張寧蓉

【摘 錄】公共政策執(zhí)行過(guò)程中包含著政治性和不確定性，政策并不能自動(dòng)達(dá)到預(yù)期效果，而政策失靈會(huì)損耗政策效益、削弱政府權(quán)威、破壞政府形象造成社會(huì)各領(lǐng)域的無(wú)序和混亂。因此政策執(zhí)行效力對(duì)提高我國(guó)公共政策執(zhí)行效率有著重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。本文在對(duì)政策執(zhí)行力的理解的基礎(chǔ)上分析影響政策執(zhí)行效力的可變因素，探尋提升政策執(zhí)行效力的路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】公共政策；執(zhí)行力；可變因素

2004年3月，公共政策執(zhí)行不力現(xiàn)象引起中央政府的高度關(guān)注。當(dāng)時(shí)中國(guó)企業(yè)界熱捧的“執(zhí)行力”概念，地方政府先行借鑒企業(yè)“執(zhí)行力”概念，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化執(zhí)行的觀念領(lǐng)域拓展而提出“政府執(zhí)行力”概念。

一、對(duì)政策執(zhí)行力的理解

“執(zhí)行力”概念首次在中央政府文件出現(xiàn)是2006年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》。溫家寶在報(bào)告中提出：“建立健全行政問(wèn)責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！边@表明，由地方政府先行倡導(dǎo)的“政府執(zhí)行力”概念，得到中央政府的認(rèn)可。

公共政策執(zhí)行則是把公共政策從觀念內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。政策執(zhí)行主體通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種各樣的政策資源，運(yùn)用解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種不同的行為方法，將政策從觀念形態(tài)的東西轉(zhuǎn)化為實(shí)際的執(zhí)行效果，最終實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的一個(gè)活動(dòng)過(guò)程。政策執(zhí)行是一種動(dòng)態(tài)的過(guò)程。

美國(guó)政策學(xué)者艾利森認(rèn)為“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而90%取決于有效的執(zhí)行”。（1）因此，政策執(zhí)行是否得力的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)是政策執(zhí)行效力。政策執(zhí)行效力與政策效果側(cè)重不一樣，表現(xiàn)在：一是政策效果關(guān)注結(jié)果以結(jié)果為導(dǎo)向，效力關(guān)注政策執(zhí)行質(zhì)量及其影響因素，以過(guò)程為導(dǎo)向；二是效果有滯后性往往事后得出，而效力具有可控性，在政策執(zhí)行的過(guò)程中通過(guò)改變政策執(zhí)行質(zhì)量的變量來(lái)改進(jìn)政策執(zhí)行；三是效果是單一指標(biāo)：而效力是綜合指標(biāo)。

政策執(zhí)行是在政策制定完成之后，將政策由理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程。主要包括：①設(shè)置政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)；②政策執(zhí)行資源配置；③政策宣傳；④政策分解；⑤政策試驗(yàn)；⑥政策實(shí)施?？梢?jiàn)，政策執(zhí)行過(guò)程復(fù)雜多變，研究政策執(zhí)行的效力主要研究可能影響政策行效力的因素以及它們之間的微妙關(guān)系。

二、影響政策執(zhí)行效力的可變因素

馬茲曼妮安和薩巴蒂爾建立的政策執(zhí)行影響因素研究模式給我們提供了借鑒。模式里政策執(zhí)行效力相關(guān)變量體現(xiàn)在：

一是政策問(wèn)題的可處理程度，包括執(zhí)行的技術(shù)難度、調(diào)適行為的多元性、調(diào)適對(duì)象人數(shù)、調(diào)適對(duì)象的行為改變程度四方面。

二是組織執(zhí)行的能力，包括行政命令是否明確、因果分析是否充分、財(cái)政資源是否充分、執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部以執(zhí)行機(jī)構(gòu)與其它機(jī)構(gòu)之閣溝通協(xié)調(diào)是否充分、執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理、執(zhí)行人員是否充分、與執(zhí)打無(wú)直接關(guān)系的外界人士是否參與與接觸七方面。

三是社會(huì)相關(guān)因素，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件與社會(huì)水平、民眾的支持、資助團(tuán)體的態(tài)度與資源、最高權(quán)威的支持、執(zhí)行人員的工作熱情與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)五方面。

結(jié)合以上綜合分析，影響公共政策執(zhí)行效率的可變因素可概括為四方面。政府管理體制（中央地方關(guān)系和人事管理體制）、政策本身（政策形成的程序是否科學(xué)）、執(zhí)行組織（權(quán)責(zé)清晰程度和組織體系的完善程度）、執(zhí)行人員（黨政一把手和基層執(zhí)行人員）。

三、提升政策執(zhí)行效力的路徑選擇

公共政策的執(zhí)行力強(qiáng)是“軟件”“硬件”共同起作用的結(jié)果。軟件指的是公共政策執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)以及文化環(huán)境等非制度性的因素。硬件指的是能給政策執(zhí)行者提供系統(tǒng)有效的約束框架、體現(xiàn)法制和理性能實(shí)現(xiàn)行政的剛性化管理的制度。

（一）加強(qiáng)執(zhí)行主體能力與素質(zhì)的培養(yǎng)

具體政策各種各樣，黨政領(lǐng)導(dǎo)和政策推行者在政策執(zhí)行中擁有很大的裁量權(quán)，但是不同的政策執(zhí)行人員在知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、智力、觀念、利益、性格和觀察問(wèn)題的角度等方面存在差異，在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)意見(jiàn)分歧、利益矛盾和沖突摩擦往往給政策執(zhí)行帶來(lái)種種障礙。因此，中國(guó)公共政策的執(zhí)行越來(lái)越注重人的因素，對(duì)人的因素的規(guī)定越來(lái)月細(xì)致和規(guī)范。

（1）要提高思想政治素質(zhì)。增強(qiáng)大局觀念，防止和克服以權(quán)謀私、地方保護(hù)主義和部門(mén)保護(hù)主義；強(qiáng)化職業(yè)道德，提高自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺(jué)抵制以權(quán)謀私、弄虛作假和政治腐敗。（2）是提高其理論水平，用科學(xué)的理論武裝頭腦，指導(dǎo)工作，善于辯證思維，以大局、戰(zhàn)略為重，防止和克服短期行為。（3）是要提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)。要拓寬知識(shí)面，調(diào)整知識(shí)結(jié)構(gòu)，補(bǔ)充薄弱環(huán)節(jié)，提高綜合分析、判斷的能力。應(yīng)貫徹權(quán)力與責(zé)任的意識(shí)，不能出現(xiàn)有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)的現(xiàn)象。（4）執(zhí)行者應(yīng)成為人民群眾利益獲得的保衛(wèi)者。在公共政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，執(zhí)行者必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，擁有一定的權(quán)力。積極貫徹“全局意識(shí)，執(zhí)政為民的思想，牢固樹(shù)立群眾利益無(wú)小事的觀念.要把公共政策帶來(lái)的合理合法利益擴(kuò)散到民眾之中。

（二）完善執(zhí)行組織體系的確立

執(zhí)行組織掌握著實(shí)施政策的方法、技術(shù)和資源，是聯(lián)系政策決策者和廣大政策對(duì)象的橋梁。合理的組織結(jié)構(gòu)是達(dá)成政策目標(biāo)的保證，能積極主動(dòng)和創(chuàng)造性的執(zhí)行政策，不合理的可能抵制政策或鉆政策的空子而造成政策執(zhí)行問(wèn)題產(chǎn)生或政策執(zhí)行天折。因此，政策執(zhí)行組織是影響政策執(zhí)行效力的重要變量。

根據(jù)現(xiàn)代組織管理理論，一個(gè)完整的組織體系應(yīng)該包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，缺少任何一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)對(duì)之整個(gè)行政系統(tǒng)帶來(lái)不利的影響。

1、加強(qiáng)信息溝通機(jī)制

從控制論的角度來(lái)分析公共政策執(zhí)行公共政策執(zhí)行過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)有效的信息流通過(guò)程。政策信息的不對(duì)稱(chēng)或溝通渠道受阻都將嚴(yán)重影響公共政策執(zhí)行。

一是全面運(yùn)用電視、網(wǎng)絡(luò)、通訊、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)紙、雜志、廣播等信息傳遞工具，建立網(wǎng)絡(luò)化模式，加強(qiáng)中央和基層的信息溝通，縮短溝通距離，提高溝通效率，實(shí)現(xiàn)溝通渠道的扁平化。二是擴(kuò)大信息公開(kāi)范圍。我國(guó)政府信息公開(kāi)還處于較低的發(fā)展水平。因此，為了保證公共政策的有效執(zhí)行，應(yīng)整合資源，使信息管理系統(tǒng)化、現(xiàn)代化，制度化，從而擴(kuò)大政府信息的公開(kāi)范圍。三是健全中央和地方政府間的溝通機(jī)制。從中央制定出公共政策到基層政府執(zhí)行政策，繁瑣的中間環(huán)節(jié)是政策出現(xiàn)執(zhí)行偏差的重要原因，正確發(fā)揮中間環(huán)節(jié)的信息傳遞作用和對(duì)基層的監(jiān)督功能同樣重要，不能僅僅將中間層級(jí)的工作落實(shí)在傳達(dá)中央政策和對(duì)下級(jí)例行檢查等方面。

2加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)著名行政學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆指出：“在每一個(gè)群體中，都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機(jī)會(huì)主義行為的人，也都存在這樣的情況。其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會(huì)違反規(guī)范。因此，有了行為規(guī)范也不可能完全消除機(jī)會(huì)主義行為?！边@就突出了監(jiān)督存在的必要性。政策監(jiān)控是政策運(yùn)行中不可缺少的環(huán)節(jié)和手段，政策監(jiān)控機(jī)制不健全表現(xiàn)在政策執(zhí)行過(guò)程中缺乏政策的監(jiān)督，政策執(zhí)行效果缺乏明確的考核以及政策執(zhí)行結(jié)果缺乏必要的賞罰措施。一要保證監(jiān)督獨(dú)立性，提高監(jiān)督權(quán)威，二要改進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制度。

公共政策執(zhí)行直接關(guān)系到黨和國(guó)家路線、方針、政策的有效落實(shí)，關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建進(jìn)展程度。關(guān)于公共政策執(zhí)行力的研究正是為我國(guó)執(zhí)行現(xiàn)狀尋找出路，提升執(zhí)行力必能糾正執(zhí)行偏差，使公共政策執(zhí)行順利進(jìn)行，百姓的公共利益得以維護(hù)，那么我黨的執(zhí)政地位也必將更加牢固。

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