，并演化為市場化嚴(yán)重不足的僵化的“體制缺陷”。2008年、2009年和2011年，我國陸續(xù)分三批確定了69個資源枯竭型城市(縣、區(qū))，其中東北地區(qū)共24個縣市“入圍”，約占全國的1/3(見表4)。隨著我國市場化改革的深入，在國家整體產(chǎn)業(yè)體系中失去優(yōu)勢地位和發(fā)展先機(jī)的東北傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)(如鋼鐵、煤炭、石油、木材等資源型產(chǎn)業(yè)以及機(jī)械、化工、汽車、紡織等制造業(yè)與核心產(chǎn)業(yè))的發(fā)展方向與國家倡導(dǎo)的高新產(chǎn)業(yè)相背離且漸行漸遠(yuǎn)；同時，囿于傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)對資源的壟斷，發(fā)展緩慢的東北新興產(chǎn)業(yè)難以在全國形成競爭優(yōu)勢，較難實(shí)現(xiàn)對原有支柱產(chǎn)業(yè)的有效替代。此外，東北地區(qū)原先在產(chǎn)業(yè)體系中占據(jù)的優(yōu)勢已不復(fù)存在，東北的粗放式開發(fā)資源型城市不可再生資源的日益枯竭、生態(tài)環(huán)境的日益惡化以及資源型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的迅速下滑很難扭轉(zhuǎn)。

表4 東北三省資源枯竭型城市及地區(qū)名單表

數(shù)據(jù)來源：國家發(fā)改委網(wǎng)站。

最后，“傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)缺位”、“高新產(chǎn)業(yè)缺位”和“資源型產(chǎn)業(yè)缺位”態(tài)勢在東北地區(qū)儼然成為一種經(jīng)濟(jì)慣性，不僅直接造成東北經(jīng)濟(jì)一再衰退、屢振不興的客觀事實(shí)，也導(dǎo)致東北地區(qū)形成了制度優(yōu)勢僵化、產(chǎn)業(yè)壟斷僵化、政策方式僵化的“體制缺陷”，而這種僵化的“體制缺陷”不論對市場機(jī)制、市場組織還是市場創(chuàng)新都具有極大的破壞力。大肆攫取市場壟斷利潤而缺乏技術(shù)創(chuàng)新動力的東北傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)只會陷入越壟斷越衰退、越扶植越壟斷的僵化循環(huán)之中，對產(chǎn)業(yè)組織的優(yōu)化與升級無疑是一種嚴(yán)重的破壞。第一輪東北振興方案在具體的產(chǎn)業(yè)扶植政策方式上固守以“傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為核心、產(chǎn)業(yè)園區(qū)為動力、大項(xiàng)目為抓手”的僵化改革思路，幾乎沒有關(guān)注到東北經(jīng)濟(jì)“高新產(chǎn)業(yè)缺位”問題，改革重點(diǎn)是圍繞傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢再建，對從事基礎(chǔ)機(jī)械制造業(yè)、交通機(jī)械制造業(yè)等國有大企業(yè)進(jìn)行股份制改造，企圖以集群發(fā)展的政策方式重塑東北傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的霸權(quán)地位。這種制度優(yōu)勢的固化使市場機(jī)制無法發(fā)揮積極作用，無法保證市場參與主體的公平競爭，市場化改革更多流于形式。從地方政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，地方政府慣性思維主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)壟斷扶持政策在第一輪東北振興方案中仍是東北國有經(jīng)濟(jì)得以延續(xù)的主要緣由，卻忽略掉這些產(chǎn)業(yè)是否走到產(chǎn)業(yè)周期的末端，是否進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)衰退期，是否應(yīng)推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等決定產(chǎn)業(yè)政策走向的關(guān)鍵問題，不僅引發(fā)了產(chǎn)能過剩以及生產(chǎn)要素與社會資源的極大浪費(fèi)，市場競爭氛圍與創(chuàng)新環(huán)境也遭到破壞，變相打壓了新興民營企業(yè)的經(jīng)營活力和投資熱情。

四、問題3：制度創(chuàng)新缺失，尚未形成新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新舊動力轉(zhuǎn)換的環(huán)境問題

目前，全面振興的“新”在何處是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略大背景下擺在東北老工業(yè)基地面前的新問題。東北地區(qū)尚未形成創(chuàng)新驅(qū)動老工業(yè)基地全面振興的體制機(jī)制，嚴(yán)重制約著東北老工業(yè)基地的全面振興。首先，缺少留住、吸引和使用人才的制度環(huán)境。實(shí)現(xiàn)東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的核心要素是人力資本，關(guān)鍵在于如何創(chuàng)新，在培養(yǎng)人才的同時如何留住人才、吸引人才，利用高水平的人力資本助推東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)升級、企業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是一道重大課題。從第六次人口普查數(shù)據(jù)來看，東北三省每年凈遷出人口數(shù)200萬人，東北地區(qū)面臨人口遷徙壓力，人力資本的流失嚴(yán)重制約自主創(chuàng)新能力及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的速度和質(zhì)量。其次，缺少創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境。一方面，東北國有企業(yè)創(chuàng)新能力長期裹足不前，導(dǎo)致東北經(jīng)濟(jì)增長缺乏后勁和潛力嚴(yán)重不足；另一方面，東北地區(qū)創(chuàng)業(yè)融資總額排名全國倒數(shù)第二，只有哈爾濱入選全國創(chuàng)業(yè)融資前35名的城市，與東北三省龐大的經(jīng)濟(jì)體量嚴(yán)重不匹配，東北經(jīng)濟(jì)主流形態(tài)與新經(jīng)濟(jì)的特征已然背道而馳。最后，政府與市場關(guān)系錯位，缺少使市場在資源配置中起決定性作用的營商環(huán)境。豐富的資源是東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得顯著成就的既往優(yōu)勢，對于資源的過分依賴以及資源枯竭后如何發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)是東北經(jīng)濟(jì)振興必須面對的課題[11]。地方政府在第一輪東北振興中以投資拉動的方式拉動?xùn)|北經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)不可謂不大，但卻形成了政府主導(dǎo)、社會資本追隨的非市場化投資模式，企業(yè)自主經(jīng)營能力受到了極大的抑制。民間及社會資本在政府出臺投資拉動政策后往往表現(xiàn)得比較積極，經(jīng)濟(jì)增長也相對比較樂觀；一旦失去了政府投資政策的引導(dǎo)則顯得無所適從，缺乏方向感。政府投資拉動政策與經(jīng)濟(jì)增長速度的正相關(guān)性表明在東北振興中政府與市場關(guān)系嚴(yán)重錯位，政府對市場主體的不合理干預(yù)和管制是造成東北經(jīng)濟(jì)市場機(jī)制缺陷的制度性根源。因此，充分認(rèn)識資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型受制于資產(chǎn)的專用性是扭轉(zhuǎn)東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困境的前提，有效解決專用物質(zhì)與人力資產(chǎn)的專用性是加快東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型的主要取向[12]。

五、問題4：東北經(jīng)濟(jì)逆工業(yè)化的發(fā)展特征

勞動力轉(zhuǎn)移的背后很可能是勞動生產(chǎn)率的提高，有必要考察一下東北產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞動生產(chǎn)率變動。改革開放以來東北三省第三產(chǎn)業(yè)未能實(shí)現(xiàn)與第二產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，盡管第二產(chǎn)業(yè)勞動力向外轉(zhuǎn)移，但第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重仍較高。所謂比較勞動生產(chǎn)率就是各產(chǎn)業(yè)增加值份額與各產(chǎn)業(yè)就業(yè)份額的比值，圖2為改革開放以來全國與東北三省第二和第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率協(xié)同變化的趨勢圖，圖2的直線反映的是第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率之間的線性擬合性。從圖2可以看到黑龍江省和全國整體的第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率是同向發(fā)展的，即第二產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率提高的同時第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率也在提高，但遼寧省和吉林省的第二、第三產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率則是反向發(fā)展，這表明遼寧和吉林省的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是以第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的萎縮來實(shí)現(xiàn)的，而黑龍江省以及全國整體的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展則是以第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的擴(kuò)張來實(shí)現(xiàn)的。也就是說遼寧和吉林省的第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的提升將會導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的降低，即第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)份額的增加并沒有能夠帶來產(chǎn)值的同比甚至更高比例的增加，即僅僅是低水平或勞動密集型傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而人力資本密集型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展則相對滯后。雖然黑龍江省和全國整體的第二和第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率表現(xiàn)出協(xié)同發(fā)展的趨勢，但不能忽視二者處于不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或工業(yè)化階段：黑龍江省第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)份額在改革開放之后是明顯下降的，黑龍江省第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的變動是在勞動力流出的背景下實(shí)現(xiàn)的，而全國第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)份額則是明顯增加的，全國第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的變動是在勞動力流入的背景下實(shí)現(xiàn)的；同時，黑龍江省第二、三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的協(xié)同發(fā)展系數(shù)明顯低于全國，黑龍江省在第一產(chǎn)業(yè)逆向發(fā)展、比重仍較高的背景下，其第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展也僅僅是低水平的協(xié)同發(fā)展，而非順工業(yè)化背景下的高水平協(xié)同發(fā)展。

六、創(chuàng)新政府治理能力變革，助推東北老工業(yè)基地全面振興

政府治理變革主要體現(xiàn)在機(jī)制、體制、制度改革和對內(nèi)外開放上，營造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的濃厚氛圍，創(chuàng)造讓各種社會財(cái)富的源泉充分涌流的制度安排既是政府不可推卸的神圣職責(zé)，也是新一輪東北老工業(yè)基地全面振興戰(zhàn)略對政府治理變革的迫切要求。目前，亟待對東北地方政府治理能力進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，全方位解決東北老工業(yè)基地供給側(cè)存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，夯實(shí)東北經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。

圖2 全國及東北三省比較勞動生產(chǎn)率：1978-2013年(數(shù)據(jù)來源：新中國60年統(tǒng)計(jì)資料匯編和國家統(tǒng)計(jì)局國家數(shù)據(jù))

第一，制定靈活高效的微觀監(jiān)管政策，完善市場競爭環(huán)境，激發(fā)各類所有制企業(yè)活力。東北國有企業(yè)改革發(fā)展與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相互牽動，將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引入國企改革之中，使國有企業(yè)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮帶頭作用。“三去一降一補(bǔ)”在東北國有企業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中更多地要針對化解產(chǎn)能過剩，重塑和再造真正意義上的市場主體：一是加快建立適應(yīng)市場需求的真正意義上的權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高治理效率；二是建立與市場相適應(yīng)的勞動、人事、管理與分配制度，提高管理效率；三是加大力度培育富有競爭力的市場競爭主體，培育接續(xù)替代的新的生產(chǎn)組織方式、新的商業(yè)模式、新的業(yè)態(tài)等新動能，改變資源型城市“一企獨(dú)大、一業(yè)獨(dú)大”的壟斷局面，形成多點(diǎn)多業(yè)支撐的市場競爭新格局，提高資源利用效率；四是清理阻礙要素自由流動的各種機(jī)制體制障礙，提高資源配置效率；五是打破區(qū)域壟斷并降低市場準(zhǔn)入門檻，鼓勵企業(yè)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組，培育一批綜合實(shí)力過硬的混合經(jīng)濟(jì)共同體，利用市場倒逼機(jī)制促進(jìn)優(yōu)勝劣汰，引導(dǎo)和推動資源向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和企業(yè)聚集，形成全國高端要素集聚區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地。

第二，深入推進(jìn)東北地區(qū)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為民營經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展?fàn)I造良好的政策、市場、金融、創(chuàng)新環(huán)境，健全和完善相關(guān)機(jī)制體制和制度建設(shè)，形成推動民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策合力，將民營企業(yè)培育成為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力、推進(jìn)振興發(fā)展的重要力量。對待進(jìn)入“新經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域的各類所有制企業(yè)一視同仁，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域推出一批重大工程和重大項(xiàng)目，通過PPP等方式盤活國有經(jīng)濟(jì)存量和利用好增量，有序推進(jìn)央企、地方國企和民企混合所有制改革，培育利益共享的產(chǎn)業(yè)價值鏈，進(jìn)一步深化分工合作，形成互利互惠的協(xié)同機(jī)制和共存共榮的生態(tài)關(guān)系；同時，關(guān)注和扶持中小企業(yè)發(fā)展，積極通過招商引資、推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，解決中小企業(yè)融資難的問題，促進(jìn)中小企業(yè)快速發(fā)展，與東北老工業(yè)基地的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)形成良好的分工協(xié)作關(guān)系。

第三，以市場機(jī)制構(gòu)建“新產(chǎn)業(yè)體系”，搭建利于傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的中觀平臺，促進(jìn)裝備制造等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。一是創(chuàng)新驅(qū)動?xùn)|北地區(qū)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建新型制造體系。依據(jù)世界產(chǎn)業(yè)革命走向以及建設(shè)綠色、高效產(chǎn)業(yè)體系的社會需求導(dǎo)向，努力將東北打造為實(shí)施“中國制造2025”的先行區(qū)，推進(jìn)東北老工業(yè)基地高端制造產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)。建設(shè)老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)和示范園區(qū)，借助國家相關(guān)扶持政策，重點(diǎn)培育和發(fā)展新能源汽車、先進(jìn)軌道交通、生物醫(yī)藥與高性能醫(yī)療器械等高端制造產(chǎn)業(yè)，積極推動制造業(yè)向高端化、集聚化、智能化升級；提升重大技術(shù)裝備以及核心技術(shù)與關(guān)鍵零部件研發(fā)制造水平，推進(jìn)東北實(shí)現(xiàn)“裝備中國”、走向世界。二是積極培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織多元化發(fā)展，盡快形成多點(diǎn)多業(yè)支撐的新格局。發(fā)揮東北地區(qū)特色資源優(yōu)勢，培育一批有優(yōu)勢、有競爭力的新興產(chǎn)業(yè)，建立具有特色的新興產(chǎn)業(yè)集群；積極加入并落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，依托本地實(shí)體經(jīng)濟(jì)積極開展電子商務(wù)、供應(yīng)鏈物流、互聯(lián)網(wǎng)金融等新興業(yè)態(tài)的發(fā)展。三是瞄準(zhǔn)國際先進(jìn)技術(shù)前沿，以智能制造作為突破口，積極推進(jìn)信息化與傳統(tǒng)制造技術(shù)深度融合，推進(jìn)制造業(yè)智能化改造，促進(jìn)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)在企業(yè)研發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造、經(jīng)營管理、銷售服務(wù)的綜合集成應(yīng)用。

第四，借助“一帶一路”倡議完善進(jìn)出口結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)國際投資和營造外商投資環(huán)境，在全球范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，助推東北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級[13]。一是主動對接“一帶一路”沿線國家市場需求，以中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)為抓手，以沈陽、長春、哈爾濱、大連等城市為戰(zhàn)略支點(diǎn)，推動?xùn)|北優(yōu)勢產(chǎn)品和高新技術(shù)大規(guī)?！白叱鋈ァ?，也推動有條件、有需求的企業(yè)走出去，借助“一帶一路”倡議的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈融合優(yōu)勢構(gòu)建區(qū)域多層次產(chǎn)業(yè)分工體系，在區(qū)域內(nèi)強(qiáng)化分工與協(xié)作機(jī)制，形成跨國產(chǎn)業(yè)鏈，規(guī)避產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化造成的重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過剩問題；進(jìn)一步構(gòu)建出口產(chǎn)品的比較優(yōu)勢，通過“一帶一路”開辟新的市場，在國內(nèi)投資拉動后勁不足、市場空間尚未得到充分釋放的背景下，通過出口，不僅可以促進(jìn)國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的釋放，還可以有效托舉諸如鋼鐵、煤炭、水泥、冶金、電力等過度競爭行業(yè)進(jìn)入洲際市場，開拓海外發(fā)展空間，緩解國內(nèi)產(chǎn)能過剩問題；此外，通過引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)、資源性產(chǎn)品等稀缺資源和資本品帶動?xùn)|北老工業(yè)基地傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級。二是通過“一帶一路”積極引入國際投資，為國際資本放寬旅游、建筑設(shè)計(jì)、會計(jì)審計(jì)等服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，創(chuàng)造有利于新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式發(fā)展的準(zhǔn)入條件，利用外資企業(yè)在先進(jìn)設(shè)備、創(chuàng)新管理以及經(jīng)營理念等方面的優(yōu)勢，通過關(guān)聯(lián)效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)從橫向與縱向等層面全面帶動和影響相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與改革，加速東北老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型升級的步伐；同時，通過“一帶一路”建設(shè)中的信息互聯(lián)，引導(dǎo)國際資本更多投向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)，將資本的供給充分轉(zhuǎn)化為技術(shù)轉(zhuǎn)移和高效生產(chǎn)力，為東北新一輪振興奠定綠色發(fā)展的良好基礎(chǔ)。三是為“一帶一路”倡議的推進(jìn)營造良好的營商環(huán)境，激勵、引導(dǎo)國際資本積極參與“一帶一路”建設(shè)并形成合力，在東北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級中發(fā)揮更大的促進(jìn)作用。

第五，創(chuàng)新有助于提升政府治理能力和現(xiàn)代化水平的宏觀政策，為新舊增長動力接續(xù)轉(zhuǎn)換營造穩(wěn)定的制度環(huán)境。東北地方政府在推進(jìn)老工業(yè)基地振興發(fā)展的地方性政策以及配套服務(wù)保障等方面存在諸多滯后，亟待進(jìn)一步縱深推進(jìn)政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，提升政府治理能力現(xiàn)代化水平。一是塑造服務(wù)型政府，東北地方政府應(yīng)特別關(guān)注企業(yè)營商環(huán)境的塑造，形成有利于新動力培育的政府治理體系。二是加快商事制度改革進(jìn)程，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及政策構(gòu)建，通過結(jié)構(gòu)性減稅、多元資本市場等途徑減少企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，清理不合理的涉企收費(fèi)制度，降低企業(yè)經(jīng)營成本。三是拓寬融資渠道，強(qiáng)化金融對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐力度。提振企業(yè)投資創(chuàng)新和開拓國際市場的預(yù)期與信心，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級并加快“走出去”步伐。四是降低制度性交易成本和市場準(zhǔn)入門檻，大幅減少行政審批事項(xiàng)，促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的健康發(fā)展，從制度層面為企業(yè)營造寬松的經(jīng)營環(huán)境和投資環(huán)境，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用。另外，為適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展規(guī)律，滿足新動能集聚需要，需進(jìn)一步健全和完善相關(guān)政策法規(guī)和制度環(huán)境，進(jìn)一步完善創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的體制環(huán)境，實(shí)現(xiàn)全社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)持續(xù)優(yōu)化，豐富人才、技術(shù)、知識、數(shù)據(jù)資源，形成有利于新供給與新需求銜接的市場機(jī)制，建立包容和支持創(chuàng)新發(fā)展的管理體系。深化拓展制造業(yè)新模式、農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、服務(wù)業(yè)新領(lǐng)域，讓技術(shù)創(chuàng)新成為推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升的主要動力，推動新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展，增強(qiáng)新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換成效，大幅提升產(chǎn)品和服務(wù)價值鏈，提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和核心競爭力，讓新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)接續(xù)傳統(tǒng)業(yè)態(tài)逐步成為新的增長點(diǎn)；同時，適應(yīng)新動能培育和傳統(tǒng)動能改造提升的新規(guī)律和新趨勢，在組織保障、政府采購、金融支持、統(tǒng)計(jì)分析等方面，完善扶持政策措施和制度保障，促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)健康發(fā)展。