金融監(jiān)管要不斷完善，也要不斷升級(jí)

時(shí)紅秀

2019年一季度之后，尤其是到了年中，似乎隨著穩(wěn)增長(zhǎng)壓力的日益加大，各種促進(jìn)投資、刺激增長(zhǎng)的議論和措施也見(jiàn)諸媒體。有市場(chǎng)人士議論，即便一再有重申“決不搞大水漫灌”，但為避免增長(zhǎng)率進(jìn)一步下滑，宏觀調(diào)控政策可能要從著力嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)朝著寬松刺激轉(zhuǎn)向。7月26日中國(guó)人民銀行發(fā)布《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)稿”），向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。一時(shí)有人驚異：這會(huì)兒推出此項(xiàng)措施，怎么回事？

防范風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)加力

防風(fēng)險(xiǎn)是年初定下的2019年重要基調(diào)。2019年1月21日習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，“必須始終保持高度警惕，?既要高度警惕‘黑天鵝事件，也要防范‘灰犀牛事件;既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招;?既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，?也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)?！币?，這次重要講話發(fā)表的場(chǎng)合，是每年之初定調(diào)當(dāng)年工作重點(diǎn)在中央黨校舉辦的“省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班”。而該次研討班的主題，就是“堅(jiān)持底線思維，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”。

其實(shí)越是經(jīng)濟(jì)下行，我國(guó)金融業(yè)內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患就暴露得越充分，相應(yīng)地，防范化解風(fēng)險(xiǎn)的“手術(shù)”也就更具針對(duì)性。隨著金融業(yè)不斷開(kāi)放，近年來(lái)越來(lái)越多的非金融企業(yè)或自然人，投資形成金融控股公司，紛紛涌入金融業(yè)。一方面，?現(xiàn)行的商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法、基金法等金融法律法規(guī)，都對(duì)已有的商業(yè)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、資本來(lái)源與投資規(guī)則進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，?如商業(yè)銀行“不得從事信托投資和證券經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)”，“不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資”等等，?也就是說(shuō)商業(yè)銀行不得投資實(shí)體企業(yè)?？闪硪环矫?，現(xiàn)有的實(shí)體企業(yè)或非金融機(jī)構(gòu)，能否投資于銀行、保險(xiǎn)、證券、基金等金融機(jī)構(gòu)，以什么樣的方式介入金融業(yè)務(wù)，卻并無(wú)明確的規(guī)則約束。在打破壁壘、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的改革取向下，我國(guó)金融領(lǐng)域非?；钴S的金融控股公司，其主體是實(shí)體企業(yè)，進(jìn)行投資或者控股金融機(jī)構(gòu)，有的甚至投資多個(gè)銀行或者證券公司、保險(xiǎn)公司。這意味著，依法設(shè)立的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)不能隨意投資實(shí)體企業(yè)，但實(shí)體企業(yè)可以控股金融機(jī)構(gòu)，常常被贊為“產(chǎn)融結(jié)合”的創(chuàng)新之舉。這些年來(lái)，就像一些企業(yè)時(shí)不時(shí)“染指”房地產(chǎn)行業(yè)一樣，不少企業(yè)在產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力大的形勢(shì)下，發(fā)現(xiàn)了介入金融業(yè)的巨大前景。由于長(zhǎng)期存在監(jiān)管空白，金融控股集團(tuán)中，有的利用關(guān)聯(lián)交易隱蔽輸送利益，有的將金融機(jī)構(gòu)作為“提款機(jī)”，有的造成市場(chǎng)動(dòng)蕩、損害金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，有的缺少基本的行業(yè)約束，造成金融與實(shí)業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)鬟f。這使得中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)在傳統(tǒng)體制因素尚未消除的情況下，新的風(fēng)險(xiǎn)源越來(lái)越多。

聯(lián)系到近年來(lái)金融領(lǐng)域不時(shí)出現(xiàn)的重大事件，包括對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的清理、對(duì)資本市場(chǎng)違規(guī)違法行為的重罰、對(duì)個(gè)別銀行機(jī)構(gòu)的接管，以及對(duì)“安邦系”“明天系”在內(nèi)的若干機(jī)構(gòu)的嚴(yán)處，等等，如今央行發(fā)布這個(gè)“意見(jiàn)稿”，說(shuō)明防范和控制金融風(fēng)險(xiǎn)的政策力度不可能有所松動(dòng)。監(jiān)管層不斷扎牢制度的籠子的一系列努力并未減弱。

“亡羊補(bǔ)牢，猶未為晚”

“意見(jiàn)稿”眼下發(fā)布，不少論者都有“早該出臺(tái)”的評(píng)價(jià)。早在2015年下半年“寶萬(wàn)之爭(zhēng)”爆發(fā)，各界紛紛議論。當(dāng)時(shí)激烈爭(zhēng)吵的，多是現(xiàn)代企業(yè)制度中的公司治理問(wèn)題，尤其是“企業(yè)家情懷”和“契約精神”何者為大，但作為并購(gòu)方“寶能系”的資金來(lái)源問(wèn)題就已引起重視。當(dāng)時(shí)的寶能集團(tuán)，擁有物業(yè)管理、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、物流、保險(xiǎn)、小額貸款、電子商務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等公司。像這樣原本并非金融企業(yè)的市場(chǎng)主體，有的甚或是自然人，通過(guò)種種設(shè)計(jì)和運(yùn)作，實(shí)質(zhì)性地對(duì)多家、多層次的金融機(jī)構(gòu)擁有控制權(quán)，再通過(guò)種種嵌套、借道，如介入保險(xiǎn)、基金合伙、資管理財(cái)甚至融資融券，為數(shù)不多的自有資金就可以數(shù)倍甚至數(shù)十倍地放大，取得目標(biāo)企業(yè)（不止一家）的控制權(quán)。其中的資本運(yùn)作，無(wú)論是融資來(lái)源還是投資方向，?在合規(guī)與違規(guī)、合法與非法之間就存在非常大的爭(zhēng)議。分別負(fù)責(zé)銀行、證券、保險(xiǎn)的三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)都曾表示在自己的監(jiān)管范圍內(nèi)未發(fā)現(xiàn)有明顯違規(guī)行為。于是沿著資金流程，市場(chǎng)監(jiān)管如何實(shí)現(xiàn)“穿透”？不同監(jiān)管主體之間如何協(xié)調(diào)？更重要的是，?對(duì)于像“寶能系”這類金融控股集團(tuán)，既涉足基金、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)、小額貸款等金融業(yè)，還涉及物業(yè)管理、電商物流、農(nóng)產(chǎn)品以及后來(lái)投資的新能源汽車等實(shí)業(yè)，究竟誰(shuí)負(fù)責(zé)對(duì)其監(jiān)管？這些問(wèn)題一直等待回答，更需要解決。時(shí)隔多年，如今發(fā)布“意見(jiàn)稿”，為制定正式的金融控股公司監(jiān)管制度作準(zhǔn)備，終于給出“說(shuō)法”。無(wú)論如何，這是通過(guò)建立健全相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則，培育和發(fā)展我國(guó)現(xiàn)代金融市場(chǎng)的重要步驟。人們有理由發(fā)出“亡羊補(bǔ)牢，猶未為晚”之嘆。

監(jiān)管升級(jí)，仍在路上

從現(xiàn)代金融監(jiān)管制度角度看，“意見(jiàn)稿”帶來(lái)的思考，仍有可討論之處，至少有二。

一是行政化有余

通讀“意見(jiàn)稿”，一個(gè)突出印象是仍把“嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)”作為“嚴(yán)格監(jiān)管”的組成部分。

“意見(jiàn)稿”第四條和第十三條明確金融控股公司由中國(guó)人民銀行監(jiān)管，包括審批設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍。其中還有表述，未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，任何單位不得在名稱中使用“金融控股”“金控”“金融集團(tuán)”等字樣。有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)“嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)十分必要和迫切”進(jìn)行了解釋，聲稱對(duì)設(shè)立金融控股公司行政許可，能夠“使經(jīng)營(yíng)狀況良好、公司治理規(guī)范、杠桿率水平適度、投資動(dòng)機(jī)純正等符合條件的市場(chǎng)主體可以設(shè)立金融控股公司，依法合規(guī)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)”。設(shè)立明確的行政許可，“才能提高監(jiān)管的權(quán)威性和有效性，嚴(yán)格規(guī)范金融控股公司發(fā)展，及時(shí)糾正違法違規(guī)行為”。這種說(shuō)法如果成立，?長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的諸多問(wèn)題都得到解決了。其實(shí)準(zhǔn)入審批只會(huì)增加牌照的稀缺性，后果是減弱行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，并不能避免風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)橹灰普障∪?，市?chǎng)主體會(huì)致力于金融租的爭(zhēng)奪，而非經(jīng)營(yíng)管理的改進(jìn)和服務(wù)模式的創(chuàng)新。屆時(shí)，通過(guò)金融控股公司搞“提款機(jī)”的現(xiàn)象仍會(huì)存在。

長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論食品藥品還是建設(shè)工程行業(yè)，我們都沒(méi)有少搞準(zhǔn)入的行政許可，也沒(méi)有少設(shè)置資質(zhì)門(mén)檻，但一方面形形色色的行業(yè)亂象層出不窮，甚至惡性事件頻頻暴發(fā)，另一方面有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的營(yíng)商環(huán)境難以形成，審批中的尋租與腐敗屢見(jiàn)不鮮，制度性交易成本居高不下。近年來(lái)黨中央和國(guó)務(wù)院持續(xù)推進(jìn)“放、管、服”改革，其中“放”就是取消和下放行政審批權(quán)，以負(fù)面清單方式放開(kāi)行業(yè)準(zhǔn)入;“管”則是指加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。也就是說(shuō)，通過(guò)行政許搞“準(zhǔn)入審批”，已經(jīng)被排除在“監(jiān)管”的內(nèi)容之外了?！耙庖?jiàn)稿”仍強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)準(zhǔn)入審批”，顯然有關(guān)部門(mén)并未從這些年來(lái)“放、管、服”改革中的理論和實(shí)踐探索中受到啟示和影響。

真正的監(jiān)管是放開(kāi)行業(yè)，充分競(jìng)爭(zhēng)，?把中心任務(wù)放在對(duì)市場(chǎng)主體的行為和過(guò)程實(shí)行監(jiān)測(cè)和管理上。正如孩子可能淘氣，?要避免意外，大人監(jiān)護(hù)的可取之道一是有能力隨時(shí)發(fā)現(xiàn)，二是有能力及時(shí)糾正孩子的行為。如果將“嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)”也算做是“監(jiān)管”的內(nèi)容，最容易的辦法是不讓孩子出生。這種?“監(jiān)管”倒是“有效”，?但絕不可取。

如果歸納的話，“意見(jiàn)稿”對(duì)金融控股公司的監(jiān)管可分為七大方面。一是明確監(jiān)管范圍;二是市場(chǎng)準(zhǔn)入，將行政許可作為防控風(fēng)險(xiǎn)的第一道門(mén)檻;三是嚴(yán)格股東資質(zhì)監(jiān)管，做法是列舉出出資規(guī)模不等的資金門(mén)檻;四是強(qiáng)化資本來(lái)源真實(shí)性和資金運(yùn)用合規(guī)性監(jiān)管;五是強(qiáng)化公司治理和關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管;六是完善風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”?制度;七是合理設(shè)置過(guò)渡期等。上述內(nèi)容的第一條，就監(jiān)管范圍來(lái)說(shuō)，主要是明確該監(jiān)管事項(xiàng)歸屬央行（現(xiàn)有法律法規(guī)已有規(guī)定者除外）。而第二、第三兩項(xiàng)與傳統(tǒng)的其他政府監(jiān)管類似，未脫離行政審批、準(zhǔn)入設(shè)卡的窠臼。所以七項(xiàng)里面，有將近三項(xiàng)屬于強(qiáng)化行政審批的內(nèi)容。就目前監(jiān)管水平和履職習(xí)慣看，真正能夠落地實(shí)施的，必然是準(zhǔn)入審批和資質(zhì)設(shè)卡。至于其中四項(xiàng)例如如何識(shí)別和監(jiān)測(cè)資本來(lái)源真實(shí)性和資金運(yùn)用合規(guī)性，如何查證公司治理和關(guān)聯(lián)交易、如何完善風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”規(guī)則并使之得到有效執(zhí)行，無(wú)不取決于監(jiān)管者的能力，更取決于監(jiān)管方式和甚至監(jiān)管隊(duì)伍的工作作風(fēng)怎樣轉(zhuǎn)變，——在當(dāng)下的政府履職普遍狀況看，這些都是說(shuō)不準(zhǔn)的事。

更嚴(yán)重也更容易被忽略的是，強(qiáng)化準(zhǔn)入的行政審批，會(huì)使我國(guó)金融業(yè)“分頭審批制”狀況得到固化?，F(xiàn)有的銀行業(yè)的業(yè)務(wù)審批、企業(yè)IPO審批、保險(xiǎn)業(yè)的審批，?還有債券審批（里面細(xì)分為公司債券由證監(jiān)會(huì)審批、企業(yè)債券由發(fā)展改革委審批、地方政府債券由財(cái)政部審批，等等），本來(lái)都是建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尤其是現(xiàn)代金融市場(chǎng)的內(nèi)容。目前各監(jiān)管部門(mén)無(wú)不保持一塊審批事項(xiàng)。一行多會(huì)制改革以后，央行因長(zhǎng)期沒(méi)有行政審批，在宏觀調(diào)控和實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管中地位更超脫，政策取向更公允。一旦也賦予微觀主體的行政審批權(quán)，其可能引發(fā)的履職行為扭曲不可不防。再繼續(xù)強(qiáng)化行政許可和準(zhǔn)入審批，建設(shè)現(xiàn)代金融市場(chǎng)的路會(huì)更遙遠(yuǎn)，全面深化改革可能遇到的阻力會(huì)更大。

二是法治化不足

目前公布的《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法（征求意見(jiàn)稿）》共七章56條，?計(jì)1.26萬(wàn)多字。其篇幅之長(zhǎng)，涉及利益之廣，權(quán)利義務(wù)關(guān)系調(diào)整程度之深，僅僅作為一個(gè)部門(mén)工作層面或行業(yè)規(guī)則意義上的“辦法”，法治化程度明顯不足。

從重要性看，“意見(jiàn)稿”內(nèi)容絕非一個(gè)部門(mén)管理規(guī)程和行業(yè)規(guī)則解釋的“辦法”所能包涵。有人根據(jù)“天眼查”的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，企業(yè)名稱含“金融控股”“金控”“金融集團(tuán)”的公司共有4877家。即使在名稱上沒(méi)有明確載明“金融控股”“金控”“金融集團(tuán)”等字樣，這類機(jī)構(gòu)仍在不斷增加。據(jù)有關(guān)研究者梳理，非金融企業(yè)投資控股兩種或兩種以上類型的金融機(jī)構(gòu)，事實(shí)上形成了金融控股公司，具體包括四大類：一是隨著民營(yíng)資本的不斷壯大，一些大型企業(yè)集團(tuán)如TCL、恒大、萬(wàn)達(dá)、寶能等旗下的相關(guān)公司;二是地方政府近年來(lái)紛紛組建的金融控股集團(tuán)，有全國(guó)各省級(jí)政府、副省級(jí)城市政府和一些地級(jí)市都直接組建的，或由相關(guān)政府部門(mén)出面組建的，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)不低于50家;三是隨著業(yè)務(wù)擴(kuò)展和國(guó)企國(guó)資改革的推進(jìn)，央企也紛紛組建起來(lái)的金融控股集團(tuán);四是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用發(fā)展起來(lái)的金融控股集團(tuán)，如BATJ旗下的金融機(jī)構(gòu)。

實(shí)體企業(yè)紛紛以各種方式或技術(shù)條件介入金融業(yè)，既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資本力量成長(zhǎng)的結(jié)果，也與我國(guó)金融業(yè)開(kāi)放與競(jìng)爭(zhēng)程度不足有關(guān)，尤其是繞過(guò)迄今為止過(guò)于嚴(yán)格的行業(yè)壁壘。既然特許權(quán)（以牌照許可方式）“創(chuàng)設(shè)”出巨大的“金融租”?存在，包括大型央企、地方政府、新興的IT企業(yè)以及悄然成長(zhǎng)起來(lái)的民間資本展開(kāi)分割和爭(zhēng)奪，則是順理成章之事。這可以說(shuō)是我國(guó)該行業(yè)發(fā)展最為深刻的原因。對(duì)于涉及如此廣泛、規(guī)模如此巨大的利益關(guān)系調(diào)整，對(duì)于涉及整個(gè)金融業(yè)健康發(fā)展乃至宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大事，理應(yīng)進(jìn)行立法調(diào)節(jié)。不夸張地說(shuō)，其重要性一點(diǎn)也不亞于《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》《基金法》《信托法》等法律，可現(xiàn)在連政府條例都談不上，僅僅是一個(gè)部門(mén)制定的“辦法”，立法層次過(guò)低。

從時(shí)間周期看，從問(wèn)題的產(chǎn)生、提出直到正式出臺(tái)，耗時(shí)已經(jīng)多年。為使內(nèi)容周延、實(shí)施有效，2018年央行就對(duì)開(kāi)始模擬監(jiān)管試點(diǎn)，從非金融企業(yè)投資控股形成的幾種類型的公司中選擇了5個(gè)代表，分別有招商局集團(tuán)、上海國(guó)際集團(tuán)、北京金控集團(tuán)、螞蟻金服和蘇寧集團(tuán)等。這樣的“立法”論證和實(shí)施準(zhǔn)備的充分程度，可以說(shuō)超過(guò)目前頒布實(shí)施的許多正式法律。從“意見(jiàn)稿”文本質(zhì)量和表述嚴(yán)謹(jǐn)性看，?由全國(guó)人大常委會(huì)作為一部金融業(yè)正式的法律文本進(jìn)行討論修訂，然后頒布實(shí)施，?是完全有基礎(chǔ)的。

提高立法層次的一個(gè)好處，是保障監(jiān)管者的執(zhí)法權(quán)威，提高我國(guó)金融市場(chǎng)的監(jiān)管效力，以真正增加金融違法違規(guī)行為的代價(jià)。金融業(yè)普遍存在信息不對(duì)稱，一旦市場(chǎng)主體的機(jī)會(huì)主義行為泛濫，會(huì)整體上降低一個(gè)國(guó)家金融市場(chǎng)的效率，嚴(yán)重者會(huì)導(dǎo)致整個(gè)市場(chǎng)失靈。一個(gè)運(yùn)行良好的現(xiàn)代金融市場(chǎng)，恰恰需要一個(gè)嚴(yán)格的法治化監(jiān)管作為支撐。這正是“全面深化改革”和“全面依法治國(guó)”相輔相成的意義所在。

提高立法層次的另一個(gè)好處，是實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)的統(tǒng)一。如果說(shuō)“部門(mén)立法”對(duì)統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一執(zhí)法存在諸多弊病的話，?在金融領(lǐng)域里這種弊病會(huì)更加嚴(yán)重。金融風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性和傳導(dǎo)性，迫切需要金融規(guī)則的統(tǒng)一和規(guī)則實(shí)施的統(tǒng)一。但在我國(guó)金融領(lǐng)域，一旦出現(xiàn)某些亂象，人們總會(huì)發(fā)現(xiàn)，所謂的“鐵路警察各管一段”，實(shí)則不過(guò)是“各批一段”，該“管”的并不一定管得住管得好。

提高立法層次的第三個(gè)好處，是避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)在“自我授權(quán)、自我加持”?下，最后出現(xiàn)“監(jiān)管俘虜”現(xiàn)象?！氨O(jiān)管俘虜”是管制理論中的著名發(fā)現(xiàn)，說(shuō)的是監(jiān)管者與被監(jiān)管者長(zhǎng)期互動(dòng)，最終形成某程度的“利益同盟”，從而掩飾和保護(hù)不利于全社會(huì)而僅有利于它們彼此雙方的行為。一些關(guān)涉利益主體之間重大利益關(guān)系的事項(xiàng)，本來(lái)應(yīng)該通過(guò)立法部門(mén)按照法定程序公開(kāi)統(tǒng)一立法來(lái)調(diào)節(jié)的，但毋庸諱言，長(zhǎng)期以來(lái)，在普遍存在的部門(mén)立法局面下，一些部門(mén)自定規(guī)則，往往導(dǎo)致“自我授權(quán)”現(xiàn)象。再加上不知從哪里流行開(kāi)來(lái)的所謂“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”“誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”似乎不證自明的論調(diào)，不少部門(mén)悄然植入某項(xiàng)行政權(quán)力一旦成功，自然而然地把自己納入隨即擴(kuò)充編制、擴(kuò)展權(quán)力、鞏固部門(mén)利益的“軌道”，甚至形成監(jiān)管者與被監(jiān)管者“行業(yè)化”或“部門(mén)化”的趨勢(shì)。一旦第三方（包括審計(jì)、媒體等在內(nèi)）觸及本行業(yè)隱秘事項(xiàng)，監(jiān)管方與被監(jiān)管方會(huì)不約而同地相互配合，互相掩飾，共同“對(duì)外”?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下存在的監(jiān)管失靈，多數(shù)就是這種監(jiān)管俘虜導(dǎo)致的尋租和腐敗引起的。

監(jiān)管升級(jí)的方向

新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要向著質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)型升級(jí)，其實(shí)我們的市場(chǎng)監(jiān)管也需要轉(zhuǎn)型和升級(jí)。就金融監(jiān)管來(lái)說(shuō)，綜上所述，亟待實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的專業(yè)化和法治化（即去行政化）升級(jí)。

首先，要由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管和行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變。這就是對(duì)于金融控股者的監(jiān)管，并不以“是否在我的許可名單中有戶頭”為前提，而是無(wú)論是誰(shuí)，是否存在所列舉的禁止與處罰事項(xiàng)為依據(jù)。

這就需要第二，把監(jiān)管者的能力建設(shè)提高到重要地位，徹底告別“以批代管”?的傳統(tǒng)監(jiān)管方式。監(jiān)管者能力，一在于“穿透”，二在于“協(xié)調(diào)”。其中，“穿透”是指對(duì)金融控股公司的投融資行為和資金來(lái)源與運(yùn)用實(shí)施有效、及時(shí)的監(jiān)測(cè)和識(shí)別。如果能夠運(yùn)用好大數(shù)據(jù)和金融清算系統(tǒng)，發(fā)揮專業(yè)化人才隊(duì)伍的作用，實(shí)現(xiàn)“穿透”并不難?！皡f(xié)調(diào)”則是指各類金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享和職能互補(bǔ)。近年來(lái)，這方面的改革已經(jīng)取得重大進(jìn)展，仍在繼續(xù)深化當(dāng)中?！耙庖?jiàn)稿”?也指出，要建立統(tǒng)一的金融控股公司監(jiān)管信息平臺(tái)，建立和完善金融控股集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。

第三，充分討論我國(guó)金融業(yè)發(fā)展和金融監(jiān)管理念的走向。上世紀(jì)30年代西方世界大危機(jī)之后，為避免金融市場(chǎng)中風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)和蔓延，1933年美國(guó)制定了格拉斯-?斯蒂格爾法案（Glass-Steagall?Act），?由此開(kāi)啟金融業(yè)“分類經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”?模式。六十六年之后的1999年，美國(guó)克林頓政府頒布了“金融服務(wù)現(xiàn)代化法案”，?在華爾街大型金融勢(shì)力的推動(dòng)下，終于實(shí)現(xiàn)了“混業(yè)經(jīng)營(yíng)、混業(yè)監(jiān)管”的模式，金融業(yè)放松管制之下諸多創(chuàng)新層出不窮。正好在這種外部輿論和學(xué)術(shù)觀點(diǎn)盛行之即，?我國(guó)銀行業(yè)面臨重整和改革，培育資本市場(chǎng)的同時(shí)，“一行三會(huì)”的監(jiān)管體制也先后確立起來(lái)。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于是“分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)監(jiān)管”還是“混業(yè)經(jīng)營(yíng)混業(yè)監(jiān)管”?（或稱“綜合經(jīng)營(yíng)綜合監(jiān)管”），爭(zhēng)論就一直沒(méi)有中斷過(guò)。占上風(fēng)的似乎是為鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，加快金融業(yè)發(fā)展，尤其是對(duì)外開(kāi)放中金融業(yè)不能自縛手腳，實(shí)現(xiàn)“綜合經(jīng)營(yíng)綜合監(jiān)管”。

當(dāng)年分別成立“一行三會(huì)”（后改為“一行兩會(huì)”），分別立法授權(quán)，是基于早年“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的理念所形成的金融監(jiān)管框架。它越來(lái)越與日漸明顯的“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”和由此倒逼的“混業(yè)監(jiān)管”格局相矛盾。目前國(guó)內(nèi)金融控股集團(tuán)中，大型國(guó)有銀行（工農(nóng)中建交）早已成為全牌照的金融集團(tuán)，上世紀(jì)末為挽救銀行業(yè)而搞的首次“債轉(zhuǎn)股”，所成立的幾大資產(chǎn)管理公司也都實(shí)現(xiàn)全牌照經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)如今非金融企業(yè)或自然人投資形成的各種金融控股公司，是在原有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了“實(shí)體經(jīng)濟(jì)”與“金融經(jīng)濟(jì)”之間的“混合”（甚至是所謂的“產(chǎn)融結(jié)合”）。這意味著，當(dāng)年監(jiān)管框架的基礎(chǔ)已經(jīng)變化。針對(duì)這種變化，需要在立法宗旨、監(jiān)管理念完全更新的基礎(chǔ)上進(jìn)行金融監(jiān)管框架的重構(gòu)。這樣看來(lái)，問(wèn)題就更不是依靠對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管條例的修修補(bǔ)補(bǔ)，或制定一個(gè)監(jiān)管辦法能解決的了。

[編后]每次給時(shí)教授的文章做責(zé)編都能增長(zhǎng)見(jiàn)識(shí)，開(kāi)闊眼界。時(shí)教授在本文中所揭示出來(lái)的問(wèn)題發(fā)生在所謂的實(shí)體經(jīng)濟(jì)與所謂的金融經(jīng)濟(jì)這貌似兩種經(jīng)濟(jì)體系之間，跨著兩個(gè)體系，映射出來(lái)的好像是混業(yè)監(jiān)管還是分業(yè)監(jiān)管的無(wú)奈和尷尬，而更深層“病灶”則在于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)高度一體化的大環(huán)境下，金融業(yè)已滲入了所有形式的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，?各個(gè)行業(yè)已經(jīng)無(wú)法出離金融而獨(dú)立運(yùn)營(yíng)存在，此時(shí)缺位的是一個(gè)能夠統(tǒng)御和涵蓋所有市場(chǎng)主體的手握金融大權(quán)的“大監(jiān)管者”，而不是如時(shí)教授所說(shuō)的“各管一段”的“鐵路警察”。相應(yīng)地，所依據(jù)的“監(jiān)管之劍”也不應(yīng)當(dāng)是“自定規(guī)則”“自我授權(quán)”的部門(mén)法則，更遑論僅僅是一部“管理試行辦法”了。其實(shí)我們中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在這個(gè)問(wèn)題上最有優(yōu)勢(shì)，那就是像時(shí)教授說(shuō)的那樣：提高立法層次，交由人大常委會(huì)主持制定一部正式的法律文件，如此，才是解決問(wèn)題的根本之道。

（作者系中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）?經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授）