李星林

[摘 要]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題一直是我國農(nóng)村發(fā)展的主要問題。“三權(quán)分置”土地政策的確定，在一定程度上推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。本文以土流網(wǎng)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對重慶市38個區(qū)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場供給情況進行研究發(fā)現(xiàn)：自“三權(quán)分置”以來，農(nóng)村土地市場供給數(shù)量和面積不斷增加，市場規(guī)范性不斷增強，但區(qū)縣差距仍十分明顯，流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)讓為主，合作、入股等方式相對滯后。基于以上研究結(jié)果，本文提出需加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模管理，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)職能，加強土地流轉(zhuǎn)主體間的利益相關(guān)性等，以進一步促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);三權(quán)分置;供給現(xiàn)狀;重慶市

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A

1 引言

改革開放以來，在我國整體經(jīng)濟不斷發(fā)展的同時，“三農(nóng)”問題也日益凸顯。城鄉(xiāng)收入差距拉大;農(nóng)村剩余勞動力不斷外流;土地撂荒和丟棄現(xiàn)象加重;傳統(tǒng)農(nóng)耕方式和“二權(quán)分置”的土地政策，限制了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民增收。隨著農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展，農(nóng)民與土地的關(guān)系問題日益成為“三農(nóng)”問題的核心問題，日益成為制約農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要因素。2017年土地承包法修訂立法中對“三權(quán)分置”改革方略的確定，一方面加強和保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，進一步明晰了農(nóng)民土地權(quán)益，增強了農(nóng)村土地自由化程度，加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化進程，開啟了提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的實質(zhì)進程。另一方面，該改革方略將農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，進一步明晰了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，尤其是獨立的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)可以促進農(nóng)村土地通過土地轉(zhuǎn)包、出租、入股、信托等流轉(zhuǎn)方式，對實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營，促進傳統(tǒng)農(nóng)耕向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，拓寬農(nóng)民增收渠道，幫助農(nóng)村脫貧，促進“三農(nóng)”發(fā)展具有重要的實踐意義。

目前國內(nèi)外關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的研究成果頗豐，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題仍然尚未解決。因此，本文將基于現(xiàn)有研究成果，在“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)劃分下，進一步從供給角度來分析重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場供給現(xiàn)狀、方式及其存在的問題，并針對其存在的問題提出改進的對策建議。

2 重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（2018年修正）》中對農(nóng)村土地進行了界定：“農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！被谠摻缍ǎ约皵?shù)據(jù)的可獲得性，本文將“農(nóng)村土地”界定在農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地、園地四個方面，從這四個類型所獲得資料和數(shù)據(jù)，對重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給現(xiàn)狀進行了研究分析。

2.1 重慶農(nóng)村土地以山地為主

重慶市轄38個區(qū)縣，2017年常住人口3075.16萬。境內(nèi)地貌以丘陵、山地為主，山地面積占76%，丘陵占22%，河谷平壩僅占2%。重慶市農(nóng)村土地占全國農(nóng)村土地的0.93%，其中耕地占全國耕地的0.88%、林地占全國林地的1.33%、園地占全國園地的2.26%、草地占全國草地的0.18%。該數(shù)據(jù)真實反映了重慶市土地資源情況，山地居多，耕地偏少，且多為細碎化土地。

2.2 耕地流轉(zhuǎn)數(shù)量多，林地流轉(zhuǎn)面積大

根據(jù)土流網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總計算后可得，2013年1月1日至2019年1月17日期間，重慶市38個區(qū)縣農(nóng)村土地市場掛牌進行流轉(zhuǎn)的土地情況如下：耕地掛牌共340塊，合計195781.09畝;林地掛牌共197塊，合計977688.87畝;草地掛牌0塊，合計0畝;園地掛牌共188塊，合計43375.3畝?？梢?，重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是耕地、林地和園地在進行流轉(zhuǎn)，無草地流轉(zhuǎn)。在耕地、林地和園地流轉(zhuǎn)過程中，從掛牌流轉(zhuǎn)數(shù)量來看，以耕地流轉(zhuǎn)最為活躍，數(shù)量最多;從掛牌流轉(zhuǎn)面積來看，以林地流轉(zhuǎn)面積最大;園地掛牌流轉(zhuǎn)數(shù)量和面積均排在最后。

2.3 轉(zhuǎn)讓為主要流轉(zhuǎn)形式，其他形式為輔

從流轉(zhuǎn)形式來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式可分為轉(zhuǎn)包、合作、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租、招拍掛等。而根據(jù)土流網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總計算后可得，2013年1月1日至2019年1月17日期間，重慶市38個區(qū)縣農(nóng)村土地市場掛牌流轉(zhuǎn)形式情況如下：掛牌轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)共69塊，合計22545.13畝;掛牌合作流轉(zhuǎn)共64塊，合計828089畝;掛牌轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)共356塊，合計168500.29畝;掛牌入股流轉(zhuǎn)共9塊，合計4800畝;掛牌出租流轉(zhuǎn)共227塊，合計192910.84畝?？梢?，從掛牌流轉(zhuǎn)形式來看，重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為轉(zhuǎn)包、合作、轉(zhuǎn)讓、入股、出租639四種流轉(zhuǎn)形式，以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租三種形式為主。其中，轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)形式最為活躍，是進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最主要的形式;其次是出租;再次是轉(zhuǎn)包和合作;而入股排在最后，出現(xiàn)次數(shù)最少。

2.4 區(qū)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)差距明顯

重慶市38個區(qū)縣，細分為26個區(qū)、8個縣、4個自治縣。根據(jù)土流網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總計算后可得，2013年1月1日至2019年01月17日期間，重慶市38區(qū)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)差距主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是從掛牌數(shù)量來看，從總量和平均量來看，區(qū)的農(nóng)村土地掛牌流轉(zhuǎn)數(shù)量均明顯多于縣。從耕地總量來看，26個區(qū)耕地掛牌數(shù)量為310塊，其中有12個區(qū)的耕地掛牌流轉(zhuǎn)數(shù)量達10塊地以上，平均掛牌數(shù)量為11.92塊/區(qū);12個縣耕地掛牌數(shù)量為30塊，其中兩個縣掛牌數(shù)量為0，平均掛牌數(shù)量為2.5塊/縣。從林地總量來看，26個區(qū)林地掛牌數(shù)量為163塊，其中有5個區(qū)的林地掛牌流轉(zhuǎn)數(shù)量達10塊地以上，平均掛牌數(shù)量為6.23塊/區(qū);12個縣林地掛牌數(shù)量為34塊，其中1個縣掛牌數(shù)量為0，平均掛牌數(shù)量為2.83塊/縣。從園地總量來看，26個區(qū)園地掛牌數(shù)量為171塊，其中有7個區(qū)的園地掛牌流轉(zhuǎn)數(shù)量達10塊地以上，平均掛牌數(shù)量為6.58塊/區(qū);12個縣園地掛牌流轉(zhuǎn)數(shù)量為17塊，其中7個縣園地掛牌流轉(zhuǎn)數(shù)量為0，平均掛牌數(shù)量為1.42塊/縣。

二是從掛牌面積來看，從總量和平均量來看，區(qū)的農(nóng)村土地掛牌流轉(zhuǎn)面積均明顯高于縣。從耕地面積來看，26個區(qū)耕地掛牌流轉(zhuǎn)面積為172188.09畝，平均面積為6622.6畝/區(qū);12個縣耕地掛牌流轉(zhuǎn)面積為23593畝，平均面積為1966.1畝/縣。從林地面積來看，26個區(qū)林地掛牌流轉(zhuǎn)面積為900418畝，平均面積為34631畝/區(qū);12個縣林地掛牌流轉(zhuǎn)面積為77270.87畝，平均面積為6439.2畝/縣。從園地面積來看，26個區(qū)園地掛牌流轉(zhuǎn)面積為38815.3畝，平均面積為1492.9畝/區(qū);12個縣園地掛牌流轉(zhuǎn)面積為4560畝，平均面積為380畝/縣。

三是從土地流轉(zhuǎn)市場成熟度來看，區(qū)土地流轉(zhuǎn)交易市場明顯成熟于縣土地流轉(zhuǎn)交易市場。土流網(wǎng)交易信息顯示，區(qū)的土地流轉(zhuǎn)掛牌信息大多從2013年及之前就已存在，但縣的土地流轉(zhuǎn)掛牌信息主要集中在2017、2018年，前期掛牌流轉(zhuǎn)信息非常少。

2.5 “三權(quán)分置”后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和數(shù)量明顯增加

根據(jù)土流網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)掛牌規(guī)模和數(shù)量于2018年明顯增加。一是從流轉(zhuǎn)規(guī)模來看，2013-2018年重慶市農(nóng)村土地（耕地、林地、草地、園地）掛牌流轉(zhuǎn)面積分別為42296.13畝、22745.16畝、18374.92畝、45339.33畝、1056432.42畝。二是從流轉(zhuǎn)面積來看，2013-2018年重慶市農(nóng)村土地（耕地、林地、草地、園地）掛牌流轉(zhuǎn)數(shù)量分別為35塊、81塊、69塊、51塊、152塊、310塊?？梢?，在2017年明晰“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)劃分后，2018年重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的市場化明顯增強，“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)劃分促進了土地流轉(zhuǎn)市場的供給增加，也帶動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的擴大發(fā)展。

2.6 “三權(quán)分置”后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范性增強

根據(jù)土流網(wǎng)數(shù)據(jù)資料可知，自“三權(quán)分置”確定后，土流網(wǎng)于2017年11月后新增了很多關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策信息、方式、程序、注意事項以及糾紛解決辦法等信息，供參與土地流轉(zhuǎn)市場的供給方、需求方以及其他主體查閱，這些文件明確說明了土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)供給方和需求方需完成的手續(xù)，以及需了解的政策法律知識，促進了土地流轉(zhuǎn)市場的進一步規(guī)范化。

3 重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給現(xiàn)存問題

3.1 單筆土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不穩(wěn)定，差異大

根據(jù)土流網(wǎng)數(shù)據(jù)可知，2013-2018重慶市38區(qū)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（耕地、林地、草地、園地）中單筆流轉(zhuǎn)面積小至0.06畝（耕地），大至100500畝（林地），由此可見，單筆土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不穩(wěn)定，差異非常明顯。該種現(xiàn)象的出現(xiàn)也符合重慶市自身地理地勢屬性，耕地面積均以小型碎片化土地為主，多為小農(nóng)經(jīng)營，面積較小;而林地、山地偏多，面積大，種植屬性弱，多為荒山或森林覆蓋地，故流轉(zhuǎn)面積以林地面積較大。

3.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展不均衡

從現(xiàn)狀數(shù)據(jù)信息可知，重慶市38區(qū)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中區(qū)縣差距明顯，供給數(shù)量和面積差距過大。26個區(qū)中主城區(qū)和主城周邊區(qū)的土地流轉(zhuǎn)市場非?；钴S，供給數(shù)量多且頻繁，但12個縣尤其是4個自治縣的土地流轉(zhuǎn)市場供給數(shù)量少且面積小，表明其土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展相對滯后?？梢姡貞c市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展并不均衡，呈現(xiàn)向26個區(qū)傾斜的狀態(tài)。12個縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場相對滯后，主要在于其發(fā)展受制于地理位置偏遠、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后以及土地收益相對較小等因素。

3.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式傾向明顯，利益互關(guān)性偏弱

從流轉(zhuǎn)方式可知，目前重慶市38個區(qū)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中，掛牌流轉(zhuǎn)土地多以轉(zhuǎn)讓、出租方式進行流轉(zhuǎn)，入股形式相對較少，互換形式無，可見主要傾向于轉(zhuǎn)讓和出租形式進行土地流轉(zhuǎn)。而從長遠發(fā)展來看，既要保護農(nóng)戶和村集體利益，又要穩(wěn)定土地需求方利益，則目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式對土地供給方、土地需求方和村集體三者間利益相關(guān)性不夠強，流轉(zhuǎn)方式的紐帶性偏弱，從進一步提升土地流轉(zhuǎn)后的效率和收益目的來看，其帶動性不夠強。

4 改善建議

4.1 加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模管理，促進規(guī)模經(jīng)濟效益

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的推進，很大程度上是為了集合碎片化土地，形成規(guī)模經(jīng)濟，提高土地利用效率，增加土地收益，帶動“三農(nóng)”發(fā)展。但就目前重慶市農(nóng)村土地市場供給現(xiàn)狀來看，單筆土地供給規(guī)模不穩(wěn)定且差異大，會約束農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展。因此，為了進一步改善土地供給規(guī)模，建議從土地價格、土地面積等方面加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模管理。同時在有農(nóng)村土地掛牌流轉(zhuǎn)區(qū)域，政府、村集體公共部門應(yīng)加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給方和需求方的宣傳，強化土地流轉(zhuǎn)雙方意愿，保障既有較多土地供給到土地流轉(zhuǎn)市場，也能更好地吸引土地需求方進行投資。

4.2 完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)職能，促進土流市場發(fā)展

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)、網(wǎng)上服務(wù)平臺、糾紛仲裁委員會等服務(wù)機構(gòu)不斷涌現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)過程中起著重要作用。但就目前現(xiàn)狀來看，大城市、區(qū)城等經(jīng)濟發(fā)展較好地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)相對成熟，而縣鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)并不健全，制約著這些地方的土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。因此，為了進一步促進土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展，政府部門應(yīng)加大引導力度（尤其是在經(jīng)濟相對滯后和區(qū)位偏遠地區(qū)），加強土地流轉(zhuǎn)宣傳和監(jiān)管，給予土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)扶持，健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，普及相關(guān)政策、法律知識，推動土地流轉(zhuǎn)市場更好地發(fā)展，為土地流轉(zhuǎn)提供良好的市場環(huán)境。

4.3 加強土地流轉(zhuǎn)主體間的利益相關(guān)性，培養(yǎng)共贏意識

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及多方利益主體，必須加強土地流轉(zhuǎn)主體間的利益相關(guān)性，將土地流轉(zhuǎn)后期發(fā)展問題與多方主體自身利益關(guān)聯(lián)起來，才能促進共同發(fā)展，提高土地效益，實現(xiàn)多方主體間的共贏。而目前農(nóng)村土地的主要流轉(zhuǎn)方式，在利益相關(guān)性方面偏弱，不利于共同發(fā)展。因此，為了促進土地流轉(zhuǎn)后能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟效益，則需從流轉(zhuǎn)前端（流轉(zhuǎn)方式）和流轉(zhuǎn)后端（流轉(zhuǎn)后土地發(fā)展方向）同時思考改進方向。從前端來看，應(yīng)鼓勵合作、入股等流轉(zhuǎn)方式，一方面能夠吸引企業(yè)注入資金進行土地發(fā)展，另一方面土地經(jīng)營的好壞也直接與農(nóng)戶利益相關(guān)，讓企業(yè)、農(nóng)戶和村集體意識到土流后仍需一起重視土地后期發(fā)展，才能互贏互利。從后端來看，應(yīng)加大政府支持力度，從技術(shù)、專業(yè)知識培訓、信息、政策保障、法律咨詢等方面給予土地流轉(zhuǎn)主體多方支持，保障土地流轉(zhuǎn)后能夠得到真正發(fā)展，讓農(nóng)戶放心、企業(yè)安心，促進土地既能流得出去，也能穩(wěn)得住發(fā)展。

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