汪文穎

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

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安徽省全民閱讀立法的必要性與可行性

汪文穎

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

閱讀是推進(jìn)國家文明進(jìn)程的重要手段，我國國民閱讀調(diào)查結(jié)果顯示，我國國民閱讀情況遠(yuǎn)落后于其他國家。為推廣閱讀，提高國民閱讀水平，2013年，國家將全民閱讀列入立法工作計劃，2016年向社會公布了《全民閱讀促進(jìn)條例(征求意見稿)》，形成初步體系，江蘇、湖北、深圳等地全民閱讀立法工作初見成效。閱讀權(quán)是公民的基本權(quán)利，全民閱讀立法是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，安徽省全民閱讀立法有其必要性；全民閱讀立法有堅實的理論基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)和經(jīng)濟基礎(chǔ)，奠定了立法的可行性。

全民閱讀；必要性；可行性；文化強省建設(shè)

2014年第十一次全國國民閱讀調(diào)查結(jié)果顯示，我國國民人均紙質(zhì)圖書閱讀量僅為4.77本。而據(jù)人民網(wǎng)2012年報道，韓國的人均年閱讀圖書為11本，法國20本，日本40本，以色列達(dá)64本。以上數(shù)據(jù)可能不完全正確，但調(diào)查反映出的我國國民的平均閱讀水平遠(yuǎn)低于世界文化強國水平是不爭的事實，人均閱讀水平有待提高。推廣全民閱讀不只是民間活動，更是一項國家戰(zhàn)略，中共十八大將“開展全民閱讀活動”寫入黨代會報告，2014年國務(wù)院政府工作報告中明確提到了“倡導(dǎo)全民閱讀”。推動全民閱讀離不開法律體系的支持，法治觀念越來越多地融入現(xiàn)代社會文化中，以完善規(guī)范的立法形式調(diào)整公民閱讀權(quán)益，保障現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)在法制軌道上健康發(fā)展，是法治社會的重要標(biāo)志[1]。

一、國內(nèi)立法現(xiàn)狀

2013年全民閱讀立法正式列入國家立法工作計劃，同年3月，國家新聞出版廣電總局組織成立全民閱讀立法起草小組，負(fù)責(zé)《全民閱讀促進(jìn)條例》的起草工作。2016年2月15日，《全民閱讀促進(jìn)條例(征求意見稿)》公布并面向社會公開征求意見。征求意見稿重點強化政府責(zé)任，包括組織領(lǐng)導(dǎo)、財稅保障、宣傳倡導(dǎo)等方面的責(zé)任；對閱讀資源的合理利用以及特殊群體的閱讀保障進(jìn)行重點關(guān)注；建議建立包括政府問責(zé)、社會監(jiān)督和群眾評價在內(nèi)的多方監(jiān)督評價機制，推動全民閱讀促進(jìn)工作在全國范圍內(nèi)的順利開展。

省級全民閱讀立法活動的開始早于國家層面，其中具有代表性的是江蘇、湖北、遼寧和深圳。江蘇省、湖北省和遼寧省均以省級人大決定的形式保障全民閱讀；深圳市則通過三稿，最終于2015年12月出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》。結(jié)合本地區(qū)實際的地方性法律法規(guī)填補了各地全民閱讀立法工作的空白，為制定全國范圍內(nèi)試行的全民閱讀法律規(guī)范提供了經(jīng)驗。

二、安徽省全民閱讀立法的必要性

(一)現(xiàn)實視角

國民閱讀能力總體不高，公眾的閱讀習(xí)慣以及閱讀設(shè)施服務(wù)與國際水平相比仍存在很大差距是我國國民閱讀的基本情況。國內(nèi)不同地區(qū)的閱讀情況也存在差距，總體來說東部地區(qū)民眾的閱讀情況優(yōu)于西部地區(qū)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們的生活節(jié)奏普遍加快，分配給閱讀的時間越來越少，大多數(shù)人的閱讀載體都來自電子設(shè)備，淺閱讀現(xiàn)象嚴(yán)重，越來越多的快餐式、碎片化閱讀降低了國民的閱讀水平。通過法律規(guī)范倡導(dǎo)和推廣閱讀活動有助于人們重溫經(jīng)典，培養(yǎng)良好的閱讀習(xí)慣，提高國民閱讀水平。

安徽省作為文化大省，為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于倡導(dǎo)和開展全民閱讀的戰(zhàn)略部署，有義務(wù)以立法形式明確和規(guī)范全民閱讀，推動安徽全民閱讀活動的展開。近年來，安徽省積極推動文化強省建設(shè)，通過文化服務(wù)建設(shè)增強文化軟實力和競爭力。安徽省《文化強省建設(shè)實施綱要》將“深入開展全民閱讀、青少年愛國主義讀書教育和經(jīng)典誦讀等活動”列為公民素質(zhì)提升行動。通過立法加強全民閱讀公共設(shè)施建設(shè)、營造良好的全民閱讀環(huán)境對打造文化強省、建設(shè)美好安徽具有重大意義。

(二)閱讀權(quán)的內(nèi)在要求

閱讀權(quán)是公民的基本權(quán)利，人人生而有之，其權(quán)利主體是每一個有權(quán)利能力的個體，其權(quán)利客體是通過各種合法渠道獲得的信息資料，其權(quán)利內(nèi)容是通過從信息資料中獲取知識，提升修養(yǎng)[3]，其來源主要包括受教育權(quán)、信息自由權(quán)、閑暇享受權(quán)[4]。受教育權(quán)是公民的基本權(quán)利，我國《憲法》規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！遍喿x是人類獲取知識的重要手段，閱讀權(quán)是一種受教育權(quán)，受教育權(quán)的主體既包括未成年人也包括成年人，閱讀能力和必要的閱讀資源是受教育的兩點關(guān)鍵，閱讀權(quán)來源于受教育權(quán)?！稇椃ā芬?guī)定公民有信息自由，信息是現(xiàn)代社會的一種重要資源，雖然信息自由權(quán)不是一個清晰的權(quán)利概念，但實際上，公民的政治權(quán)利、社會權(quán)利均與信息自由權(quán)密切相關(guān)。而一個人能自由獲取信息、認(rèn)知和表達(dá)信息都依賴于其語言水平和閱讀能力?；诖?，閱讀權(quán)保證公民基本閱讀能力，保障信息自由，培養(yǎng)公民閱讀素養(yǎng)。閱讀權(quán)是基本人權(quán)之一，是實現(xiàn)個體價值的基本渠道。閱讀權(quán)是由閑暇休閑權(quán)所派生的權(quán)利。

(三)服務(wù)型政府的職責(zé)

中共十八大報告提出了“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的要求。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)為民眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，在全民閱讀立法中應(yīng)得到具體體現(xiàn)。政府是全民閱讀活動的倡導(dǎo)者，也是全民閱讀活動的重要參與者。全民閱讀立法主要規(guī)范的對象是政府，立法條文應(yīng)側(cè)重規(guī)范政府在全民閱讀工作中的責(zé)任和具體職責(zé)，為全民閱讀提供財政支持和工作指導(dǎo)，這有助于提高政府自身的服務(wù)意識和服務(wù)能力。

三、安徽省全民閱讀立法之可行性

全民閱讀立法的可操作性在最初頗有爭議，反對者認(rèn)為閱讀是個人行為，立法不應(yīng)干預(yù)，法律量化的閱讀指標(biāo)不具備現(xiàn)實意義，全民閱讀立法會有“被法綁架閱讀”的可能。倡導(dǎo)閱讀立法的本意是通過國家戰(zhàn)略，喚醒人們的讀書情感，改善公民個人的文化素養(yǎng)。通過立法推廣閱讀，有助于推動讀書活動朝長期和穩(wěn)定方向發(fā)展，通過政府組織的公共手段有助于將閱讀活動引向縱深。安徽省制定全民閱讀法律規(guī)范有可行性。

(一)理論基礎(chǔ)

法律規(guī)范主要分為硬法和軟法兩種基本表現(xiàn)形式，其中軟法指效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強制力保障實施、但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范[5]。規(guī)范全民閱讀的法律法規(guī)應(yīng)屬于軟法性質(zhì)，側(cè)重于為公共主體的行為選擇提供指導(dǎo)方向，相比于硬法的規(guī)制作用，軟法的指導(dǎo)性更容易被人們接受。同時，軟法作為法律規(guī)范體系中的一個特定部分，具有和法規(guī)范體系相同的效力本源[6]。因此，通過立法促進(jìn)全民閱讀工作具有可行性。

世界主要發(fā)達(dá)國家對閱讀推廣十分重視，逐漸形成了豐富的理論和實踐，美國、俄羅斯、日本等國家相繼為閱讀立法，并在全國推廣實施。國外的閱讀立法經(jīng)驗為我國提供了參考。此外，國家新聞出版廣電總局積極推動全國范圍的全民閱讀立法，并向社會公布征求意見稿，安徽省全民閱讀立法工作有上位法的指導(dǎo)。

(二)社會基礎(chǔ)

1997年1月，由中央宣傳部等9個部委共同發(fā)出的《關(guān)于在全國組織實施“知識工程”的通知》提到實施“倡導(dǎo)全民讀書，建設(shè)閱讀社會”的“知識工程”。近年來社會各界參與閱讀推廣和宣傳，形成了良好的社會基礎(chǔ)。每年的4月23日是“世界讀書日”，同時也是“安徽省全民閱讀日”，每年4月至7月為“書香安徽閱讀季”，安徽省政府及其有關(guān)部門會在活動期間集中開展形式多樣的“書香安徽”閱讀活動，宣傳推廣全民閱讀，吸引更多人參與全民閱讀活動中。

據(jù)調(diào)查，全國超六成民眾明確表示對推廣閱讀活動、倡導(dǎo)全民閱讀工作的支持；同時，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展和精神文明建設(shè)的需求，全國從上至下舉辦了越來越多的閱讀活動，參與群體越來越廣泛，激發(fā)了人們對于閱讀的熱愛。這些現(xiàn)實條件都為全民閱讀立法奠定了良好的社會基礎(chǔ)。

(三)經(jīng)濟基礎(chǔ)

隨著經(jīng)濟發(fā)展，人們的物質(zhì)生活得到極大豐富，精神文明建設(shè)成為人們的關(guān)注點。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，隨著國民生活水平的提高，國家經(jīng)濟實力的增強，政府財政加大了對基礎(chǔ)設(shè)施、社會福利保障及民生領(lǐng)域的投入，承擔(dān)了越來越多的社會責(zé)任。2009年，我國出臺了《全民健身條例》，專門為公民的鍛煉和健身立法，2017年《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》制定并頒布。此外，《公共文化服務(wù)保障法》、《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》等文化領(lǐng)域的法律都在制定之中。從保持經(jīng)濟增速、提升國家競爭力的角度看，教育和文化的進(jìn)步是必不可少的，同時，閱讀文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是經(jīng)濟的助力。為全民閱讀立法，一方面能夠得到現(xiàn)有的經(jīng)濟基礎(chǔ)的支持，另一方面，為我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供了內(nèi)在動力。

四、全民閱讀立法建議

(一)全民閱讀立法定位

全民閱讀立法工作是現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是社會主義精神文明建設(shè)的內(nèi)容，也是安徽省基本實現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系考核的關(guān)鍵[8]。全民閱讀法律規(guī)范是介于公法與私法之間的法律，既調(diào)整了公權(quán)力及其配置，又規(guī)范了私權(quán)關(guān)系、保護(hù)私人利益。承認(rèn)公民基本閱讀權(quán)的同時認(rèn)可國家公權(quán)力對閱讀領(lǐng)域的干預(yù)。全民閱讀立法規(guī)定全民閱讀工作遵循政府主導(dǎo)和社會參與原則，閱讀資源的配置堅持公益性、均等性原則，關(guān)注弱勢群體權(quán)益的保障。全民閱讀立法的目標(biāo)在于培養(yǎng)公民閱讀能力，保障閱讀資源設(shè)施，解決閱讀率下降的社會問題，從而增強本省文化軟實力和競爭力。

(二)全民閱讀立法框架

結(jié)合安徽省實際情況，無論全民閱讀法律規(guī)范最終形式是地方性法規(guī)還是政府規(guī)章，其立法框架中都應(yīng)包含以下內(nèi)容：其一，總則部分應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)全文，包含立法宗旨、全民閱讀的基本原則等。安徽省全民閱讀立法宗旨主要在于保障公民閱讀權(quán)利，提高公民思想文化素質(zhì)，增強安徽文化軟實力和競爭力，推進(jìn)文化強省建設(shè)?；驹瓌t包括開展全民閱讀的工作原則以及閱讀資源配置原則，重點強調(diào)政府的主導(dǎo)作用和社會參與作用，資源配置注重均等性，適當(dāng)向貧困地區(qū)傾斜。其二，政府職責(zé)應(yīng)得到明確和強調(diào)，明確政府責(zé)任有利于保障和推廣閱讀活動。省級政府應(yīng)將促進(jìn)全民閱讀工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃；將全民閱讀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃；將全民閱讀活動經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，并確保每年投入增幅不低于同級財政經(jīng)常性收入增長幅度；將各地全民閱讀工作情況納入政府目標(biāo)管理和精神文明創(chuàng)建考核體系。組織設(shè)立全民閱讀領(lǐng)導(dǎo)小組，組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督全省的全民閱讀促進(jìn)工作。其三，閱讀推廣活動是全民閱讀的具體工作，應(yīng)結(jié)合本省實際和特色，加大對特殊群體的閱讀推廣。其四，立法確定全民閱讀保障，設(shè)立閱讀專項基金，專項用于閱讀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和閱讀活動[9]；通過全民閱讀績效考核等相關(guān)評價反饋機制，將全民閱讀工作作為政府目標(biāo)管理和精神文明創(chuàng)建考核體系指標(biāo)。最后，明確各主體的法律責(zé)任，對侵占、損害公共閱讀設(shè)施的，依法承擔(dān)法律責(zé)任。

安徽省全民閱讀立法具有必要性和可行性，通過立法保障公民閱讀權(quán)利，有助于提高公民思想道德素養(yǎng)和科學(xué)文化素質(zhì)，有助于推進(jìn)安徽文化強省建設(shè)，是增強安徽文化軟實力和競爭力的重要舉措。

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[3]李若愚.從推進(jìn)全民閱讀看中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展[J].人權(quán)雜談，2013，(4)：46-49.

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[9]鄔書林.我們期待全民閱讀的國家戰(zhàn)略[J].中國職工教育，2013，(7)：11-13.

責(zé)任編輯：游 濤

2017-05-07

汪文穎(1993-)，女，安徽黃山人，安徽大學(xué)法學(xué)院2015級碩士研究生，研究方向為憲法與行政法學(xué)。

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1009-1890(2017)02-0038-03