陳文權(quán) 余玲

摘 要：易發(fā)多發(fā)的基層腐敗窩案已成為新時(shí)代反腐敗工作的重要內(nèi)容。精準(zhǔn)治理基層腐敗窩案需要從其表現(xiàn)形態(tài)、結(jié)構(gòu)功能、擴(kuò)散方式、影響后果等多維度剖析，針對(duì)性采取常態(tài)化警示教育、程序化決策執(zhí)行、精細(xì)化日常管理、制度化巡視整改、靶向化案件查處等系統(tǒng)性舉措，進(jìn)而消解其產(chǎn)生的主客觀條件、排除其存續(xù)的內(nèi)外部因素，取得反腐敗壓倒性勝利之長(zhǎng)效。

關(guān)鍵詞：基層腐敗窩案;多維剖析;精準(zhǔn)治理

黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨縱深推進(jìn)，反腐敗工作取得了顯著成效，不敢腐、不能腐、不想腐的制度機(jī)制不斷健全完善，風(fēng)清氣正、正氣充盈的良好政治生態(tài)持續(xù)鞏固完善。然而，從近年查處的腐敗案件看，一些地方和領(lǐng)域反腐形勢(shì)依然嚴(yán)峻，特別是基層腐敗窩案頻出，嚴(yán)重影響黨和人民群眾的根本利益，迫切需要?jiǎng)兝O抽絲、對(duì)癥下藥，從根本上消滅腐敗滋生的內(nèi)外部條件，才能真正奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利。

一、基層腐敗窩案的主要特征

基層腐敗窩案，一般指基層領(lǐng)導(dǎo)干部上下串通、內(nèi)外勾連，形成相對(duì)穩(wěn)定的“圈子”，集體利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響和便利牟取私利，違反《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等有關(guān)規(guī)定而被依法查處的違紀(jì)違法案件。經(jīng)對(duì)比分析黨的十八大以來監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門查處的部分典型案件（見表1），基層腐敗窩案主要呈現(xiàn)出“網(wǎng)格式”組織、“鏈條式”運(yùn)作、“裂變式”發(fā)展、“買賣式”交易、“破窗式”擴(kuò)散等特征，需要深入剖析、妥善應(yīng)對(duì)。

（一）“網(wǎng)格式”組織

1.縱向跨層級(jí)涉腐。基層腐敗窩案一個(gè)顯著特征就是部門自上而下一腐俱腐，前腐后繼。涉案人員具有明顯行政級(jí)別梯次分布，主管領(lǐng)導(dǎo)和下屬人員、主管部門和下屬部門形成一種“腐敗聯(lián)盟”，在職權(quán)范圍內(nèi)以權(quán)謀私、鉆營(yíng)獲利、環(huán)環(huán)相扣、串通一氣，且形成時(shí)間長(zhǎng)、隱蔽性強(qiáng)，查處難度偏大。如湘西龍山縣住建系統(tǒng)腐敗案就是此類典型。

2.橫向跨部門涉案?；鶎痈瘮「C案另一重要形態(tài)就是跨部門“抱團(tuán)腐敗”。一些基層公職人員被圍獵后，容易產(chǎn)生“利益共享”“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”等心理，促使腐敗問題在同級(jí)間橫向蔓延，久而久之越來越多的人員被“拉下水”，甚至出現(xiàn)共同謀求私利、集體對(duì)抗調(diào)查等現(xiàn)象，嚴(yán)重侵蝕基層政權(quán)健康肌體。如廣東中山市公安系統(tǒng)腐敗案涉及多個(gè)單位275人。

（二）“鏈條式”運(yùn)作

1.直接參與式腐敗。一些基層公職人員無視黨紀(jì)國(guó)法，公然任性使用手中權(quán)力，為自己謀取利益，并伙同社會(huì)人員，運(yùn)用“傳銷”模式發(fā)展上下線，形成斂財(cái)產(chǎn)業(yè)鏈。如湖南江永扶貧腐敗案就新現(xiàn)專門團(tuán)伙造假行騙、村干部游說、縣鎮(zhèn)干部審批放行的造假騙取扶貧資金的產(chǎn)業(yè)鏈，涉案金額大、人數(shù)多。

2.間接保護(hù)式腐敗。一些基層公職人員利用手中權(quán)力，為損害人民利益的產(chǎn)業(yè)和行為“開綠燈”“撐后臺(tái)”，為非法贏利保駕護(hù)航，并從中獲取高額保護(hù)費(fèi)，儼然成為一方黑惡勢(shì)力，極大損害了政府形象。如四川廣安岳池縣公安局某大隊(duì)原副大隊(duì)長(zhǎng)，開設(shè)賭場(chǎng)聚眾賭博、放高利貸，充當(dāng)“保護(hù)傘”，濫用職權(quán)，肆無忌憚。

（三）“裂變式”發(fā)展

1.易腐成為主要特征。一些基層公職人員易因小恩小惠引發(fā)“塌方式”腐敗，違規(guī)違紀(jì)的“潛規(guī)則”演化為小利益群體的“亞文化”，進(jìn)而異化為腐敗窩點(diǎn)。而無論是利益群體之內(nèi)，還是即將進(jìn)入利益群體的個(gè)體，將在不知不覺中深陷腐敗沼澤。

2.巨貪成為典型代表。較之處在權(quán)力頂層的高官，小官處于公權(quán)力的末梢，代表上級(jí)政府執(zhí)行公共服務(wù)與社會(huì)治理的職能。這些小官屬于權(quán)力體系末梢，所能支配的公共權(quán)力和權(quán)力輻射范圍是有限的，但通過收受賄賂等長(zhǎng)期積累而容易形成“小官巨貪”，極大破壞政府形象，損害政府公信力。

（四）“買賣式”交易

1.對(duì)內(nèi)明碼賣官。公職人員是人民的公仆，權(quán)力是人民賦予的，而一些腐敗分子視公權(quán)力為私有物，無視黨群干群關(guān)系，把權(quán)力當(dāng)作“點(diǎn)金石”。湖南某公安局局長(zhǎng)利用職務(wù)便利，明碼標(biāo)價(jià)，賣官鬻爵;而為籌錢買官，公安局各中層骨干各顯其能，保護(hù)費(fèi)、小金庫輪番斂財(cái)行賄，極大地污濁了一方政治生態(tài)。

2.對(duì)外標(biāo)價(jià)賣官?；鶎痈瘮《嗷凇皺?quán)錢交易”。涉腐人員多把持權(quán)力或壟斷資源，通過吃拿卡要等明碼標(biāo)價(jià)收好處費(fèi)，以金錢開路，向被服務(wù)對(duì)象收取錢物儼然成為貪腐者們的“規(guī)定動(dòng)作”。致使公權(quán)力異化成為少數(shù)人牟私利的工具。

（五）“破窗式”擴(kuò)散

1.權(quán)力失序。一個(gè)腐敗苗頭的存在，會(huì)導(dǎo)致這種不良現(xiàn)象的無限擴(kuò)展，而一旦對(duì)這些看起來是偶然的、個(gè)別的、輕微的“過錯(cuò)”不聞不問、熟視無睹、反應(yīng)遲鈍或糾正不力，就會(huì)引發(fā)“千里之堤，潰于蟻穴”的惡果。[8]基層腐敗窩案的存在首當(dāng)其沖是對(duì)秩序的破壞，致使劣幣驅(qū)逐良幣，法紀(jì)不存、輕微者塌方式動(dòng)搖，嚴(yán)重者官場(chǎng)地震，引發(fā)一方發(fā)展失序。

2.信用坍塌。從內(nèi)部而言，基層窩腐污濁的是一方政治生態(tài)的清明，讓好官、清官蒙塵，導(dǎo)致正常治權(quán)的扭曲。從外部而言，一腐俱腐的多米諾骨牌式腐敗坍塌，更多地減損了群眾對(duì)政府的信任和信心。而信心一旦動(dòng)搖，則需要付出千百倍的努力重新補(bǔ)損，才能重塑政府清廉形象。

基層腐敗窩案的易發(fā)多發(fā)，容易導(dǎo)致蠅貪若虎的嚴(yán)重后果。從行政管理內(nèi)部看，基層腐敗窩案極大地?fù)p害了正常行政運(yùn)行，把個(gè)人利益凌駕于集體利益之上，把公權(quán)力攫取為小利益群體的特權(quán)，極大污染了政治生態(tài)。[9]從社會(huì)效應(yīng)來講，基層腐敗窩案壟斷了公共資源，破壞了社會(huì)公平與正義，減損了政府公信力，嚴(yán)重?fù)p害了黨群和干群關(guān)系。從短期影響來看，基層腐敗窩案造成公共資源的極大浪費(fèi)，剝奪了民眾的公共利益權(quán)利，導(dǎo)致行政程序的偏軌以及行政權(quán)力的異化。從長(zhǎng)期影響來看，基層腐敗窩案導(dǎo)致的行政運(yùn)轉(zhuǎn)混亂會(huì)耽擱一個(gè)行業(yè)領(lǐng)域乃至一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，影響一代領(lǐng)導(dǎo)干部的成長(zhǎng)，將造成不可彌補(bǔ)的重大損失。

二、基層腐敗窩案的成因剖析

基層腐敗窩案的產(chǎn)生，既有主觀影響，也有客觀條件;既有內(nèi)部原因，也有外部誘導(dǎo)，是多個(gè)因素交互影響的結(jié)果，因而其成因應(yīng)從多角度審視、多層面分析，進(jìn)而掌握癥結(jié)，以對(duì)癥下藥。

（一）尊官崇位

1.名利觀念。中國(guó)古代“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)觀念，現(xiàn)今仍然有著根深蒂固的影響。對(duì)公權(quán)力的認(rèn)知異化，把是否為官或官職高低作為評(píng)價(jià)人生價(jià)值的核心標(biāo)準(zhǔn)。一些基層干部把職位職稱、權(quán)力權(quán)威、資源掌握多寡折算成社會(huì)地位，為居高位不惜以物換官，以權(quán)易官，官官相護(hù)，從為民服務(wù)轉(zhuǎn)向追名逐利，迷失在“名利場(chǎng)”而罔顧黨紀(jì)國(guó)法，繼而滑向腐敗的泥沼。

2.特權(quán)思想。根據(jù)弗洛伊德的心理動(dòng)能理論，人的自我既調(diào)節(jié)本我的欲望又受制于超我的道德，而人性“趨利避害”的屬性會(huì)促使其盡可能獲取利益最大化，甚至形成“有權(quán)不用浪費(fèi)”的偏執(zhí)共識(shí)。當(dāng)宗旨意識(shí)被以權(quán)謀私替代，黨性原則被重利輕義所圍困，公共權(quán)力便淪為攫取私利的工具和籌碼，以身試紀(jì)，以身試法，由“好同志”變成“階下囚”。

3.圈子文化。形而上學(xué)的權(quán)力觀造就一種對(duì)官權(quán)、官職、官員的崇拜和敬畏，從而導(dǎo)致權(quán)力至上、裙帶依附等現(xiàn)象蔓延。一些基層公職人員把“進(jìn)圈子”作為升官謀權(quán)的捷徑，努力通過盲從刷忠誠度，形成了下級(jí)對(duì)上級(jí)的馬首是瞻。自下而上的盲目遵從和自上而下的絕對(duì)權(quán)力，直接導(dǎo)致的后果就是權(quán)力即真理。

（二）權(quán)力集中

1.要權(quán)管控程序催生腐敗。權(quán)力是社會(huì)不斷發(fā)展催生的一種稀缺資源，其本身特征決定了一旦監(jiān)督缺席，再小的權(quán)力都能夠制造腐敗。而要權(quán)作為權(quán)力體系中不可或缺的部分，獨(dú)一不可缺，稀少不可得，一旦受到利益引誘，權(quán)無制衡，德法無禁，就會(huì)在公權(quán)力的運(yùn)行上滋生腐敗，由點(diǎn)到線到面，繼而形成縱橫交錯(cuò)的“立體式”腐敗，并向縱深發(fā)展。

2.重權(quán)管控結(jié)果催生腐敗。在多個(gè)基層腐敗窩案中，同一崗位的前腐后繼，同一系統(tǒng)一腐俱腐，竟然出現(xiàn)了無人能解的腐敗“圓周率”。權(quán)力過大、權(quán)力集中，缺乏有效監(jiān)督，致使腐敗現(xiàn)象長(zhǎng)期蔓延，且受權(quán)力體系的慣例影響，重權(quán)能夠操控的領(lǐng)域和空間更容易誘發(fā)窩腐的發(fā)生。

（三）責(zé)任稀釋

1.責(zé)任分擔(dān)。心理學(xué)上的責(zé)任分散效應(yīng)指出，個(gè)體被要求單獨(dú)完成任務(wù)，責(zé)任感就會(huì)很強(qiáng)，而群體共同完成任務(wù)，個(gè)體的責(zé)任感就會(huì)弱化。一些基層腐敗窩案暴露出的問題就是“集體決定”成為以權(quán)謀私、違規(guī)違紀(jì)的“擋箭牌”，其重要原因在于集體決策過程中職責(zé)不明，“責(zé)任分擔(dān)”促使腐敗分子放松警惕，從而同腐共腐。同時(shí)，不少人存在“不求無功但求無過”的惰性，以及為了減少得罪人而不發(fā)表異議的“好人心理”，這些都會(huì)在某種程度上增加集體決策時(shí)班子成員不嚴(yán)格履職的風(fēng)險(xiǎn)，讓腐敗行為有了可乘之機(jī)。

2.法難責(zé)眾。行政組織建設(shè)基本原則之一就是職、權(quán)、責(zé)一致。但一些基層單位在集體研究執(zhí)行的過程中，往往存在權(quán)責(zé)之間的“剪刀差”，致使履行職權(quán)積極而集體追責(zé)較難。另外，一些基層單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員存在“一把手不怕我怕啥”的心理，即集體研究的群體性決定了當(dāng)其決策出現(xiàn)失誤引發(fā)集體腐敗時(shí)，由于缺乏制度性、程序性規(guī)范，導(dǎo)致難定性、難追責(zé)。

（四）失察疏查

1.失察導(dǎo)致腐敗行為猖獗。從基層內(nèi)部政務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)來看，高效強(qiáng)效顯效的政績(jī)觀，導(dǎo)致很多領(lǐng)導(dǎo)干部只管“大事要事”，認(rèn)為苗頭性、傾向性等需要“紅臉出汗”的提醒教育即為瑣事，又收效甚微甚隱。更有甚者認(rèn)為是“無事找事”“無事生非”，屬于出力還影響班子團(tuán)結(jié)的事情。[10]因此，對(duì)于不影響大事要事的微錯(cuò)小錯(cuò)疏于督促，導(dǎo)致違紀(jì)僥幸心理滋生，違法機(jī)會(huì)主義抬頭，微腐串聯(lián)鉆營(yíng)，致使腐敗通道通聯(lián)，腐蝕健康的政務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.疏查促使腐敗行為復(fù)制。窩案腐敗的一種重要形成方式就是腐敗的傳染性和復(fù)制性，甚至?xí)a(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。紀(jì)律教育缺位，苗頭傾向就會(huì)起燎原之勢(shì);監(jiān)督執(zhí)紀(jì)松軟，貌似是行為習(xí)慣、行事方式抑或性格問題，深究深查時(shí)“好同志”立馬成為“階下囚”。對(duì)不同行業(yè)的權(quán)力生態(tài)缺乏監(jiān)督一域和監(jiān)督全局的具體性和精細(xì)化施治，導(dǎo)致蠅貪泛濫、懶政怠政經(jīng)?；?，為窩腐的蔓延制造了生存空間。

（五）公關(guān)圍獵

1.權(quán)力制約不足導(dǎo)致被圍。習(xí)近平同志曾告誡領(lǐng)導(dǎo)干部，要注重防范被利益集團(tuán)“圍獵”。而“圍獵”本義指在打獵時(shí)提前布好誘餌、陷阱，伺機(jī)合圍而獵。[11]而與其說是領(lǐng)導(dǎo)干部被圍，倒不如說是公權(quán)力被圍。權(quán)力運(yùn)行的透明度不夠，導(dǎo)致利益集團(tuán)多方鉆研，不惜代價(jià)拉攏腐蝕，權(quán)錢交易，權(quán)力尋租。

2.理想信念不堅(jiān)導(dǎo)致被獵。權(quán)力觀不正，把權(quán)力收為囊中私物進(jìn)行尋租，繼而與利益集團(tuán)契合，從而被獵殺。政治定力不強(qiáng)，政治立場(chǎng)不穩(wěn)，思想上隨波逐流，追求拜金主義、享樂主義、在攀比攀附中被“糖衣炮彈”擊垮。心中無黨、心中無民、心中無戒，一念之間，接受餡餅，落入貪腐泥沼，在貪腐的不歸路上越滑越遠(yuǎn)。

三、基層腐敗窩案的治理路徑

習(xí)近平總書記在黨的十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上指出，要鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利，要繼續(xù)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，繼續(xù)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，并提出繼續(xù)從嚴(yán)治黨的6項(xiàng)任務(wù)。當(dāng)前精準(zhǔn)治理基層腐敗窩案，要按照中央最新要求，聚焦群眾痛點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)，堅(jiān)持靶向治療、精確懲治，對(duì)存在的腐敗問題，要深化標(biāo)本兼治，夯實(shí)治本基礎(chǔ)，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐。從根本上消除腐敗賴以生存的基本條件，需要結(jié)合不同地區(qū)、行業(yè)、領(lǐng)域?qū)嶋H，采取針對(duì)性、系統(tǒng)性的對(duì)策措施，唯有如此，才能真正產(chǎn)生實(shí)效、長(zhǎng)效。

（一）常態(tài)化警示教育，強(qiáng)化干部黨性修養(yǎng)

1.廉政教育與廉潔引導(dǎo)同向同行。全面從嚴(yán)治黨需要重典治腐，“終端處理”并不是最終目的，而是需要嚴(yán)管厚愛、功夫用在平常。因此，常態(tài)化廉政教育、警示引導(dǎo)就要常抓不懈、久久為功。一方面，要高度重視對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔從政教育，從深層次筑牢不想腐的思想防線。建立完善廉政檔案，一人一檔、一事一檔，把基層領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔廉效述職匯報(bào)、廉學(xué)廉做心得體會(huì)、函詢談話等情況全部納入廉政檔案。加強(qiáng)廉政心理引導(dǎo)，對(duì)苗頭性、傾向性問題采取藝術(shù)性、技巧性處理，避免基層領(lǐng)導(dǎo)干部在受到批評(píng)提醒、約談函詢、誡勉談話之后，思想包袱過重、心理落差過大，進(jìn)而輕則懶政怠政不作為，重則變本加厲亂作為。另一方面，要注重社會(huì)層面公民的廉潔意識(shí)引導(dǎo)和廉潔行為培育。大力開展廉潔文化征文、攝影、論壇、講座以及反腐倡廉進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭等活動(dòng)，通過廉潔文化宣傳，借助廉潔文化的內(nèi)化作用和慣性力量，擠占腐敗“潛規(guī)則”“圈子文化”的存在空間，繼而發(fā)揮廉潔文化正能量的輻射作用。利用“網(wǎng)絡(luò)對(duì)話”“社區(qū)問政”等平臺(tái)開展重權(quán)要權(quán)領(lǐng)域政策答疑解惑，暢通公益訴訟渠道，引導(dǎo)民眾按規(guī)矩辦事，按規(guī)則行為，增強(qiáng)公民的政治參與意識(shí)、權(quán)力監(jiān)督意識(shí)、法治觀念，對(duì)基層腐敗行為零容忍，主動(dòng)自覺監(jiān)督腐敗行為，讓拒腐拒賄潛移默化于心，徹底根除基層腐敗滋生的社會(huì)土壤，形成全民反腐良好氛圍。

2.正向標(biāo)桿與負(fù)面典型揚(yáng)棄結(jié)合?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部廉政教育只有“把正面教育和反面警示教育相結(jié)合”，才能真正產(chǎn)生綜合效益。一方面，在基層通過正向宣傳讓領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨紀(jì)國(guó)法應(yīng)知應(yīng)會(huì)、入腦入心。特別是要加大對(duì)黨章黨紀(jì)黨規(guī)等內(nèi)容的學(xué)習(xí)掌握，切實(shí)打好廉政理論基礎(chǔ)。同時(shí)，廉政教育不能搞形式、走過場(chǎng)，“廉政教育要做活、做深、做足，必須緊跟時(shí)代步伐，創(chuàng)新廉政教育方式方法”。通過微黨課、微宣講、專題講座等方式點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、面對(duì)面開展廉政教育，通過互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信推送等方式，大力宣傳基層一線有代表性、典型性的廉潔公仆榜樣，突出模范榜樣的廉政示范和引領(lǐng)作用。另一方面，要充分利用身邊的腐敗案件進(jìn)行常態(tài)化警示教育，豐富教育內(nèi)容、創(chuàng)新教育方式，直抵靈魂深處，激發(fā)廉潔奉公內(nèi)生動(dòng)力。通過負(fù)面警示教育、通報(bào)曝光等方式進(jìn)行震懾宣傳。用警示教育片讓頂風(fēng)違紀(jì)者長(zhǎng)記性，拍攝大眾化、切中時(shí)弊、與時(shí)俱進(jìn)的廉潔文化藝術(shù)片對(duì)想貪腐者常震懾。通過已查處的涉案人員“懺悔錄”讓心存僥幸者收住手，利用黨日活動(dòng)、黨員會(huì)議等方式挖掘身邊人身邊事大力開展以案說紀(jì)、以案說法、以案說德、以案說責(zé)的“四說”教育，讓警示常在、警鐘長(zhǎng)鳴。

（二）程序化決策執(zhí)行，防止集體不負(fù)責(zé)任

1.規(guī)范決策程序。進(jìn)一步健全完善基層單位議事規(guī)則、決策制度，對(duì)問題研究、議題確定、意見醞釀、評(píng)估評(píng)審、討論決定、依法公開等環(huán)節(jié)逐一進(jìn)行細(xì)化明確，特別是對(duì)“三重一大”事項(xiàng)的研究決策程序要清晰具體、規(guī)范有序，防止領(lǐng)導(dǎo)班子成員個(gè)人操縱決策、以權(quán)謀私，或者集體研究決定“小團(tuán)體利益”，形成窩案共犯。同時(shí)，要進(jìn)行決策全程紀(jì)實(shí)，對(duì)集體研究決定時(shí)每位參與決策人員的意見逐一進(jìn)行記錄，必要時(shí)可進(jìn)行錄音錄像，既要記錄明確表示同意或反對(duì)的意見，也要記錄沉默參與者的表現(xiàn)，形成檔案資料，集中保存?zhèn)洳?，確保每項(xiàng)決策出現(xiàn)失誤或者引發(fā)集體腐敗時(shí)，能夠全面還原決策過程，為依法追究責(zé)任提供有力支撐。

2.強(qiáng)化全程監(jiān)督?！凹w研究不能代替監(jiān)督，民主決策也不能削弱監(jiān)督。”要不斷完善基層單位決策執(zhí)行監(jiān)督工作機(jī)制，明確監(jiān)督主體、細(xì)化監(jiān)督情形、創(chuàng)新監(jiān)督方式、嚴(yán)格監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用，確?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部的每項(xiàng)履職行為都在監(jiān)督之中，特別是“在涉及重大事項(xiàng)決策上，不但要公開決策過程，還要公開結(jié)果。只有加大公開透明力度，一些人想通過集體研究來搞集體腐敗，也過不了群眾這一關(guān)，從而不會(huì)得逞”。同時(shí)，要突出抓好“一把手”的監(jiān)督，綜合運(yùn)用定期報(bào)告工作、派駐監(jiān)督、輪回巡視、組織約談、個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)公開等多種手段，切實(shí)防止“一把手”利用職務(wù)影響力，違規(guī)干預(yù)、插手干部選拔任用、工程建設(shè)、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、司法行政等活動(dòng)而謀取非法利益，甚至造成集體腐敗。

（三）精細(xì)化日常管理，弱化裙帶利益聚合

1.權(quán)力雙向制約。一方面，進(jìn)一步完善基層黨政機(jī)關(guān)權(quán)力、責(zé)任配置機(jī)制，分部門、分崗位列出權(quán)力清單和責(zé)任清單，逐一明確行使主體、責(zé)任主體、職權(quán)名稱、設(shè)定依據(jù)、責(zé)任事項(xiàng)、追責(zé)情形、追責(zé)依據(jù)、監(jiān)督方式、救濟(jì)途徑等內(nèi)容，未經(jīng)法定程序不得擅自變更、取消、讓渡行政職權(quán)，未列入清單的行政職權(quán)不得實(shí)施，真正形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督的良好局面。另一方面，進(jìn)一步完善廉政建設(shè)工作制度，將廉政建設(shè)責(zé)任落實(shí)到每個(gè)人身上，并通過嚴(yán)肅的責(zé)任追究倒逼廉政建設(shè)工作落實(shí)。特別是要突出抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，強(qiáng)化主要負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵崗位的權(quán)力監(jiān)督，真正讓拍板的負(fù)責(zé)、讓負(fù)責(zé)的拍板，防止權(quán)力過于分散而容易出現(xiàn)“九龍治水”“雁過拔毛”等現(xiàn)象。另外，要不斷強(qiáng)化基層政務(wù)公開，對(duì)行政職權(quán)事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)辦理依據(jù)、受理單位、基本流程、申請(qǐng)材料、示范文本、收費(fèi)依據(jù)、辦理時(shí)限、咨詢方式等內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化指引，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整更新，確?；鶎有姓?quán)力在陽光下運(yùn)行。

2.實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控。建立完善基層領(lǐng)導(dǎo)干部廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，結(jié)合崗位特征，全面深入評(píng)估其權(quán)力觀、政績(jī)觀、利益觀是否正確，是否存在利用崗位便利及自由裁量權(quán)為自己或他人謀取利益的行為，生活圈、社交圈、娛樂圈等“三圈”是否干凈純潔，以及是否存在跑官要官、買官賣官等情況，對(duì)每人進(jìn)行立體“畫像”，必要時(shí)可運(yùn)用現(xiàn)代心理測(cè)評(píng)技術(shù)，結(jié)合基層領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)歷、履歷、業(yè)務(wù)能力人崗適配度進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。常抓嚴(yán)抓重要崗位、重大節(jié)點(diǎn)、重權(quán)部門的監(jiān)督工作，壓實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，層層傳導(dǎo)，完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。建立暢通合理的風(fēng)險(xiǎn)崗位輪崗交流機(jī)制，把好“選人用人”關(guān)，德能勤績(jī)廉多方考察，堅(jiān)決抵制帶病上崗。尤其是“關(guān)鍵少數(shù)”高風(fēng)險(xiǎn)崗位，阻斷腐敗繁殖，及時(shí)阻止“由崗由事”不由人的易腐團(tuán)體形成，提升廉政預(yù)先防控成效。通過隨機(jī)性換崗，程序化落實(shí)，避免人為操控，打破監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程中形成的小眾利益群體，警惕“圈子文化”、腐敗亞文化的滋生，減少因適應(yīng)環(huán)境的迫不得已犯錯(cuò)違紀(jì)。

3.精準(zhǔn)容錯(cuò)糾錯(cuò)。面臨紛繁復(fù)雜的情況，尤其是在創(chuàng)新性、探索性崗位上的基層領(lǐng)導(dǎo)干部，新情況、新問題、新要求越來越多，對(duì)一些上級(jí)沒有明確要求、缺乏具體安排的事務(wù)，容易出現(xiàn)失誤差錯(cuò)，甚至是工作方向性錯(cuò)誤。對(duì)此，應(yīng)本著寬容、理解的態(tài)度對(duì)待問題，采取容錯(cuò)試錯(cuò)的方法解決問題，讓基層領(lǐng)導(dǎo)干部放開手腳干工作。應(yīng)結(jié)合基層領(lǐng)導(dǎo)干部崗位特征，研究制定針對(duì)性容錯(cuò)糾錯(cuò)工作機(jī)制，劃定容錯(cuò)的具體邊界、明確糾錯(cuò)的具體情形，既為基層領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)消除顧慮，也可有效避免犯錯(cuò)的“僥幸心理”助推小錯(cuò)釀大錯(cuò)，“法不責(zé)眾”的心理促使個(gè)體腐敗向“抱團(tuán)”腐敗發(fā)展。此外，為防止監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中可能會(huì)出現(xiàn)的監(jiān)督偏差、執(zhí)紀(jì)不準(zhǔn)等情況，應(yīng)該精準(zhǔn)區(qū)分失誤錯(cuò)誤、失誤與違法違紀(jì)，精準(zhǔn)把握全面從嚴(yán)治黨和保護(hù)改革創(chuàng)新的關(guān)系。設(shè)立專門容錯(cuò)糾錯(cuò)制度，落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)責(zé)任，在執(zhí)紀(jì)與被執(zhí)紀(jì)層面同時(shí)配套好“誰來容”“對(duì)誰容”“如何容”等細(xì)化措施。

（四）制度化巡視監(jiān)督，充分發(fā)揮利劍作用

1.堅(jiān)持問題導(dǎo)向“臨微不拒”。蒼蠅雖小，危害不小，蠅貪成群，其害如虎?！爸匾曃⒏瘮≈卫砗图?xì)節(jié)反腐，這是基層精準(zhǔn)反腐的重要關(guān)節(jié)點(diǎn)”。基層領(lǐng)導(dǎo)干部掌握的權(quán)力資源在整個(gè)權(quán)力層級(jí)中相對(duì)較小，但是長(zhǎng)期高頻的聚力腐敗，對(duì)群眾的影響極為深遠(yuǎn)。因此，巡視利劍定位聚焦群眾舉報(bào)，重視問題線索。用腳丈量民情，對(duì)群眾反映最多、最關(guān)注的領(lǐng)域“臨微不拒”，必然會(huì)在多個(gè)蛛絲馬跡中尋到“窩腐”的老巢。不牽扯腐敗違紀(jì)的行為移交相關(guān)人事部門，督促民主協(xié)商解決問題;屬于違紀(jì)范圍的精準(zhǔn)使用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”處理，糾錯(cuò)糾偏避免對(duì)群眾造成更大的損失;屬于違法行為的立案審查，整體移交相關(guān)部門，不姑息不手軟。此外，應(yīng)該在基層尤其是貧困地區(qū)，在扶貧扶志的同時(shí)，還應(yīng)該扶知扶智，加強(qiáng)政策宣傳，法紀(jì)宣傳，知法用法，守法護(hù)法，拓展民主反腐力度，提升民主反腐能力?！霸诨鶎訖?quán)力腐敗監(jiān)督中，群眾、輿論等社會(huì)大眾的監(jiān)督是非常必要的”。通過群眾反映問題前置追根溯源找原因，后置集思廣益尋措施，真正做到用權(quán)“不免檢”，提升巡視質(zhì)效。

2.壓實(shí)全面監(jiān)督“有跡可循”。基層主體監(jiān)督要在位，深入貫徹落實(shí)管黨治黨“兩個(gè)責(zé)任”，層層傳導(dǎo)壓實(shí)責(zé)任。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，始于監(jiān)督，終于執(zhí)紀(jì)。只有監(jiān)督到位，觸角靈敏，探頭光亮，才能精細(xì)發(fā)現(xiàn)問題，準(zhǔn)確處置問題。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該把定期定點(diǎn)定位監(jiān)督談話作為常態(tài)工作，有則改之，無則加勉。充分發(fā)揮談話提醒的威懾作用，對(duì)存在苗頭傾向的領(lǐng)導(dǎo)干部及時(shí)提醒。通過學(xué)習(xí)黨章、公務(wù)員法，手寫問題認(rèn)識(shí)情況、“悔過書”等方式，督查自我反省，及時(shí)糾錯(cuò)。對(duì)責(zé)任主體不作為、慢作為、亂作為的行為嚴(yán)懲不貸，梳理問題線索。尤其注重廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)隱患和盲區(qū)漏洞以及高危人事的把控，聚合問題線索，巡視發(fā)現(xiàn)，審計(jì)監(jiān)督，輿情分析，電子監(jiān)察等同時(shí)發(fā)力，形成全域監(jiān)督。制定普適性和專門性的正面清單和負(fù)面清單，量化問題程度，對(duì)照清單發(fā)現(xiàn)問題，查找問題，解決問題。建立廉政電子檔案，一人一檔動(dòng)態(tài)管理，通過常態(tài)記錄，定期更新，把廉政民主評(píng)議、廉績(jī)述職、廉政學(xué)習(xí)等動(dòng)態(tài)信息留痕留跡，為干部提拔發(fā)展提供內(nèi)參。充分發(fā)揮輿論輿情監(jiān)督作用，通過輿論聚焦問題，形成社會(huì)壓力震懾，通過輿情分析定性問題，形成執(zhí)紀(jì)執(zhí)法高壓態(tài)勢(shì)。

3.落實(shí)巡視整改“深謀遠(yuǎn)慮”。問題已知，原因已明，做好巡視后半篇工作就是狠抓落實(shí)。基層情況復(fù)雜，鉆營(yíng)縫隙較多，在監(jiān)督監(jiān)管人力無法配備充足的情況下，可以利用技術(shù)程序攔截破紀(jì)破法抱團(tuán)腐敗?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”政務(wù)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是程序一旦設(shè)定，其相對(duì)穩(wěn)定性就是固化的?！耙怨ぷ鞒绦?yàn)榛A(chǔ)，對(duì)流程進(jìn)行嚴(yán)密性操作，減少腐敗的機(jī)會(huì)”。[16]（P158-159）因此，在政務(wù)執(zhí)行中通過互聯(lián)網(wǎng)程序，所有信息、資料、檔案進(jìn)網(wǎng)絡(luò)，有助于攔截一定的“人治行為”。尤其是在抹不開的“人情”和難逾越的等級(jí)關(guān)系存在下，互聯(lián)網(wǎng)程序的硬性攔截會(huì)起到積極的防腐作用。此外，注重?cái)?shù)據(jù)思維，善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高精準(zhǔn)思維水平、綜合分析風(fēng)險(xiǎn)因素，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的感知、預(yù)測(cè)、防范能力。建立立體巡視巡查體系機(jī)制，統(tǒng)籌安排常規(guī)巡視，多元化專項(xiàng)巡視，智能化“機(jī)動(dòng)式”巡視，加大“回頭看”力度，避免巡而不查，查而不為，為不到位的懶政怠政。此外，把巡視整改和掃除黑惡勢(shì)力結(jié)合起來，堅(jiān)決查處黑惡勢(shì)力的腐敗問題，清除黑惡勢(shì)力的源頭，截?cái)嗥淅婀┙o流通，減少腐敗反彈。

（五）靶向化案件查處，依法嚴(yán)懲涉腐行為

1.行為責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任齊究?；鶎痈C腐案件中，經(jīng)常出現(xiàn)的情況是不查則已，一查驚人。一些看似正常運(yùn)作的政務(wù)，很多時(shí)候已是徒有其名的空中樓閣，一經(jīng)嚴(yán)查則搖搖欲墜，甚至塌方。其揭示的就是監(jiān)管缺位或者“燈下黑”。在基層窩腐案件中，應(yīng)該對(duì)涉腐人員破紀(jì)破法嚴(yán)懲不貸，同時(shí)倒查黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和紀(jì)檢監(jiān)察責(zé)任，尤其是多個(gè)腐敗聯(lián)結(jié)的串腐和窩腐;對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”增加廉績(jī)考核，改變?cè)谧黠L(fēng)建設(shè)方面以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件落實(shí)文件的懶政怠政、不擔(dān)當(dāng)、不作為而造成的轄下蠅貪成災(zāi);進(jìn)一步精細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，行為前放權(quán)明責(zé)，促使主體領(lǐng)導(dǎo)對(duì)職責(zé)內(nèi)違紀(jì)違法明察秋毫，對(duì)權(quán)限內(nèi)弊端問題重視整改，把紀(jì)律挺在前面，也把責(zé)任挺在前面;試點(diǎn)改革紀(jì)檢監(jiān)察體制、黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，對(duì)黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行合理分解，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，減少監(jiān)督監(jiān)管中的制度障礙，避免監(jiān)督監(jiān)管中既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的角色混淆，導(dǎo)致監(jiān)督監(jiān)管“寬松軟”。

2.受賄與行賄雙查。從多個(gè)基層腐敗案例來看，基層窩腐案件多涉及各類形式的權(quán)錢交易。而在這一過程中，公職人員懾于身份紀(jì)法不能操作或不好操作的“生意”，都轉(zhuǎn)嫁于投機(jī)鉆營(yíng)者。因此，受賄行賄同查有其必要性。受賄與行賄是一體兩面，受賄人接受法律制裁，行賄人也應(yīng)該付出代價(jià)。受賄和行賄一同嚴(yán)懲，有利于構(gòu)筑起一道全民防“賄”大堤，從源頭上治理腐敗。在對(duì)受賄人進(jìn)行留置查處的同時(shí)，應(yīng)適時(shí)調(diào)查行賄人具體情況，對(duì)其通過行賄獲得的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益或其他利益予以罰繳，對(duì)具有長(zhǎng)期性和典型性的行賄慣犯，建立行賄“黑名單”“曝光臺(tái)”，是黨員的給予黨紀(jì)處分，非黨員的批評(píng)教育“懺悔思過”。同查行賄人員還有助于突破受賄案件，很多“圍獵”和甘于“被圍獵”交織的案件中，一個(gè)行賄人可能牽扯多個(gè)受賄行為。因此，從行賄人查起的逆向內(nèi)審深挖和外調(diào)延伸，有助于精準(zhǔn)有效地發(fā)現(xiàn)和打擊公職人員收受禮品禮金、消費(fèi)卡購物卡等問題，通過問題線索把基層腐敗窩案連根拔起，避免查不干凈、查不清楚導(dǎo)致的“春風(fēng)吹又生”。

參考文獻(xiàn)：

[1] “小官巨貪”背后的瘋狂——龍山縣住建系統(tǒng)塌方式腐 敗窩案剖析[EB/OL].湘西紀(jì)檢網(wǎng)，http：//xxlz.xxz.gov.cn/ zwgk/gzdt/201805/t20180518_891364.html，2018-05-18.

[2] 譚永豐，鐘繼煊.打掉猖獗“老虎機(jī)”的“保護(hù)傘”[N].中 國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2018-04-16（4）.

[3] 鄒太平，陳卓韜，田海忠.騙取危房改造金竟成“產(chǎn)業(yè) 鏈”——江永縣扶貧領(lǐng)域腐敗窩案剖析[N].中國(guó)紀(jì)檢 監(jiān)察報(bào)，2017-04-11（3）.

[4] 查處賭場(chǎng)背后的腐敗窩案 嚴(yán)懲充當(dāng)“保護(hù)傘”的領(lǐng)導(dǎo) 干部[EB/OL].中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站，http：//www.ccdi. gov.cn/yaowen/201805/t20180510_171655.html，2018-05-09.

[5] 陳文權(quán)，余雅潔.治理基層“小官腐敗”的對(duì)策研究——基 于對(duì)重慶141位基層紀(jì)檢監(jiān)察干部的調(diào)查[J].治理現(xiàn) 代化研究，2018（2）：22-29.

[6] 局長(zhǎng)賣官引發(fā)腐敗窩案[EB/OL].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)， http：//csr.mos.gov.cn/content/2017-02/27/content_46183. htm，2017-02-27.

[7] 鄄城國(guó)土局腐敗窩案一審宣判：多人因貪污、受賄、濫 用職權(quán)被判刑[EB/OL].齊魯晚報(bào)，http：//epaper.qlwb. com.cn/qlwb/content/20131024/ArticelA13003FM.htm，2013-10-24.

[8] 張艷芬，張釗.李俊夫案牽出“小官巨腐” 科級(jí)干部黃 華輝涉貪8900萬[N].南方都市報(bào)，2015-01-06（AA03）.

[9] 四川廣元爆疫苗腐敗窩案 違規(guī)提價(jià)作為額外回扣 個(gè) 別縣區(qū)疾控中心全員受賄[EB/OL].北京晨報(bào)，http：// bjcb.morningpost.com.cn/html/2015-11/19/content_ 376018.htm，2015-11-19.

[10] 王岐山在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第 七次全體會(huì)議上的工作報(bào)告[EB/OL].人民網(wǎng)，http：// cpc.people.com.cn/n1/2017/0119/c64094-29036550.html， 2016-01-19.

[11] 曹平.以清醒和定力防范“圍獵”[N].人民日?qǐng)?bào)，2017- 03-27（07）.

[12] 李丹，何臨春.基層干部廉政教育的價(jià)值、問題與對(duì)策 探析[J].延邊黨校學(xué)報(bào)，2018（6）：43-46.

[13] 評(píng)論：“集體決策”不是“集體腐敗”擋箭牌[EB/OL].人 民網(wǎng)，http：//legal.people.com.cn/n/2015/1020/c188502- 27716617.html，2015-10-20.

[14] 趙秀玲.基層精準(zhǔn)反腐的有效路徑及其瞻望[J].東北師 大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017（5）：8-15.

[15] 揭陽.基層政府腐敗監(jiān)督的有效路徑探討[J].法治與社 會(huì)，2018（2）：134-135.

[16] 車東石.反腐倡廉視角下的村官腐敗制度性問題研究 [J].科教導(dǎo)刊，2017（10）：158-159.

Abstract：Incidental and frequent group corruption cases at grass-roots level have become an important part of anti-corruption work in the new era. Precise treatment of group corruption cases at grass-roots level needs to have a multi-dimensional analysis from their forms of expression，structure functions，diffusion modes，influencing consequences and so on. It should pertinently adopt some systemic measures such as regular warning education，programmatic decision execution，refine daily management，institutionalized，institutional inspection supervision and targeted case investigation and handling，etc. And then it can eliminate the subjective and objective conditions that generate group corruption cases at grass-roots level，and eliminate the internal and external factors of their existence and achieve a long effect of overwhelming victory in the fight against corruption.

Key Words：group corruption case at grass-roots level;multi-dimensional analysis;precise treatment

責(zé)任編輯：彭 瀾