1950年，我國往波蘭、捷克斯洛伐克、羅馬尼亞、匈牙利和保加利亞等五個東歐國家派出25名留學生，掀開了新中國出國留學教育的序幕。歷經(jīng)近七十年的發(fā)展，我國出國留學教育已經(jīng)取得了巨大進展，形成了國家公派留學、單位公派留學和自費留學等多形式并舉的留學模式，出國留學服務與管理體系趨向于規(guī)范化和法制化，出國留學和留學歸國規(guī)模愈來愈趨向于平衡。2019年2月，中共中央、國務院印發(fā)了《中國教育現(xiàn)代化2035》，提出“開創(chuàng)教育對外開放新格局”，要求“充分利用國際優(yōu)質資源培養(yǎng)我國急需人才”，意味著我國將開創(chuàng)出國留學工作新局面。因此，在新中國成立70周年之際，系統(tǒng)梳理1949年以來我國出國留學教育的歷史演進與發(fā)展趨勢，具有現(xiàn)實意義。

一、新中國成立70年以來我國出國留學教育的發(fā)展歷程

新中國成立以來，通過一系列政策措施的制定和實施，我國出國留學教育事業(yè)取得了歷史性進展，經(jīng)歷了初步確立時期（1949—1978）、恢復探索時期（1978—1992）、規(guī)范調整時期（1992—2010）和提升完善時期（2010至今）。

（一）初步確立時期（1949—1978）

在新中國成立初期至改革開放前夕這近三十年間，我國的出國留學教育歷經(jīng)了一個初步確立的時期，具體又可分為三個階段：起步階段（1949—1966）、停滯階段（1966—1972）和恢復階段（1972—1978）。這一時期我國出國留學教育表現(xiàn)出很強的不穩(wěn)定性，極大受限于當時國內外政治和外交局勢。

新中國成立初期，以美國為首的西方國家對我國實行封鎖政策，在此背景下我國實行的是“一邊倒”的外交方針，即倒向社會主義陣營。根據(jù)1950年《派往東歐人民民主國家交換留學生暫行管理辦法》、1952年《關于中華人民共和國公民在蘇聯(lián)高等學校學習之規(guī)定》《關于1953年選拔留蘇預備生的指示》等政策，我國開始往東歐和蘇聯(lián)派遣留學生。這一階段，我國出國留學的派遣方式單一，僅限國家公派的選派方式；留學人員選派嚴格按照國家計劃，各基層單位以及個人缺乏自主權；選派資格重視政治審查；派往國家主要是蘇聯(lián)和東歐等社會主義國家，1950—1966年我國先后向29個國家派出留學人員10678人，[1]其中前往蘇聯(lián)的留學生達到8213人，[2]占派出人員總數(shù)的76.9%；留學人員歸國的比例較高。1966年“文化大革命”爆發(fā)，受極左思潮的波及，以及中蘇關系惡化導致蘇聯(lián)政府“暫停中華人民共和國公民在蘇聯(lián)學校和科學研究所的學習”，內憂外患下我國留學教育工作陷入一個短暫的停滯期。直至1972年，我國才開始恢復向國外派遣出國留學人員。1972年至1978年底，我國向32個國家派出留學人員1548人，其中學習和研究外國語言的1451人，占93.7%，學習和研究自然科學的97人，占6.3%。[3]

（二）恢復探索時期（1978—1992）

1978年6月23日，鄧小平同志在聽取教育部關于清華大學工作匯報時，針對留學生派遣問題指出：“我贊成留學生的數(shù)量增大，主要搞自然科學。要成千成萬地派，不是只派十個八個。這是五年快見成效，提高我國水平的重要方法之一。……要搞個計劃，今年至少先派3000人出去，怎么選派，派到哪里，要訂好計劃。要千方百計加快步伐，路子要越走越寬?！边@一講話標志著出國留學教育開始步入探索發(fā)展時期。

為落實鄧小平同志提出的關于擴大留學生派遣數(shù)量的重要指示，我國確立了“保證質量、廣開渠道、力爭多派”的總方針。1978年7月11日，教育部向中共中央和國務院提交了《關于加大選派留學生數(shù)量的報告》，確定了每年派出大學生、進修生和研究生3000人的計劃。1978年8月4日，教育部下發(fā)的《關于增選出國留學生的通知》進一步明確了這一目標，掀開了中國向國外大規(guī)模派遣留學生的序幕。1986年12月13日，國務院批轉國家教委《關于出國留學人員工作的若干暫行規(guī)定》的通知，成為改革開放以來第一份公開發(fā)表的關于出國留學工作的法規(guī)性文件，文件確定了新的留學方針，即“按需派遣，保證質量，學用一致”。[4]據(jù)教育部相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從1978年到1989年底，我國共派出9.6萬余人出國留學，其中國家公派留學約3萬人，占比31.2%；單位公派留學約4.3萬人，占比45.2%。[5]

為貫徹對外開放政策，這一時期我國作出開放自費出國留學通道的決定。1981年國務院批轉教育部等七個部門《關于自費出國留學的請示》和《關于自費留學的暫行規(guī)定》，承認“自費出國留學是培養(yǎng)人才的一條渠道”，允許具有高中或大學文化水平的人員申請自費出國留學。之后的政策對“在讀及畢業(yè)兩年內大學生是否可以申請自費出國留學”這一問題搖擺不定。例如1982年《關于自費出國留學的規(guī)定》指出“高校在校本?？粕⒀芯可òㄔ诼氀芯可┮约案咝．厴I(yè)生在接受國家統(tǒng)一分配工作后的兩年內均不得申請自費出國留學”。1984年12月26日國務院頒發(fā)的《關于自費出國留學的暫行規(guī)定》，又指出自費出國留學可以不受學歷、年齡和工作年限的限制。1990年國家教委發(fā)布的《關于具有大學和大學以上學歷人員自費出國留學的補充規(guī)定》強調公費本專科以上學歷人員應當完成服務期年限后方可申請自費出國留學。從1978年到1989年底，我國共派出2.2萬名自費留學生，占總出國留學人數(shù)的23.6%。[6]

這一時期隨著出國留學規(guī)模的擴大，出國留學人員滯留不歸的現(xiàn)象日趨嚴重，對此我國積極創(chuàng)造條件吸引留學人員回國服務。1981年教育部發(fā)布《關于做好留學人員回國工作的通知》，強調留學人員在預定學習期滿后，必須按期回國，為國家建設發(fā)揮作用。1983年我國頒布《畢業(yè)留學生分配派遣暫行辦法》，依據(jù)學用一致、量才錄用的原則，為各類別留學生建立起工作分配派遣制度。但實際上留學生滯留不歸現(xiàn)象依舊嚴重，1978年至1984年6月，我國公派出國人數(shù)26000余人，自費留學人數(shù)7000余人，同期國家公派留學者歸國人數(shù)僅有8000多人，而自費留學歸國者更是寥寥數(shù)百人。[7]1985年，中央引進國外智力領導小組辦公室、國家教委、國家科委聯(lián)名向國務院呈報了《關于爭取留學博士畢業(yè)生早日回國工作的請示》。中共中央和國務院于1986年5月4日下發(fā)的《關于改進和加強出國留學人員工作若干問題的通知》中明確指出“努力創(chuàng)造條件，使留學人員回國后學以致用，心情舒暢地發(fā)揮作用，為祖國建設做出貢獻”。1986年公派出國留學開始實行“簽約派出”制度，盡可能保證公派留學人員如期回國服務。1987年12月國家教委、司法部發(fā)布《關于簽訂（出國留學協(xié)議書）的通知》。在相應政策的引導下，吸引留學人員歸國工作取得一定效果，但成效依然不顯著。據(jù)統(tǒng)計，從1978年到1991年底我國共派出各類留學生約15萬名，但同期回國的只有5萬人左右。[8]

（三）規(guī)范調整時期（1992—2010）

1992年鄧小平南巡發(fā)表重要講話，我國改革開放進程進一步加快，出國留學教育延續(xù)“改進公派留學選派與管理制度、建立自費留學服務與保障體系與完善留學人員回國服務體系”的三大主線規(guī)范發(fā)展。

這一時期我國公派留學開始實現(xiàn)規(guī)范化大發(fā)展。國家教委在1995年2月提出《改革國家公費出國留學選派管理辦法的方案》，確定“公開選拔、平等競爭、專家評審、擇優(yōu)錄取、簽約派出、違約賠償”的派出方針。1996年6月20日中編辦正式批準設立國家留學基金管理委員會，標志著國家公派留學管理工作開始走向法制化和規(guī)范化軌道。2004年，國家公派出國留學工作思路進一步確定為“提高層次，擴大規(guī)模，保證重點，增強效果”。在此基礎上，教育部于2005年提出了“三個一流”的選派原則，即“選拔一流的人員，派到（國外）一流的學科專業(yè)，師從一流的導師”，進一步強調國家公派留學的質量。經(jīng)國務院批準，2007年教育部設立了“國家建設高水平大學公派研究生項目”，計劃從2007年至2011年每年選派5000名博士研究生赴國外深造，進一步提高了國家公派留學的層次和規(guī)模。據(jù)教育部統(tǒng)計，1992—2000年間，我國每年公派留學人數(shù)在1905—2888人之間，波動幅度不大；2001—2006年間，我國每年公派留學人數(shù)均超過3000人；2007年開始，我國公派留學人數(shù)開始迅猛增加，2007年、2008年分別派遣留學生8853名和1.14萬名。

這一時期我國自費留學政策走向成熟，自費留學隊伍也飛速壯大。1993年國家教委印發(fā)了《關于具有大學和大學以上學歷人員自費出國留學的補充規(guī)定》，取消高校各類畢業(yè)生服務期滿才能留學的限制，“大專以上的公費在校學生和公費培養(yǎng)的具有大專以上學歷人員在國內服務一定年限或償還高等教育費以后，均可申請自費出國留學”。我國加入世貿組織后，為落實對服務貿易作出的相關承諾，教育部辦公廳于2003年頒發(fā)了《關于簡化大專以上學歷人員自費出國留學審批手續(xù)的通知》，其中明確指出“自2002年11月1日起，不再向申請自費出國留學的高等學校在校生以及具有大專以上學歷但尚未完成服務期年限的各類人員收取‘高等教育培養(yǎng)費’”，反映出國家以更大的力度鼓勵和支持自費出國。為了獎勵優(yōu)秀自費留學生和鼓勵他們回國工作和服務，國家留學基金管理委員會于2003年設立了“國家優(yōu)秀自費留學生獎學金”項目，每年有500人左右的自費留學生獲得資助。此外，1999年教育部、公安部、國家工商行政管理總局頒布了《自費出國留學中介服務管理規(guī)定》和《自費出國留學中介服務管理規(guī)定實施細則（試行）》，以規(guī)范自費留學市場的秩序，保障自費出國人員的合法權益。2003年以來，教育部依托教育涉外監(jiān)管信息網(wǎng)公布了萬余所外國高等學校的名單、披露具備統(tǒng)一資格認定證書的中介服務機構。2004年教育部、國家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布了《自費出國留學中介服務委托合同（示范文本）》。這一時期，自費出國留學人數(shù)飛速增長，以1992年度、2000年度和2010年度數(shù)據(jù)為例，自費出國留學人數(shù)分別為13480人、32293人和262461人，分別占當年度出國留學總人數(shù)的60.05%、82.83%和92.20%。[9]

這一時期我國留學人員回國服務政策進一步發(fā)展。鄧小平同志1992年南巡時指出：“希望所有出國學習的人回來。不管他們過去的政治態(tài)度怎么樣，都可以回來，回來后妥善安排。這個政策不能變。告訴他們，要做出貢獻，還是回國好?！痹谏鲜鼍竦念I導下，“支持留學、鼓勵回國、來去自由”成為這一時期我國出國留學工作的重要方針，我國先后出臺一系列政策與計劃，開創(chuàng)了大批優(yōu)秀留學人員回國服務的新時代。例如，1995年國家公派留學選派程序中新增了“違約賠償”的補充規(guī)定。1996年教育部正式設立“春暉計劃”。1998年教育部和李嘉誠基金會共同籌資設立長江學者獎勵計劃（專項高層次人才計劃）。2001年《關于鼓勵海外留學人員以多種形式為國服務的若干意見》和2002年《2002—2005年全國人才隊伍建設規(guī)劃綱要》的頒布，明確了國家給予留學歸國人員經(jīng)費支持、產(chǎn)權保護、創(chuàng)業(yè)服務、出入境便利、生活保障等優(yōu)惠政策。之后，《關于建立海外高層次留學人才回國工作綠色通道的意見》（2007年）、《關于進一步加強引進海外優(yōu)秀留學人才工作的若干意見》（2007年）、《中央人才工作協(xié)調小組關于實施海外高層次人才引進計劃的意見》（2008年）等政策相繼出臺。在相應政策的引導下，20世紀90年代后期派出的數(shù)千名國家公派留學人員按期回歸率達到92.8%，少數(shù)未歸人員也均按預訂協(xié)議追究違約責任，履約率100%。[10]2000年以來，留學人員回國數(shù)量持續(xù)攀升，由2000年的9121人增長為2007年的4.4萬人，再急劇猛增為2008年的6.93萬人，當年度回國增幅也一躍超過出國增幅。[11]

（四）提升完善時期（2010至今）

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》強調“創(chuàng)新和完善公派出國留學機制，在全國公開選拔優(yōu)秀學生進入國外高水平大學和研究機構學習。加強對自費出國留學的政策引導，加大對優(yōu)秀自費留學生資助和獎勵力度。堅持‘支持留學、鼓勵回國、來去自由’的方針，提高對留學人員的服務和管理水平。吸引海外優(yōu)秀留學人員回國服務”，標志著我國出國留學教育進入提升完善的新時期。

首先，創(chuàng)新和完善公派出國留學機制依舊是這一時期我國出國留學工作的重點。2013年，教育部和財政部印發(fā)《出國留學經(jīng)費管理辦法》，提出規(guī)范出國留學經(jīng)費管理，提高經(jīng)費使用效益的具體舉措。《2015—2017年留學工作行動計劃》強調“在穩(wěn)步擴大公派出國留學規(guī)模的基礎上，進一步提升公派出國留學服務于國家戰(zhàn)略和重要行業(yè)發(fā)展的能力”。2016年教育部牽頭制定的《推進共建“一帶一路”教育行動》指明出國留學目的國的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略方向，“以國家公派留學為引領，推動更多中國學生到沿線國家留學。未來3年，中國每年面向沿線國家公派留學生2500人”。2017年教育部數(shù)據(jù)顯示，當年出國留學人數(shù)達60.84萬人，其中“一帶一路”國家成為新的增長點，當年赴“一帶一路”沿線國家留學人數(shù)為6.61萬人，比上年增長15.7%，超過整體出國留學人員增速。其中國家公派3679人，涉及37個“一帶一路”沿線國家。[12]

其次，這一時期我國繼續(xù)加強對出國留學人員的管理與服務。2011年教育部、外交部印發(fā)了《教育部外交部關于進一步做好在外留學人員工作的意見》（簡稱“出國留學二十條”），成為改革開放以來第一個全面指導在外留學人員工作的政策文件?！?015—2017年留學工作行動計劃》指出要完善自費出國留學監(jiān)管體系，加強對自費出國留學的服務與引導，加大對優(yōu)秀自費留學生的資助力度。2016 年《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》強調“通過完善‘選、派、管、回、用’工作機制，規(guī)范留學服務市場，完善全鏈條留學人員管理服務體系，優(yōu)化出國留學服務”。2016年《推進共建“一帶一路”教育行動》強調“完善全鏈條的留學人員管理服務體系，保障平安留學、健康留學、成功留學”。2018年數(shù)據(jù)顯示，最近10年來教育部推出的出國留學行前培訓達到87萬余人次，基本實現(xiàn)了對國家公派留學人員的全覆蓋，并逐步擴大對自費出國留學人員的覆蓋率，使“平安留學”的理念深入人心，[13]我國還通過在全國21個省市建立的36家“教育部出國留學培訓和研究中心”，舉辦出國留學行前系列培訓、集訓和實景演練。調查顯示，參加培訓的留學人員對培訓滿意度平均超過80%。[14]

最后，這一時期我國繼續(xù)優(yōu)化留學人員歸國服務體系。2010年6月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，成為目前全國人才工作的指導性文件。2010年12月，中央人才工作協(xié)調小組批準通過了《青年海外高層次人才引進工作細則》，決定自2011年開始，每年引進400名左右海外優(yōu)秀青年人才?！?015—2017年留學工作行動計劃》強調“留學人員回國工作和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境明顯改善。保持公派出國留學回國率98%以上。延攬百萬留學人員回國工作和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”。2013年10月，習近平總書記在歐美同學會成立一百周年的慶祝大會上提出了“支持留學、鼓勵回國、來去自由、發(fā)揮作用”的方針，在原有十二字方針的基礎上強調“發(fā)揮作用”。據(jù)教育部統(tǒng)計，2010－2016年我國累計出國留學人數(shù)為296.59萬人，累計留學回國人數(shù)215.39萬人，回流率為72.62%。[15]

二、新中國成立70年以來我國出國留學教育發(fā)展的基本經(jīng)驗與存在問題

新中國成立70年以來我國出國留學教育在政策和實踐方面積累了一定經(jīng)驗，其方針、格局、目的和戰(zhàn)略的發(fā)展呈現(xiàn)出一定的特征。作為“后發(fā)型”國家，我國在出國留學教育領域也存在不少亟待關注和解決的問題。

（一）新中國成立70年以來我國出國留學教育發(fā)展的基本經(jīng)驗

新中國成立以來，歷經(jīng)70年的變遷與發(fā)展，我國出國留學教育在方針、格局、目的和戰(zhàn)略的變革上呈現(xiàn)出以下幾方面關鍵經(jīng)驗：

首先，確立了規(guī)模、質量和效益并重的留學方針。新中國成立初期，由于政治、外交方面的局限，以及我國在出國留學教育方面經(jīng)驗不足，出于謹慎性原則，1950—1953年我國實行的是“嚴格選拔，寧少毋濫”的方針。之后，1954—1956年，我國開始實行“嚴格審核，爭取多派，理科為主，兼顧全面”的留學生選派方針；1957—1959年我國的選派方針是 “保證質量，爭取多派”；1961年我國實行“減少數(shù)量, 提高質量”的方針；[16]1978年我國實行的是“保證質量、廣開渠道、力爭多派”的總方針；1980年我國又提出“積極主動，擇優(yōu)選拔，保證質量，廣開渠道，力爭多派，突出重點，統(tǒng)籌兼顧”的方針。由此可見，新中國成立后的前30年，我國出國留學政策始終沿襲的是質量優(yōu)先、規(guī)模次之的理念。20世紀80年代中后期以來，隨著自費留學通道的打開及限制一步步放寬，出國留學規(guī)模有所擴大，同時帶來嚴重的人才流失問題。在此背景下，1986年我國確立起“按需派遣，保證質量，學用一致”的方針，標志著出國留學教育開始改變以往質量優(yōu)先、規(guī)模次之的小而精發(fā)展模式，向規(guī)模、質量和效益并舉的方向發(fā)展。

其次，形成了公派留學為引領和自費留學為主體的留學格局。在新中國成立到改革開放的30年間，我國僅存在公派留學的單一形式；政府在出國留學教育中占據(jù)主導地位，在留學人員的選派資格、選派人數(shù)和派遣國上具有決定性作用；留學人員的選派目標是服務國家建設需要，具有濃厚的政治色彩。正因如此，這一時期的出國留學教育具有極大的政治依附性和不穩(wěn)定性。1981年我國開始打開自費留學通道，提出在政治上對自費留學人員和公費留學人員一視同仁。20世紀90年代開始，隨著我國逐漸放開對自費留學的限制以及取消向申請自費留學的大學生收取“高等教育培養(yǎng)費”，自費出國留學人數(shù)呈現(xiàn)出井噴式增長，在出國留學總人數(shù)中所占的比例越來越高并迅速占據(jù)主導地位。以1990年、1995年和2001年數(shù)據(jù)為例，自費出國留學人數(shù)所占據(jù)的比例分別達到58.57%、66.08%和90.57%。[17]至此，我國完成了從國家主導到市場自由化的轉變，形成了公派留學為引領和自費留學為主體的留學工作格局。

再次，出國留學教育的目標走向了多元化。自新中國成立到改革開放初期，我國尚未開放自費留學通道，公派出國留學教育的主要目的是為國家建設培養(yǎng)科學技術人才。因此新中國成立初期的出國留學派遣國以蘇聯(lián)和東歐為主，改革開放后則以歐美等發(fā)達國家為主。專業(yè)結構方面，除“文革”期間以外，出國留學專業(yè)主要以自然科學和應用科學為主。1953—1963年的7832名歸國留學生中，理科和工科專業(yè)人才分別為1082和4226名，占比13.8%和54.1%。[18]自1978年9月底至1981年底，我國教育部派出留學人員7456名，其中研究和學習自然科學的6039人，占比81%。[19]可見，新中國成立后的前30年，我國發(fā)展出國留學教育的驅動力主要是政治因素。20世紀80年代以來，隨著自費出國留學人數(shù)的急劇擴大并逐漸在出國留學總人數(shù)中占據(jù)絕對比例，政治因素不再是出國留學教育的唯一驅動因素，我國出國留學教育的目標開始走向多元化。對國家而言，公派出國留學教育的目標依舊是在我國轉型和發(fā)展階段為國家建設培養(yǎng)高層次人才，特別是緊缺型和急需型人才；對單位而言，派遣留學生有助于高校和機構提升國際化水平、加強新興學科和急需學科建設，更有利于建設高水平的學科梯隊和促進學術帶頭人的快速成長；對個人而言，出國留學教育有利于彌補我國優(yōu)質教育資源的不足，滿足廣大人民群眾對優(yōu)質教育資源的需求，有助于留學人員提升綜合能力和實現(xiàn)個人價值。

最后，形成了“走出去”與“引進來”相結合的留學戰(zhàn)略。從20世紀50年代的“爭取多派”方針到20世紀70、80年代的“廣開渠道、力爭多派”方針，我國出國留學教育幾乎始終堅持“走出去”的戰(zhàn)略，一以貫之地拓寬渠道、爭取名額，擴大出國留學的規(guī)模。20世紀80年代在留學隊伍迅速膨脹和全球人才競爭日趨激烈的背景下，我國派往海外的留學生學成不回國的現(xiàn)象已十分嚴重。正因為此，我國于1992年提出“支持留學、鼓勵回國、來去自由”的留學工作方針，這標志著我國出國留學教育開始轉變戰(zhàn)略傾向，從單一重視“走出去”到同時重視“引進來”，從注重留學人員派遣到同時注重留學人才引進。2013年習近平總書記又根據(jù)現(xiàn)階段形勢對1992年十二字方針作出補充和發(fā)展，提出了“支持留學、鼓勵回國、來去自由、發(fā)揮作用”的十六字方針。這體現(xiàn)了現(xiàn)階段我國“以用為本”的人才發(fā)展方針，即鼓勵留學人才回國參與祖國建設工作的同時，倡導海外人才積極以多種形式為國服務、報效祖國，真正“使留學人員回到祖國有用武之地，留在國外有報國之門”。

（二）新中國成立70年以來我國出國留學教育發(fā)展存在的問題

新中國成立以來，我國出國留學教育雖已經(jīng)取得了巨大進展，其政策體系不斷完善，規(guī)模不斷擴大，回流率迅速提升，管理與服務體系已經(jīng)建立并完善，但是依然存在一些問題。

首先，出國留學教育結構失衡，包括區(qū)域、國別與專業(yè)分布的不均衡。其一，出國留學區(qū)域分布失衡。這主要體現(xiàn)在公派留學名額的分配上，目前我國公派出國留學的對象主要集中于發(fā)達地區(qū)、一流高校的學生和教師，對中西部、東北等欠發(fā)達地區(qū)的地域性傾斜政策比較少，對地方高校師資培養(yǎng)的支持力度不足，少數(shù)民族公派留學生比例有待提高。[20]其二，出國留學目的國相對集中。以2016年度數(shù)據(jù)為例，我國有逾九成的人員赴美國、英國、澳大利亞等十個熱門國家留學，其中赴英語國家留學人員的比例達到77.91%。2017年教育部數(shù)據(jù)顯示，當年出國留學的60.84萬人中，赴“一帶一路”沿線國家留學的人數(shù)有6.61萬人，占比10.86%?？梢姰斍啊耙粠б宦贰眹译m已經(jīng)成為留學教育新的增長點，但相應比例有待提升，多數(shù)出國留學人員仍前往歐美發(fā)達國家和地區(qū)求學。其三，出國留學專業(yè)分布相對集中。2010年“工商管理學”“工程科學”“社會科學”和“工程技術”是我國本科畢業(yè)生留學的四大熱門專業(yè)類，占比分別為45.1%、13.5%、6.2%和6.0%，[21]在總留學人數(shù)中占據(jù)的比例超過七成。2016年本科畢業(yè)生選擇工商管理作為留學專業(yè)的比例雖有所下降，但仍為最熱門專業(yè)，占比31.4%。[22]

其次，政府獎學金的引領作用有待提升。我國公派留學項目穩(wěn)步發(fā)展的同時，帶來了獎學金資源緊缺背景下，如何提升政府獎學金引領作用這一至關重要的問題。從獎學金優(yōu)先資助學科上看，我國在優(yōu)先派遣國家發(fā)展建設急需的理、工、農(nóng)、醫(yī)等學科人才上還有待加強，對信息、能源、資源、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等關鍵領域及人工智能、空間生命科學、海洋科學、納米新材料等戰(zhàn)略領域和人文社會科學的扶持力度有待進一步加大。從獎學金資助國別上看，我國應當加大力度資助學生到“一帶一路”等沿線國家去留學，引領更多的人到一些相對冷門但非常重要的國家去學習和交流。從獎學金資助的對象上看，與公派留學項目相比，我國目前針對自費留學生的資助政策尚不完善，且在吸引自費留學人才回國服務方面沒有成體系的獎勵政策，這對我國吸引優(yōu)秀自費留學人才形成了巨大障礙。

由于無法在意識形態(tài)層面實現(xiàn)黨的整合，所以國民黨在本質上是一個喪失政治理想，沒有組織凝聚力的松散組合。1928年改組派在分析國民黨的形勢時提到:“就黨方面來說，支離不可名言……黨至今日，中央陷于飄搖的局面，而各個黨員都由悲觀絕望各個只顧個人的生存，不遑顧及黨的生存?；蛘咭詡€人主義為結合，或者以地方主義為結合。一言以蔽之，這種結合都以目前的利害為結合，并非根據(jù)于黨的主義和政策?！?

再次，出國留學管理與服務體系有待完善。一方面，目前我國公派留學管理工作具有重心在前的特點，雖在留學生選派上已經(jīng)形成一套較為成熟的工作體系，但對在外留學生的管理、聯(lián)系和評估工作很不到位。留學人員每季度向駐外使領館提交的研究進展情況及工作小結流于形式，派出單位對留學人員在外情況更是知之甚少，導致公派留學生長期失聯(lián)、滯留不歸或人才流失的現(xiàn)象較為普遍。另外，我國公派管理工作千頭萬緒，申請與審批程序復雜，各管理部門之間的協(xié)調性差，導致留學人員的體驗感欠佳。另一方面，2003年以來，國家雖逐步開始重視對自費留學市場的規(guī)范與引導，但與公派留學項目相比，我國對自費留學人員的管理與服務仍不到位。我國雖已經(jīng)通過合同范例的發(fā)布、中介資格的披露等途徑規(guī)范中介機構的有序發(fā)展，但是逐利傾向仍然驅使一些非法和質量低下的中介機構違反市場秩序損害自費出國留學人員的利益，坑蒙拐騙、發(fā)布虛假信息、偽造材料、亂收費等現(xiàn)象依舊存在。另外，國外留學環(huán)境復雜多變，而自費出國留學群體又具有低齡化和缺乏安全意識的趨勢，在管理和服務體系缺位的背景下，自費留學人員的人身和財產(chǎn)安全問題難以保障。

最后，人才流失十分嚴重。教育部數(shù)據(jù)顯示，從1978年至2018年底，我國各類出國留學人員總數(shù)達到585.71萬人，在已經(jīng)完成學業(yè)的432.32萬人中，有365.14萬人選擇學成后回國就業(yè)和服務，占比84.46%，可見回流率與改革開放初期相比已經(jīng)有了大幅提升。但是由于留學人員總體基數(shù)大，以及高層次、高素質留學人才流失嚴重，我國出國留學教育依然面臨著嚴峻的人才流失問題。人才流失的原因很多。從機制上看，我國缺乏相關機制妥善安置留學歸國人員。從配套措施上看，目前對留學回國人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資助力度與實際需求相比，尚有較大差距，引導留學人才到國家最需要的地區(qū)、單位和行業(yè)工作的政策措施尚不完全配套。目前鼓勵回國服務、為國服務的方針，還難以適應那些已經(jīng)取得其他國家國籍但仍愿意為我國服務的留學生的需要，國民待遇問題仍是制約高層次人才回國工作的瓶頸。[23]此外，我國所提出的一系列吸引留學人才的政策關注的大多是資金待遇、科研設備、子女入學等硬件條件，對于國內的學術氛圍、留學回國人員的心理沖突和情感需求等幾乎沒有關注。這很可能導致一大批優(yōu)秀留學人才回國后無法適應國內學術話語體系和無法滿足心理需求又再次流失海外。

三、進一步發(fā)展我國出國留學教育的政策建議

《中國教育現(xiàn)代化2035》指出，我國要開創(chuàng)教育對外開放新格局，優(yōu)化出國留學服務。針對當前我國在出國留學教育領域存在的諸多問題，我國出國留學教育應該在以下幾個方面進行改革。

（一）加強統(tǒng)籌規(guī)劃

針對當前出國留學教育領域存在的結構失衡問題，未來我國應該在國家層面加強統(tǒng)籌規(guī)劃，促進出國留學結構的均衡化，使得出國留學結構更為合理、分布更為廣泛。具體來看，國家的統(tǒng)籌規(guī)劃職能體現(xiàn)在以下三方面：

一是促進公派留學的區(qū)域性平衡。具體來看，公派留學要加強人員選派的針對性和實效性，為配合國家西部大開發(fā)和全面振興東北老工業(yè)基地等戰(zhàn)略的實施，我國要繼續(xù)實施西部地區(qū)人才培養(yǎng)的特別項目和地方合作項目，開發(fā)并維持東北和中部地區(qū)的專項計劃，使這些地區(qū)有更多人員派出，更重要的是使這些人員能夠回相關地區(qū)參加工作。此外，我國還應加大對地方高校的扶持力度，為弱勢群體以及少數(shù)民族制定并實施傾斜性政策。

二是促進出國留學目的國分布的均衡化。針對目前我國出國留學人員相對集中于美國、英國、澳大利亞等發(fā)達國家的現(xiàn)象，未來我國要充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調能力，努力建成一批有影響力的國別和區(qū)域研究培育基地，加大力度派遣人員赴 “一帶一路”沿線國家留學，以適應國家培養(yǎng)非通用語種人才和國別區(qū)域研究人才的需要。

三是促進出國留學專業(yè)分布的均衡化。我國要繼續(xù)優(yōu)先派遣國家發(fā)展建設急需的理、工、農(nóng)、醫(yī)等學科人才，重點發(fā)展通信與信息技術、農(nóng)業(yè)高新技術、生命科學與人口健康、材料科學與新材料、能源與環(huán)境、工程科學和應用社會科學等重點資助學科和專業(yè)領域，同時適當增加人工智能、大數(shù)據(jù)分析與處理等新興學科和交叉學科留學人才的派遣。

（二）集中公派留學資源培養(yǎng)國家急需人才

未來，我國要充分有效地發(fā)揮公派留學的調控補給作用，集中公派留學資源全方位培養(yǎng)國家發(fā)展建設急需的拔尖人才，必須創(chuàng)新和完善公派出國留學選派機制，真正依據(jù)國家戰(zhàn)略需要選拔最優(yōu)秀的人員出國留學，提升有限資源的使用效益。具體包括：

公派留學人員的選派要繼續(xù)堅持“按需派出”“效益優(yōu)先”的原則，緊密根據(jù)國家需要選派留學生，主要面向國家經(jīng)濟社會發(fā)展急需、薄弱、空白、關鍵的領域，重點關注現(xiàn)代科學技術具有前瞻性、先導性和探索性的新領域，真正培養(yǎng)我國轉型發(fā)展所緊缺的頂尖創(chuàng)新人才、領軍人才和大師級人才；繼續(xù)堅持“三個一流”的選派路徑，派遣優(yōu)秀的學生赴海外一流高校師從知名導師學習，確保公派出國留學的高水平和高標準；充分發(fā)揮政府獎學金的引領作用，加大擇優(yōu)資助扶持力度，支持更多的學生去往“一帶一路”沿線國家留學，有組織、成批量地向聯(lián)合國教科文組織、國際貿易中心、聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、國際民航組織、國際電信聯(lián)盟等國際組織派出實習生，加快非通用語種人才、國別與區(qū)域問題研究人才和國際組織人才的培養(yǎng)。

（三）優(yōu)化出國留學管理與服務

《中國教育現(xiàn)代化2035》指出要“優(yōu)化出國留學服務”。此前，2016年印發(fā)的《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》也強調當前我國的工作目標是“到2020年，我國出國留學服務體系基本健全”。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也強調“提高對留學人員的服務和管理水平”。可見，優(yōu)化出國留學管理與服務是未來我國出國留學教育領域的一大重點，具體體現(xiàn)在以下三個方面：

一是在出國留學服務與管理過程中突出以人為本的理念和服務意識。在留學工作中體現(xiàn)以人為本，就是在政策制定與實施的過程中，以留學生群體的切身利益和需求為本，充分考慮留學生群體的心理特點與生活需要，使之真正受到留學生的歡迎。突出服務意識就是要適應留學工作形勢的變化，進一步推進政府相關職能轉變，切實提高政府及學校在出國留學各個環(huán)節(jié)的服務水平。[24]

二是加強對公派留學人員的管理與服務，健全全鏈條留學人員管理服務體系。具體體現(xiàn)為：構建多層次多主體快捷高效的公派留學人員管理和服務體系，充分發(fā)揮留學基金委、留學人員國內推選單位、駐外使（領）館教育（文化）處（組）、國內外導師在留學管理工作中的作用，密切與在外留學人員的聯(lián)系；建立和完善公派留學人員目標考核評估機制，開展多途徑、多種形式的評估活動，加強對留學過程和成效的動態(tài)監(jiān)控，確保公派留學達到預期的目標；簡化和規(guī)范出國留學審批程序，優(yōu)化網(wǎng)上報名申請程序，全面提升留學生服務管理水平。

三是完善出國留學電子信息管理平臺建設。包括：繼續(xù)優(yōu)化國家公派出國留學管理信息平臺、中國留學網(wǎng)、中國留學英才網(wǎng)和駐外使領館教育處（組）網(wǎng)站等信息平臺建設，提高選派、管理、就業(yè)等信息的實時性和可獲得性；加強教育涉外監(jiān)管網(wǎng)的宣傳和維護，實時更新外國留學政策新變化，及時發(fā)布留學預警，及時披露違規(guī)留學中介活動情況，不斷更新和完善具備資質的國外院校名單，使其覆蓋更多國家和地區(qū)的高校；建立與完善海外高層次人才信息庫，加大海外優(yōu)秀留學人才、團隊的引進力度和效率。

（四）加強對自費留學生的服務、管理和資助

根據(jù)《中國教育現(xiàn)代化2035》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》等文件精神，加強對自費留學生的管理、服務和資助將是未來我國出國留學教育領域的工作重點之一。

首先，進一步加強對自費留學生的服務。相關管理部門需牢固樹立以人為本的理念，加強對自費留學人員的服務，特別是要在觀念上、政策上給予自費留學生與公費留學生同樣的重視，為自費留學人員提供信息服務、完善配套措施、改善服務機制、健全市場監(jiān)管等。[25]我國還需要充分利用國內外各種資源，增加與自費留學人員的聯(lián)系，為自費留學人員在國外的學習、生活提供便捷的咨詢和投訴渠道。此外，針對海歸們面臨的對國內就業(yè)信息掌握不足、畢業(yè)季錯過國內校招季以及不適應國內大環(huán)境和面臨文化沖突等困難，我國需要出臺一系列有針對性的措施，如建立海歸就業(yè)指導中心和舉辦海歸人才專場招聘會，幫助歸國的自費留學人才實現(xiàn)順利就業(yè)。

其次，進一步加強對自費留學生的管理。針對留學中介市場紊亂的情況，我國應當完善自費出國留學監(jiān)管體系，加強教育、工商、公安和行業(yè)協(xié)會等多部門對自費出國留學中介市場的協(xié)調和監(jiān)管，及時有效對投訴案件進行查處，對非法中介機構進行披露。同時充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，建立自費留學行業(yè)自律機制，推動自費留學行業(yè)誠信建設，建立自費留學機構信用評價機制，保障自費留學人員的合法權益。此外，我國還要繼續(xù)提升出國留學行前培訓在自費留學生群體中的覆蓋率，保障平安留學。

最后，進一步加大自費留學生獎學金資助力度。包括：完善對自費出國留學人員的擇優(yōu)資助政策，擴大對優(yōu)秀自費留學生資助和獎勵的范圍與力度；增設對優(yōu)秀自費留學人員學成歸國后的專項資助計劃，為在學業(yè)上取得優(yōu)異成績并回國服務的自費留學人員提供在外留學期間的學費、生活費全額或部分補助；完善對自費留學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的資助政策，加大對自費留學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金扶持力度，通過設立創(chuàng)業(yè)基金、就業(yè)專項資金和就業(yè)獎勵資金等方式，吸引重點建設項目和自主創(chuàng)新方面的自費留學人才在國內就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

（五）健全留學生歸國就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》強調要“吸引海外優(yōu)秀留學人員回國服務”。良好的制度環(huán)境、合理的優(yōu)惠政策，以及科學的激勵機制，對回國人才來說是一種必要的制度性保護，是實現(xiàn)其長期發(fā)展的必要保證。[26]在全球人才競爭日益激烈的背景下，我國要鼓勵和引導出國留學人員回國工作和為國服務，需要做到：

第一，健全留學生歸國就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策。具體包括，建立健全規(guī)章制度，完善留學人員回國服務的政策和體系運行機制，保障及落實留學回國人員在薪酬、戶籍、社會保障、住房安置、子女入學、科研設備、科研經(jīng)費等待遇及配套設施方面的要求。此外，針對當前海外人才引進政策多面向高等院校和科研機構的現(xiàn)象，未來我國應擴大政策的受惠范圍，將不同類別和不同就業(yè)需求的歸國留學生都納入國家就業(yè)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策體系中。

第二，營造更為包容、積極和開放的文化氛圍。包括：建立與國際接軌的人才選拔與評價機制，暢通優(yōu)秀人才在國內外和“體制內外”的發(fā)展渠道；[27]營造一個寬松自由、平等競爭的學術環(huán)境和團結協(xié)作、和諧愉快的工作環(huán)境，避免官僚主義、行政權力過多干涉學術研究；[28]創(chuàng)造寬容的人才發(fā)展環(huán)境，切實了解海外留學歸國人員在工作、生活以及心理層面的實際需求，幫助他們回國后更加適應國內學術話語體系和生活環(huán)境，以長期吸引和留住優(yōu)秀留學人才。

第三，加強海外留學人才引進和成果轉化。在各地建設的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)中，尤其需要通過創(chuàng)新人才制度吸引海歸就業(yè)創(chuàng)業(yè)，通過各地財政、工商、人社等政府部門的協(xié)同治理，向海歸提供更多就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道。[29]同時加大對大學科技園、技術轉移中心、留學人員創(chuàng)業(yè)園和孵化基地的建設工作，設立專項資金支持高層次留學人才從事高新技術轉化活動，促進海外留學人才的成果轉化。