摘 要：水庫移民后期扶持項(xiàng)目已成為水庫移民社區(qū)發(fā)展和貧困移民脫貧致富的有效支撐，但在精準(zhǔn)扶貧理念的審視下，項(xiàng)目供給偏差問題日漸突顯，既表現(xiàn)為現(xiàn)有政策框架缺乏針對(duì)貧困移民的“特惠”安排，也表現(xiàn)為貧困移民在項(xiàng)目落實(shí)中的參與并不充分，致使后期扶持項(xiàng)目與水庫移民社區(qū)及貧困移民之間較難實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接。水庫移民更多地是憑借“關(guān)系”獲得發(fā)展機(jī)會(huì)和途徑，與社區(qū)干部“關(guān)系”的好壞，直接影響到他們?cè)陧?xiàng)目落實(shí)中資源分配的多寡;又因政策缺乏對(duì)貧困移民“特殊關(guān)照”，使貧困移民在項(xiàng)目資源分配中陷入“被邊緣化”的困境。最終導(dǎo)致當(dāng)前水庫移民后期扶持項(xiàng)目在落地中過于強(qiáng)調(diào)“看得見的”物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而忽視了“看不見的”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投入，社區(qū)發(fā)展存有幻象，貧困移民陷入難以脫貧的“泥沼”。

關(guān)鍵詞：水庫移民;精準(zhǔn)扶貧;項(xiàng)目供給偏差;貧困移民

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）03-0054-09

一、問題的提出

自2006年《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17號(hào)）（以下簡稱“17號(hào)文”）實(shí)施以來，水庫移民的生產(chǎn)生活水平明顯提高，水庫移民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷完善。特別是在“十二五”期間，水庫移民脫貧解困工作整體上取得了很大成就，移民收入水平逐年提高，移民社區(qū)中的大規(guī)模貧困現(xiàn)象得到了有效緩解，庫區(qū)和移民安置區(qū)社會(huì)總體穩(wěn)定。然而實(shí)踐表明，隨著國家精準(zhǔn)扶貧政策的逐步推進(jìn)，部分水庫移民所獲得的后期扶持資源與其實(shí)際需求并不完全匹配，尤其是貧困移民的自我發(fā)展能力難以有效提升。即使水庫移民依靠項(xiàng)目扶持在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了脫貧，但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，貧困移民的脫貧可持續(xù)性差，返貧風(fēng)險(xiǎn)高。顯然，既有水庫移民后期扶持項(xiàng)目供給仍存在一定偏差，客觀上導(dǎo)致了后期扶持項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)與貧困移民精準(zhǔn)脫貧、貧困移民社區(qū)精準(zhǔn)發(fā)展之間的精準(zhǔn)對(duì)接。因此，在扶貧開發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨關(guān)鍵階段，整合調(diào)動(dòng)項(xiàng)目資源助力貧困移民精準(zhǔn)脫貧具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，而厘清問題的根源所在也變得尤為緊迫。基于這一思路，本文以水庫移民后期扶持項(xiàng)目為核心，闡述項(xiàng)目精準(zhǔn)化供給的現(xiàn)實(shí)偏差與水庫移民憑借“關(guān)系”獲得發(fā)展的被動(dòng)現(xiàn)狀，并以此分析水庫移民社區(qū)發(fā)展和貧困移民脫貧致富所面臨的實(shí)踐困境，以期為水庫移民的貧困治理工作提供有益借鑒。

二、項(xiàng)目精準(zhǔn)化供給可能的政策缺憾

長期以來，政府始終是水庫移民社區(qū)項(xiàng)目扶持的核心供給主體，并在目標(biāo)范圍、管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制上逐步形成了配套系統(tǒng)的頂層制度安排。然而，隨著項(xiàng)目扶持工作的持續(xù)推進(jìn)，項(xiàng)目供給的偏差問題愈發(fā)凸顯。一方面，現(xiàn)有政策框架在制定之初面臨的是水庫移民社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、水庫移民收入水平較低的普遍現(xiàn)實(shí)，因而在項(xiàng)目配置和資金分割方面對(duì)水庫移民社區(qū)內(nèi)的貧困問題考慮不周、關(guān)照不足，沒有針對(duì)貧困移民制定相關(guān)“特惠”政策。另一方面，項(xiàng)目運(yùn)作涉及到的多元主體在結(jié)構(gòu)地位上的不平等和資源權(quán)力上的不對(duì)稱客觀上也加深了博弈互動(dòng)的復(fù)雜性，進(jìn)而使扶貧項(xiàng)目與水庫移民社區(qū)及貧困移民的精準(zhǔn)對(duì)接遭遇諸多障礙。

（一）項(xiàng)目扶持缺少針對(duì)貧困移民的“特惠”政策

已有研究表明，外部扶持項(xiàng)目對(duì)促進(jìn)貧困農(nóng)戶增收發(fā)揮著顯著的積極影響[1]。由于水庫移民為國家水利水電事業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，國家高度重視水庫移民社區(qū)的項(xiàng)目扶持，投入大量人力、物力以完善水庫移民社區(qū)的生產(chǎn)生活條件。自2006年以來，國家相繼出臺(tái)了“17號(hào)文”和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471號(hào)）后經(jīng)3次修訂，現(xiàn)行的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》是根據(jù)國務(wù)院令第679號(hào)作出的修改，自2017年6月1日起施行。 （以下簡稱“471號(hào)令”），水庫移民后期扶持政策體系不斷健全、規(guī)范，扶持工作步入改革完善階段?！?71號(hào)令”特別增加了后期扶持一章，規(guī)定相關(guān)部門必須編制水庫移民后期扶持規(guī)劃，明確了后期扶持的范圍、期限、措施及目標(biāo)，準(zhǔn)確界定了現(xiàn)狀人口和原狀人口，統(tǒng)一了扶持期限、提高了扶持標(biāo)準(zhǔn)，并加大項(xiàng)目扶持的力度，使水庫移民有了相對(duì)可靠穩(wěn)定的生活保障，在搬遷后依然可以繼續(xù)享受國家的幫扶，逐步改善自身的生計(jì)水平。

中央和地方各級(jí)政府以上述兩個(gè)關(guān)鍵政策法規(guī)為依據(jù)，制定了一系列水庫移民后期扶持配套政策，涉及到后期扶持的人口管理、資金管理、規(guī)劃管理、監(jiān)督管理、保障措施等多個(gè)方面，政策的匹配性、有效性和兼容性明顯增強(qiáng)，在維護(hù)庫區(qū)及移民安置區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高水庫移民生產(chǎn)生活水平等方面發(fā)揮了積極作用。在國家扶貧開發(fā)的背景下，外部扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)對(duì)接處于貧困狀態(tài)的農(nóng)村和農(nóng)民的重要性是不言而喻的，但是這一原則并不完全適用于水庫移民社區(qū)，貧困程度對(duì)于水庫移民社區(qū)能否獲得后期扶持項(xiàng)目的影響并不明顯。換言之，已有水庫移民后期扶持政策并沒有明確限定貧困程度是水庫移民社區(qū)獲取后期扶持項(xiàng)目的前提條件。雖然在“17號(hào)文”出臺(tái)前，水庫移民的生產(chǎn)生活條件普遍較差、相當(dāng)多的水庫移民仍處于貧困之中，但這一政策只是將后期扶持范圍界定為大中型水庫的農(nóng)村移民，凡是符合上述政策要求的水庫移民及水庫移民社區(qū)，均有享受國家后期扶持政策的資格，獲得項(xiàng)目扶持更多地是其“應(yīng)然權(quán)利”，并未強(qiáng)調(diào)貧困移民及貧困社區(qū)可優(yōu)先獲取外部項(xiàng)目扶持。

在農(nóng)村社區(qū)扶貧過程中普遍存在的貧困人口識(shí)別復(fù)雜性問題[2-3]在水庫移民社區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。一方面，由于水庫移民在搬遷安置過程中普遍遭受損失，故而在水庫移民群體內(nèi)以國家貧困線為標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別貧困人口，不僅需要考慮到補(bǔ)償額度、受損額度與當(dāng)前收入的正負(fù)抵消，還有可能強(qiáng)化利益受損移民的“不公平”“不合理”心理;另一方面，社區(qū)集體文化也會(huì)影響并塑造水庫移民群體文化，“不患寡而患不均”的鄉(xiāng)土邏輯在一定程度上導(dǎo)致水庫移民之間的貧困“攀比”，進(jìn)而使扶貧項(xiàng)目較難實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)“到村到戶”。因此，與一般農(nóng)村社區(qū)的扶貧項(xiàng)目相比，水庫移民社區(qū)的外部扶持項(xiàng)目具有一定特殊性。一般農(nóng)村社區(qū)的扶貧項(xiàng)目以貧困人口為核心受眾，旨在借助項(xiàng)目干預(yù)增強(qiáng)貧困人口的發(fā)展能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)貧困人口的脫貧致富;而水庫移民社區(qū)的外部扶持項(xiàng)目更多地面向全體水庫移民，基本目標(biāo)則是為了解決水庫移民生產(chǎn)生活中普遍存在的問題，改善水庫移民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件。簡而言之，一般農(nóng)村社區(qū)的扶貧項(xiàng)目凸顯對(duì)貧困群體的傾斜照顧，而水庫移民本身就具有特殊性，故針對(duì)水庫移民社區(qū)發(fā)展的外部扶持項(xiàng)目更強(qiáng)調(diào)“一視同仁”，在中央及地方各級(jí)政府層面都沒有制定專門針對(duì)貧困移民的“特惠”政策，致使水庫移民后期扶持項(xiàng)目在受眾定位上存在政策文本與政策執(zhí)行之間的實(shí)踐張力。

（二）貧困移民參與項(xiàng)目博弈能力有限

盡管現(xiàn)金直補(bǔ)和項(xiàng)目扶持是水庫移民后期扶持的兩種制度化途徑，但目前發(fā)展趨勢更加強(qiáng)調(diào)以項(xiàng)目扶持的形式集中解決水庫移民普遍面臨的生產(chǎn)生活問題。作為近年來新興的國家治理形式，項(xiàng)目制普遍以“簡約治理”為實(shí)踐導(dǎo)向，采取垂直扁平的管理模式，依靠形式理性的設(shè)計(jì)和程序技術(shù)的控制，克服中間環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行效果的擾動(dòng)，勾連并重塑國家與市場、中央政府與地方政府之間的關(guān)系模式[4-5]，有效破解普遍存在的“政府-市場”雙重失靈的基層治理怪圈，確保項(xiàng)目績效得到最大程度的發(fā)揮，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局的綜合發(fā)展目標(biāo)[6]?？傮w來看，目前水庫移民后期扶持項(xiàng)目在具體實(shí)施過程中采取的是“中央統(tǒng)籌、省分管縣、縣直管移民”的三級(jí)管理體制，中央政府和省級(jí)政府在水庫移民后期扶持項(xiàng)目執(zhí)行過程中扮演著“委托方”的角色，在下放后期扶持項(xiàng)目資金的同時(shí)，也將項(xiàng)目審批權(quán)、資金管理權(quán)一并下移;地市級(jí)政府、縣級(jí)政府是水庫移民后期扶持項(xiàng)目的“承包方”，名義上遵照委托方出臺(tái)的正式規(guī)章流程審批并管理后期扶持項(xiàng)目，但在實(shí)際運(yùn)作過程中，承包方在避免剛性違背上級(jí)意圖的前提下，實(shí)踐中已然形成了一套相對(duì)靈活變通的技術(shù)化應(yīng)對(duì)邏輯;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)作為后期扶持項(xiàng)目的“代理方”，結(jié)合多數(shù)水庫移民的實(shí)際需求，向上申報(bào)后期扶持項(xiàng)目，并在獲得批準(zhǔn)且資金到位后直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體建設(shè)[7]。

項(xiàng)目的具體落實(shí)在垂直管理的語境下需要經(jīng)過多方博弈，即委托方與承包方的博弈、承包方和代理方的博弈、代理方和水庫移民的博弈。各方參與主體的博弈策略選擇既受博弈目標(biāo)設(shè)置的影響，又取決于其自身地位及相應(yīng)的資源信息。具體而言，中央政府和省級(jí)政府作為后期扶持項(xiàng)目的委托方，其核心目標(biāo)在于如何提高后期扶持項(xiàng)目資金的使用效率，同時(shí)確保后期扶持政策在基層政府得到精準(zhǔn)執(zhí)行。然而，委托方的目標(biāo)設(shè)定往往在執(zhí)行中陷入實(shí)踐悖論。一方面，提高后期扶持資金使用效率的關(guān)鍵前提是調(diào)動(dòng)并激發(fā)地方政府的積極性和主動(dòng)性，這就必然要求委托方給基層政府一定的政策激勵(lì)（包括有形的物質(zhì)激勵(lì)和無形的權(quán)力支配）;另一方面，后期扶持項(xiàng)目控制權(quán)的轉(zhuǎn)移下放使得委托方失去了制衡監(jiān)督基層政府行為的有力工具，很難保證政策執(zhí)行末端不走樣、不變形。地市級(jí)政府進(jìn)一步將后期扶持項(xiàng)目的控制權(quán)下移至縣級(jí)政府，而縣級(jí)政府在長期實(shí)踐過程中形成了兩種“慣?！睉?yīng)對(duì)策略：一是在“穩(wěn)定壓倒一切”的問責(zé)機(jī)制下，并非完全遵照績效最優(yōu)的政策目標(biāo)管理使用后期扶持項(xiàng)目資金，更多地是以“穩(wěn)定即政績”為資金配置的首要原則，將后期扶持資金在轄區(qū)內(nèi)各水庫移民社區(qū)之間平均分配;二是出于樹立典型的目的，優(yōu)先考慮條件相對(duì)成熟的水庫移民社區(qū)，并將后期扶持項(xiàng)目資源集中性地輸入，后期扶持項(xiàng)目分配中的“馬太效應(yīng)”日漸加劇。承包方不論采取平均分配策略還是樹立典型策略，形式上堪稱完美的數(shù)據(jù)材料均能夠使其順利地通過委托方的監(jiān)督檢查。

在后期扶持項(xiàng)目層層分包的垂直鏈條中，本應(yīng)由作為委托方的中央政府和省級(jí)政府主導(dǎo)項(xiàng)目全部運(yùn)作過程，但因資金規(guī)模大、項(xiàng)目多，委托方給予作為承包方的地市級(jí)政府和縣級(jí)政府以相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，承包方成為實(shí)際的委托方和諸種控制權(quán)的實(shí)質(zhì)主導(dǎo)者。同樣，作為代理方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或水庫移民社區(qū)，因?yàn)樽罱咏畮煲泼?，最了解社區(qū)的實(shí)際情況，水庫移民委托其向承包方申報(bào)項(xiàng)目。作為實(shí)際委托方的承包方因較信任代理方，將其選為社區(qū)項(xiàng)目的承接人，負(fù)責(zé)社區(qū)項(xiàng)目資源的具體分配落實(shí)。社區(qū)干部與水庫移民之間亦是一種“委托-代理”關(guān)系，按照政策要求，社區(qū)干部作為水庫移民的代理人，需要從水庫移民的利益出發(fā)，幫助他們申請(qǐng)后期扶持項(xiàng)目。然而，水庫移民與社區(qū)干部之間的地位不對(duì)等及信息不對(duì)稱，使得申報(bào)項(xiàng)目往往優(yōu)先滿足的是社區(qū)精英的利益需求，水庫移民（特別是貧困移民）較難在項(xiàng)目博弈中充分表達(dá)利益訴求，項(xiàng)目扶持在局部地區(qū)的精英俘獲程度明顯加深。由于貧困移民在社區(qū)中處于更為弱勢的地位，他們即使知道社區(qū)干部在項(xiàng)目實(shí)施中可能存在種種“不軌”行為，但受自身能力限制，往往會(huì)選擇容忍社區(qū)干部的行為。因此，無論是貧困移民主觀上的意愿還是社區(qū)干部客觀上的忽視，都使得貧困移民難以參加與各利益相關(guān)主體之間的博弈。

三、項(xiàng)目資源落實(shí)的現(xiàn)實(shí)偏差

格蘭諾維特的“嵌入性”理論指出，經(jīng)濟(jì)、政治等行動(dòng)都嵌入于社會(huì)關(guān)系中。換言之，個(gè)體在社會(huì)中都不是孤立存在的，個(gè)體的存在是各種“關(guān)系”共同作用的結(jié)果，個(gè)體通過與其他個(gè)體發(fā)生作用而得到發(fā)展[8]。對(duì)于水庫移民來說，社區(qū)從外部獲得的項(xiàng)目資源是其重要的發(fā)展助力，在項(xiàng)目精準(zhǔn)化供給存在偏差的背景下，水庫移民只能憑借“關(guān)系”將社區(qū)獲得的項(xiàng)目資源轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨戆l(fā)展的機(jī)會(huì)和途徑[9]?，F(xiàn)階段，落地到水庫移民社區(qū)的后期扶持項(xiàng)目主要以政府資金項(xiàng)目為主，具體包括基本口糧田及水利設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)以及生產(chǎn)開發(fā)等4種類型。其中以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目最具代表性，前者按照招投標(biāo)項(xiàng)目的一般程序，后者多是在與縣級(jí)政府（移民管理機(jī)構(gòu)或民政部門）接洽備案后，與水庫移民社區(qū)直接對(duì)接，資金交由社區(qū)集體使用，兩者都嚴(yán)格實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制度，采用實(shí)報(bào)實(shí)銷方式。因社區(qū)干部最熟悉本社區(qū)水庫移民的發(fā)展情況，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)為了能夠順利落實(shí)項(xiàng)目，多會(huì)選擇社區(qū)干部作為項(xiàng)目承接人，負(fù)責(zé)社區(qū)項(xiàng)目資源的具體分配落實(shí)，社區(qū)干部逐漸掌握了項(xiàng)目資源的分配控制權(quán)。換言之，水庫移民與社區(qū)干部“關(guān)系”的好壞，直接影響到他們?cè)陧?xiàng)目落實(shí)過程中資源分配的多寡。

（一）招投標(biāo)項(xiàng)目：基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的分配落實(shí)

“17號(hào)文”明確規(guī)定，對(duì)農(nóng)村水庫移民實(shí)行20年的后期扶持，扶持資金既可以直接發(fā)放，也可以用于項(xiàng)目扶持，還可以采用兩者結(jié)合的形式，重點(diǎn)是要解決水庫移民群眾生產(chǎn)生活中最突出的問題。搬遷后水庫移民社區(qū)的生產(chǎn)生活條件普遍低于普通農(nóng)村社區(qū)，而在后期扶持政策實(shí)施之初，各地移民管理機(jī)構(gòu)在扶持水庫移民社區(qū)發(fā)展時(shí)都遵循“要發(fā)展，先修路”的思路，即指導(dǎo)水庫移民社區(qū)優(yōu)先申報(bào)基礎(chǔ)設(shè)施類的扶持項(xiàng)目。對(duì)于此類項(xiàng)目的落實(shí)，主要參照一般工程建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)施嚴(yán)格的招投標(biāo)程序。當(dāng)水庫移民社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得立項(xiàng)后，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)會(huì)要求社區(qū)干部根據(jù)相關(guān)政策要求，結(jié)合社區(qū)的實(shí)際情況，上報(bào)社區(qū)對(duì)扶持項(xiàng)目的招標(biāo)要求，繼而由縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織招標(biāo)，確定施工單位。施工單位確定后，社區(qū)與施工單位簽訂承包合同，施工單位在社區(qū)干部的協(xié)助下確定具體施工方案，當(dāng)施工方案與社區(qū)水庫移民利益發(fā)生矛盾甚至沖突時(shí)，社區(qū)干部負(fù)責(zé)溝通協(xié)調(diào)。項(xiàng)目完工后，由縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)組織三方驗(yàn)收，待驗(yàn)收合格后，將基礎(chǔ)設(shè)施交由社區(qū)集體使用和管理，并撥付后續(xù)扶持資金。這一過程中涉及的項(xiàng)目資金，多以工期節(jié)點(diǎn)為依據(jù)，由施工方和村集體分步驟、分階段地憑票報(bào)銷。以修路為例，分別在完成材料采購墊資、路基施工、綠化亮化施工后，分3次憑票到縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)報(bào)銷。

從程序制度上來看，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般都可做到遵守招投標(biāo)程序和實(shí)報(bào)實(shí)銷的報(bào)賬制度，但在水庫移民社區(qū)的具體運(yùn)作中，社區(qū)干部能夠依靠自身在項(xiàng)目中的權(quán)力，改變項(xiàng)目資源的分配結(jié)構(gòu)。以修路為例，施工單位為保證項(xiàng)目的順利落實(shí)，在規(guī)劃具體方案時(shí)，多會(huì)征詢社區(qū)干部的意見。不少社區(qū)干部會(huì)以己為中心，優(yōu)先考慮自己和與自己“關(guān)系”較好的水庫移民，這在一定程度上造成項(xiàng)目資源分配的不公。20世紀(jì)80年代，我國政府逐漸將反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變到開發(fā)性扶貧上來，由單純補(bǔ)貼貧困戶轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳破渖a(chǎn)生活條件，其中以工代賑政策就是其中的重要組成部分。對(duì)于那些貧困移民家庭或老年群體，社區(qū)干部在落實(shí)扶持項(xiàng)目的過程中，也會(huì)考慮到他們的實(shí)際困難，采用以工代賑的方式，讓他們參與到項(xiàng)目建設(shè)中來，并根據(jù)實(shí)際勞動(dòng)情況，給予一定的現(xiàn)金補(bǔ)償[10]。但由于資金數(shù)量有限，不是所有的貧困移民都能獲得以工代賑的機(jī)會(huì)。很多水庫移民提到只有與社區(qū)干部搞好“關(guān)系”，才更容易獲得這樣的機(jī)會(huì)，致使出現(xiàn)水庫移民在社區(qū)評(píng)選中爭當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象，甚至有些人為了能夠被評(píng)上貧困移民戶，還會(huì)到社區(qū)干部家送禮或找人“打招呼”。

（二）非招投標(biāo)項(xiàng)目：生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的分配落實(shí)

幫助水庫移民擺脫貧困，不僅要在改善其生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施條件，還必須加大對(duì)水庫移民生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的扶持力度，選擇合適的生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，進(jìn)而促進(jìn)水庫移民脫貧致富。而在確定生產(chǎn)開發(fā)扶持項(xiàng)目之前，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)會(huì)組織社區(qū)干部和水庫移民代表進(jìn)行種植、養(yǎng)殖、畜牧等各類生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的培訓(xùn)。社區(qū)干部在征求廣大水庫移民群眾意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合社區(qū)的資源稟賦和發(fā)展需求，選擇申報(bào)適合社區(qū)發(fā)展的扶持項(xiàng)目。事實(shí)上，縣域內(nèi)的水庫移民社區(qū)之間也存在著一定的競爭關(guān)系，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)根據(jù)“一村一品”的發(fā)展思路，要求水庫移民社區(qū)盡量做到錯(cuò)位發(fā)展，即當(dāng)兩個(gè)或多個(gè)社區(qū)資源稟賦差異不大卻同時(shí)申報(bào)某一扶持項(xiàng)目時(shí)，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)會(huì)綜合考慮各自優(yōu)勢，優(yōu)先選擇更適合發(fā)展這一項(xiàng)目的社區(qū)。生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目作為一類耗時(shí)較長、投入資金大、內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜的扶持項(xiàng)目，在此過程中既需要將上級(jí)部門的政策要求轉(zhuǎn)變?yōu)橐惶嘴`活、可變、適應(yīng)性強(qiáng)的社區(qū)政策，還需要平衡社區(qū)內(nèi)各利益相關(guān)主體的權(quán)益[11]。項(xiàng)目分配落實(shí)過程一般包括動(dòng)員水庫移民參與、專家指導(dǎo)、組建合作社與發(fā)展龍頭企業(yè)以及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與宣傳等4個(gè)環(huán)節(jié)。而其中與水庫移民最密切相關(guān)的是第一和第三環(huán)節(jié)，因?yàn)榍罢邲Q定誰能優(yōu)先獲得項(xiàng)目參與權(quán)，后者決定誰能最大程度地獲得項(xiàng)目收益。

1.動(dòng)員水庫移民參與方面。不論是從水庫移民個(gè)人利益還是從水庫移民社區(qū)集體利益而言，社區(qū)干部都需要發(fā)動(dòng)水庫移民參與到生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中來，這樣才能確保扶持項(xiàng)目持續(xù)地運(yùn)作下去。在生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目落實(shí)初期，水庫移民社區(qū)中率先參與到項(xiàng)目之中的群體主要有三類：一是社區(qū)干部。因?yàn)樗麄冏盍私忭?xiàng)目收益和潛在風(fēng)險(xiǎn)，一般會(huì)最先嘗試，甚至有時(shí)候在分散安置的水庫移民社區(qū)，很多不是移民身份的社區(qū)干部，以要帶動(dòng)水庫移民發(fā)展生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目為名，率先獲取扶持項(xiàng)目資金。二是黨員、老干部等社區(qū)精英。因其比較熟悉國家后期扶持政策，也會(huì)主動(dòng)參與到項(xiàng)目中。三是與社區(qū)干部“關(guān)系”較好的水庫移民。一方面他們能夠最先獲得社區(qū)項(xiàng)目規(guī)劃的最新信息，結(jié)合外部咨詢信息，能夠?qū)?xiàng)目收益有所預(yù)判;另一方面憑借與社區(qū)干部的“熟人關(guān)系”，這類移民能夠得到社區(qū)干部的信任，社區(qū)干部會(huì)優(yōu)先照顧他們的利益。顯然，在這一分配過程中，貧困移民往往最后分配到項(xiàng)目的收益，甚至還有一些生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目在落實(shí)時(shí)，社區(qū)干部覺得動(dòng)員水庫移民比較麻煩或者覺得資金有限，便采取一些“便捷”方法。如一些水庫移民社區(qū)里“要”到農(nóng)家樂的項(xiàng)目扶持資金，在沒有召開水庫移民代表大會(huì)的情況下就將其在社區(qū)干部之間私下“瓜分”，并雇傭社區(qū)內(nèi)的水庫移民為其打工，以增加水庫移民工資性收入的方式完成上級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)對(duì)扶持項(xiàng)目效益的監(jiān)測評(píng)估。社區(qū)干部利用個(gè)人職權(quán)之便將本應(yīng)屬于水庫移民集體的扶持項(xiàng)目據(jù)為己有，甚至在雇傭時(shí)，也多考慮與自己“關(guān)系”較好的水庫移民，而不是優(yōu)先幫扶社區(qū)中的貧困移民。

2.組建合作社與發(fā)展龍頭企業(yè)方面。農(nóng)民的生產(chǎn)資源主要從農(nóng)業(yè)中獲取，因而農(nóng)民個(gè)體在參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)往往是一種不完全的投入產(chǎn)出關(guān)系[12]。針對(duì)這一問題：一是組建具有分工協(xié)作特征的農(nóng)業(yè)合作社，并在運(yùn)作中以市場為導(dǎo)向，及時(shí)根據(jù)市場行情調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn);二是走企業(yè)化的發(fā)展道路，農(nóng)民不再只是生產(chǎn)者，更是生產(chǎn)資料的擁有者，擔(dān)負(fù)起企業(yè)家的管理角色，形成企業(yè)化管理的發(fā)展模式[13]。在水庫移民社區(qū)生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目成功落地后，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)也較為支持合作社化或企業(yè)化的發(fā)展思路。但在現(xiàn)實(shí)中，水庫移民專業(yè)合作社存在形式化、假合作、空殼化等問題，龍頭企業(yè)多以追求利潤為目的，將企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到水庫移民的身上，既損害了普通水庫移民的利益，又造成了水庫移民后期扶持項(xiàng)目資源的巨大浪費(fèi)[14]。上述情況進(jìn)一步說明，水庫移民雖然能夠憑借“關(guān)系”從項(xiàng)目中獲得一定的發(fā)展機(jī)會(huì)和途徑，但是不同水庫移民因關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的差異所獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)和途徑也不盡相同。處于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)邊緣的貧困移民如果只憑借自身“關(guān)系”，很難借助政府主導(dǎo)的后期扶持項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

（三）項(xiàng)目資源分配中被“忽視”的貧困移民

由于基層政府在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作過程中采用靈活變通的執(zhí)行方式，導(dǎo)致后期扶持政策難以被精準(zhǔn)執(zhí)行[15]，使得水庫移民社區(qū)需要發(fā)揮主觀能動(dòng)性以突破已有科層體系和政策制度的束縛，調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)向外爭取項(xiàng)目資源。對(duì)于普通水庫移民而言，“關(guān)系”亦是他們由內(nèi)獲得發(fā)展的重要法寶。但是就項(xiàng)目資源在社區(qū)內(nèi)部的具體分配結(jié)果而言，貧困移民所獲得的機(jī)會(huì)、途徑及收益相對(duì)較少。誠然有些水庫移民社區(qū)已采取一定措施以克服項(xiàng)目資源及收益分配中的不公平問題，但其總體成效仍比較有限。這些問題的存在與各級(jí)政府未能針對(duì)貧困移民制定“特惠”政策有著一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，即因政策設(shè)計(jì)層面未能對(duì)貧困移民作出更為明確的特殊“關(guān)照”，使得貧困移民對(duì)于大多數(shù)水庫移民社區(qū)而言，僅僅只是水庫移民社區(qū)治理諸多事項(xiàng)的一部分，甚至在優(yōu)先順序上還不如社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯得重要。由于缺少社會(huì)資本，貧困移民難以從水庫移民社區(qū)發(fā)展中受益，水庫移民貧困問題難以從根本上得到解決。在內(nèi)外多種因素的交叉影響下，不少水庫移民社區(qū)非但不會(huì)特別“關(guān)照”貧困移民，還會(huì)在一定程度上排斥他們，使其在社區(qū)內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中逐漸被邊緣化[16]。

首先，國家層面的制度設(shè)計(jì)和政策安排是基層社區(qū)行動(dòng)的主導(dǎo)依據(jù)，“上面千條線、下面一根針”，面對(duì)國家下達(dá)的紛繁復(fù)雜的諸多任務(wù)，基層社區(qū)所遵循的原則不外乎兩項(xiàng)：一是盡可能地簡化任務(wù)目標(biāo)，減少工作量，避免“自己給自己找麻煩”。二是嚴(yán)格按規(guī)章辦事，優(yōu)先解決政策明確要求的基本任務(wù)，政策未規(guī)定的事項(xiàng)不做或者緩做。如在“471號(hào)令”和“17號(hào)文”實(shí)施初期，大量水庫移民社區(qū)受政策安排的影響，在后期扶持項(xiàng)目運(yùn)作中弱化了貧困移民的特殊性，轉(zhuǎn)而以普適性的水庫移民受益程度為主要行動(dòng)目標(biāo)。其次，從水庫移民社區(qū)整體來看，不僅貧困移民在搬遷安置中權(quán)益受損，非貧困移民同樣蒙受損失，甚至比貧困移民的受損程度更為突出。在項(xiàng)目資源總體有限的情況下，基層社區(qū)很難做到“一碗水端平”，過于照顧貧困移民必然擠占了一部分用于非貧困移民發(fā)展的外部資源，從而進(jìn)一步放大了不公感受在水庫移民社區(qū)內(nèi)發(fā)酵激化的風(fēng)險(xiǎn)。最后，為追求項(xiàng)目資源的投入產(chǎn)出效率，水庫移民社區(qū)在計(jì)算理性的驅(qū)使下，也不愿將有限的資源投入貧困移民脫貧的“無底洞”。水庫移民社區(qū)在項(xiàng)目資源分配落實(shí)中忽視對(duì)貧困移民的“關(guān)照”的行動(dòng)邏輯，在一定程度上加重了項(xiàng)目對(duì)接貧困移民不精準(zhǔn)的程度。

四、發(fā)展的幻象：社區(qū)發(fā)展與移民脫貧的實(shí)踐悖論

在水庫移民后期扶持政策和精準(zhǔn)扶貧政策的雙重驅(qū)動(dòng)下，水庫移民社區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施漸趨完善，水庫移民極端貧困、整體貧困的現(xiàn)象明顯減少。但是移民貧困問題并未隨著水庫移民社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件的改善而得到徹底消除，移民貧困問題在社區(qū)欣欣向榮的發(fā)展勢頭中變得更為隱蔽。政府在利用行政力量推動(dòng)水庫移民社區(qū)發(fā)展和幫助貧困移民脫貧致富時(shí)，在投入方向上注重“看得見的”物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以看得見的開發(fā)成效為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)貧困移民的人力資本、文化教育、生產(chǎn)技能培訓(xùn)關(guān)注較少[17]。有一些地方甚至想盡辦法尋找“短、平、快”項(xiàng)目，使水庫移民精準(zhǔn)社區(qū)的整體面貌在短時(shí)間內(nèi)“煥然一新”，貧困移民的收入水平也能一躍超過貧困線。然而，這些看似立竿見影的做法并沒有在根本上提高貧困移民的可持續(xù)發(fā)展能力，使得水庫移民精準(zhǔn)扶貧只是實(shí)現(xiàn)了形式上的合理性，實(shí)際造成了水庫移民社區(qū)蓬勃發(fā)展和貧困移民脫貧致富困阻重重并存的實(shí)踐悖論。

（一）“看得見的”物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施較完善

為提高水庫移民的生產(chǎn)生活水平，幫助水庫移民脫貧致富，國家先后出臺(tái)了各種幫扶措施，于1981年、1986年、1996年分別設(shè)立庫區(qū)維護(hù)基金、庫區(qū)建設(shè)基金和庫區(qū)后期扶持基金。這些政策措施的實(shí)施，不僅完善了水庫移民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，而且對(duì)其生產(chǎn)生活條件的改善發(fā)揮著重要作用。20世紀(jì)80年代，我國開始實(shí)施開發(fā)性移民方針，采用前期補(bǔ)償補(bǔ)助和后期扶持相結(jié)合的原則，在解決水庫移民基本溫飽問題的同時(shí)，還有效解決了水庫移民社區(qū)農(nóng)田水利、交通、供電以及社會(huì)事業(yè)等方面基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問題。到2006年國家正式實(shí)施水庫移民后期扶持政策后，水庫移民社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件進(jìn)一步完善，項(xiàng)目扶持的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向幫助移民脫貧致富的生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。特別是“十二五”期間，水庫移民后期扶持工作成效明顯，水庫移民收入水平不斷提高，水庫移民社區(qū)呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象。這些成績的取得離不開國家的政策支持和社會(huì)力量的幫助，更離不開廣大水庫移民的參與和付出。但是大量經(jīng)驗(yàn)案例也表明，水庫移民社區(qū)在謀發(fā)展和去貧困的過程中，許多方面只是表現(xiàn)為形式合理而未達(dá)到實(shí)質(zhì)合理，特別是在后期扶持項(xiàng)目運(yùn)作過程中，政府過于強(qiáng)調(diào)“看得見的”物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

雖然中央政府制定出臺(tái)的后期扶持政策旨在幫助水庫移民改善生產(chǎn)生活條件，逐步實(shí)現(xiàn)脫貧致富，但是在逐級(jí)的政策傳遞與執(zhí)行中，地方政府多從政績考核的角度出發(fā)，選擇上級(jí)政府能夠精確觀測的部分優(yōu)先執(zhí)行。現(xiàn)階段，政績考核已成為我國政府對(duì)官員管理和激勵(lì)的重要手段，政府官員在執(zhí)政期間，其政績可分為顯性政績與潛性政績兩種，顯性政績指的是政府官員在執(zhí)政期間所作出的能夠看得見、摸得著的政績，但是對(duì)于很多重大事項(xiàng)，其效益在實(shí)際運(yùn)作中并不能迅速顯現(xiàn)出來，而是需要經(jīng)歷循序遞進(jìn)的緩慢過程，這些政績即為潛性政績[18]。為了能夠在同級(jí)競爭中優(yōu)先晉升，很多官員會(huì)根據(jù)上級(jí)政府的考核指標(biāo)，選擇執(zhí)行較為容易完成和能夠較快體現(xiàn)政績的任務(wù)[19]。當(dāng)上級(jí)政府進(jìn)行檢查和監(jiān)測評(píng)估時(shí)，看到水庫移民社區(qū)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，便會(huì)對(duì)縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)的扶持工作予以肯定和表揚(yáng)，進(jìn)而使得縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)在后續(xù)工作中加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。如很多移民干部在談到水庫移民項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)都指出，現(xiàn)階段項(xiàng)目扶持仍然以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，由于受到市場、技術(shù)、資金等多重因素的影響，生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目并沒有全面鋪開，只是在一些條件較好的水庫移民社區(qū)進(jìn)行小范圍嘗試。

（二）“看不見的”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏

一般而言，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施多指有形或者實(shí)體形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施，而對(duì)于無形的或非實(shí)體形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施，迄今都未受到足夠的重視[20]。邁克爾·塞尼指出搬遷安置往往導(dǎo)致水庫移民的原有生計(jì)模式被動(dòng)發(fā)生改變，甚至造成生產(chǎn)體系被破壞，而國家在對(duì)水庫移民搬遷安置進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，只重視實(shí)物補(bǔ)償，很少考慮那些無法計(jì)算的非實(shí)物補(bǔ)償。大量案例表明，水庫移民搬遷后，在自然資源利用、養(yǎng)殖空間、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、文化風(fēng)俗等諸多方面遭受無形損失，對(duì)水庫移民在安置地的生產(chǎn)生活恢復(fù)產(chǎn)生很多不利影響，使得水庫移民的物質(zhì)資本積累能力、人力資本積累能力、社會(huì)資本積累能力以及自我發(fā)展能力受損，水庫移民陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)大大增加[21]。政府本應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這些“看不見的”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的扶助，卻因?yàn)樯霞?jí)政府對(duì)這些扶持項(xiàng)目的效益產(chǎn)出難以精確觀測，導(dǎo)致縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)忽視了對(duì)水庫移民人力資本開發(fā)和生產(chǎn)技能培訓(xùn)等方面的投入。

除了忽視人力資本開發(fā)、生產(chǎn)技能培訓(xùn)等方面外，由于貧困移民普遍存在文化水平不高、缺乏勞動(dòng)技能、發(fā)展能力不足等問題，雖然政府陸續(xù)出臺(tái)并不斷完善對(duì)水庫移民的扶持政策和措施，致力于緩解和消除水庫移民的貧困狀況，但是現(xiàn)有重視精準(zhǔn)觀測項(xiàng)目績效的扶助邏輯，使得很多政策措施在具體落實(shí)中不但沒有起到扶助效果，反而導(dǎo)致部分貧困移民越扶越貧。如很多地方將向貧困移民提供扶貧羊、扶貧雞等作為一項(xiàng)重要的扶貧舉措，期望借此提升貧困移民的自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)由“輸血”到“造血”的扶貧轉(zhuǎn)變。然而，也有不少地方對(duì)這一舉措生搬硬套，在一些不適合搞養(yǎng)殖的地方盲目推廣，結(jié)果出現(xiàn)貧困移民宰羊吃雞的尷尬境況。再如一些因病、因殘致貧的貧困移民家庭本希望借助有穩(wěn)定收入的就業(yè)崗位來實(shí)現(xiàn)脫貧致富，然而有些地方為了盡快完成脫貧任務(wù)，通過開展醫(yī)療救助、給其評(píng)低保戶以及提供臨時(shí)性工作崗位等方式，期望在短時(shí)間內(nèi)提高貧困移民家庭的收入水平，使其年人均收入超過國家規(guī)定的貧困線水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)貧困移民的脫貧。事實(shí)上，這種沒有提升貧困移民發(fā)展能力的脫貧無異于緣木求魚，很容易讓他們因過度依賴政府扶助而再次返貧。由此可見，因“看不見的”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，水庫移民很難從根本上實(shí)現(xiàn)“拔窮根、摘窮帽”，而解決不了貧困移民的發(fā)展問題，社區(qū)的發(fā)展也就失去了其實(shí)際意義。

（三）陷入“貧困泥沼”的貧困水庫移民

貧困不僅是物質(zhì)生活困難，溫飽問題得不到解決，或是個(gè)人或家庭的收入水平滿足不了基本生存需要;而是在物質(zhì)匱乏的基礎(chǔ)上，同時(shí)存在精神上的貧困，物質(zhì)貧困只是一種表現(xiàn)形式，精神貧困才是貧困的本質(zhì)[22]?，F(xiàn)階段，各級(jí)政府重視物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施、輕視社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的扶持方式，在實(shí)踐中很難使貧困移民真正實(shí)現(xiàn)脫貧致富，脫貧再返貧的現(xiàn)象比比皆是。而且現(xiàn)實(shí)中還有很多水庫移民干部為了實(shí)現(xiàn)脫貧而脫貧，在貧困移民的收入數(shù)字上大做文章，靠改變貧困移民的收入數(shù)據(jù)完成“脫貧”，甚至有些水庫移民干部代替貧困移民做主，采用“拔苗助長”的方式，在扶貧中出現(xiàn)“干部給的移民不要”“移民要的干部沒給”的窘境。

因此，水庫移民的貧困不能簡單地理解為物質(zhì)供給的不足。水庫移民貧困的癥結(jié)在于其權(quán)利貧困，具體表現(xiàn)為水庫移民難以獲得發(fā)展所需的信息、知識(shí)的渠道和社會(huì)權(quán)利的機(jī)會(huì)。目前，國家尚未制定相關(guān)法律制度來保障水庫移民的權(quán)利，僅是在“471號(hào)令”中做了一些水庫移民權(quán)利保障的籠統(tǒng)表述。這顯然無法從根本上保障水庫移民的權(quán)利，特別是對(duì)水庫移民的救濟(jì)權(quán)利重視不夠，水庫移民在就業(yè)、教育、社會(huì)保障等方面的權(quán)利得不到充分保障，加之水庫移民在搬遷后的人力資本質(zhì)量相對(duì)較差，使得水庫移民不能享受公正平等的待遇。而“原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模、原功能”的“三原”標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償方式已經(jīng)與社會(huì)發(fā)展實(shí)際相脫離，這種犧牲水庫移民發(fā)展權(quán)的原則顯然難以維持水庫移民的長遠(yuǎn)生活[23]。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量水庫移民精英外出務(wù)工，水庫移民社區(qū)“空心化”問題日趨嚴(yán)重，留在社區(qū)的主要是老人和婦女兒童，在缺少水庫移民精英引領(lǐng)的情形下，他們很難形成集體行動(dòng)，甚至還會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤的決策判斷，進(jìn)而導(dǎo)致他們不能利用各種生計(jì)資本脫貧致富[24]。

貧困人口容易形成一種依賴性的生活方式和特定的思維模式，進(jìn)而滋生出特定的“貧困文化”心理。貧困文化源自于文化貧困，貧困移民的文化貧困也是水庫移民陷入貧困的主要根源之一。對(duì)于長期生活在貧困之中的貧困移民，其生活方式、思維模式以及價(jià)值取向已內(nèi)化成與普通社會(huì)大眾不一樣的價(jià)值觀念，進(jìn)而導(dǎo)致貧困移民對(duì)貧困進(jìn)行自我適應(yīng)與維護(hù)。受傳統(tǒng)觀念與習(xí)俗的制約，貧困移民原有的生活習(xí)俗、生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)等非正式制度約束必然與遷入地相適應(yīng)的生產(chǎn)生活模式相脫節(jié)，有可能出現(xiàn)移民遷入地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)重構(gòu)失衡現(xiàn)象[25]。有不少水庫移民認(rèn)為自己為國家和社會(huì)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，抱有濃厚的“特殊公民”意識(shí)，從而對(duì)國家產(chǎn)生較強(qiáng)的依賴心理，認(rèn)為資金補(bǔ)償、政策支持以及項(xiàng)目扶持等措施是國家應(yīng)盡的義務(wù)，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，經(jīng)常吃低保，靠救濟(jì)生活，貧困移民長期形成的思維定勢難以改變，走入了“越給志越短，越給人越懶”的惡性循環(huán)。

五、結(jié)論與討論

在水庫移民后期扶持等一系列優(yōu)惠政策的助推下，水庫移民社區(qū)的確得到了前所未有的快速發(fā)展，其中各類扶持性發(fā)展項(xiàng)目發(fā)揮了關(guān)鍵作用，成為水庫移民恢復(fù)生計(jì)和水庫移民社區(qū)綜合發(fā)展的有效支撐。但隨著國家逐漸重視并強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)處理中的精準(zhǔn)化要求，水庫移民后期扶持項(xiàng)目精準(zhǔn)化供給的現(xiàn)實(shí)偏差逐漸浮現(xiàn)：一方面，既有政策框架缺乏針對(duì)貧困移民的“特惠”政策;另一方面，貧困移民在項(xiàng)目扶持實(shí)踐中的參與程度有限，致使項(xiàng)目與水庫移民社區(qū)及貧困移民無法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接。為此，水庫移民更多只能憑借“關(guān)系”將社區(qū)獲得的項(xiàng)目資源轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨戆l(fā)展的機(jī)會(huì)和途徑。社區(qū)干部既是連接社區(qū)與政府、市場的紐帶橋梁，也是扶持項(xiàng)目資源的具體分配落實(shí)者，水庫移民與社區(qū)干部“關(guān)系”的好壞，直接影響到他們?cè)谏鐓^(qū)項(xiàng)目落實(shí)過程中資源分配的多寡。受外部政策導(dǎo)向的影響，水庫移民社區(qū)在分配項(xiàng)目資源時(shí)也不會(huì)刻意“關(guān)照”貧困移民，甚至有時(shí)基于項(xiàng)目資源分配“公平”和項(xiàng)目扶持投入產(chǎn)出效率，社區(qū)還會(huì)在一定程度上排斥貧困移民，使得其在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中被邊緣化。由此，當(dāng)前的水庫移民后期扶持項(xiàng)目規(guī)劃及其實(shí)施過于強(qiáng)調(diào)“看得見的”物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而忽視了“看不見的”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投入，導(dǎo)致貧困移民往往陷入難以脫貧的“泥沼”，從而進(jìn)一步加重社區(qū)發(fā)展的失衡狀態(tài)。

歸根結(jié)底，現(xiàn)有的水庫移民社區(qū)發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧，過于注重硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過分強(qiáng)調(diào)到戶、到人，卻忽視了從整體性角度統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目落地與水庫移民社區(qū)發(fā)展、貧困移民精準(zhǔn)脫貧之間的銜接問題，致使貧困移民與鄉(xiāng)土關(guān)系“脫嵌”。此外，政府在進(jìn)行項(xiàng)目資源供給時(shí)，缺乏對(duì)貧困移民的關(guān)照，致使項(xiàng)目資源供給與貧困移民需求難以有效匹配。然而，當(dāng)前精準(zhǔn)化已然成為政府治理各項(xiàng)公共事務(wù)的核心原則，切實(shí)糾正項(xiàng)目扶持政策的執(zhí)行偏差、有效解決項(xiàng)目入村入戶的“最后一公里”問題也逐漸成為水庫移民社區(qū)項(xiàng)目扶持實(shí)踐迫切需要解決的關(guān)鍵事項(xiàng)，而“精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核”的精準(zhǔn)扶貧思路對(duì)于解決上述問題有著一定的借鑒意義。因此，政策制定者需要及時(shí)根據(jù)實(shí)際變化，調(diào)整政策導(dǎo)向、細(xì)化政策安排，并以切實(shí)可行的措施保障各類發(fā)展性資源逐步向貧困移民傾斜投入;針對(duì)政策執(zhí)行存在的偏差問題，各級(jí)政府及其職能部門則需要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，壓縮、控制地方變通執(zhí)行的空間，完善政策效益的監(jiān)督考核體系，以水庫移民社區(qū)及貧困移民的真實(shí)需求為資源分配落實(shí)的首要原則;針對(duì)水庫移民社區(qū)在項(xiàng)目落地過程中存在的公眾參與不足、資源分配不公等問題，各級(jí)政府特別是與水庫移民社區(qū)密切聯(lián)系的縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)更需要為其制定精準(zhǔn)化的幫扶計(jì)劃，做到以社區(qū)、以戶為單位實(shí)施幫扶措施。

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