柴若楠

【摘 要】在“全面建成小康社會(huì)”的目標(biāo)下，“精準(zhǔn)扶貧”工作貫徹到各個(gè)地方[1]。政府作為精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任主體，在脫貧工作中發(fā)揮主要作用。一方面通過政策的兜底以保障貧困戶的最低需求，另一方面致力于帶動(dòng)貧困群眾的勞動(dòng)積極性，為貧困群眾創(chuàng)造勞動(dòng)條件和勞動(dòng)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)其實(shí)現(xiàn)自力更生，最終達(dá)到自主脫貧。A縣作為全國為數(shù)不多的深度貧困縣之一，貧困發(fā)生率在10%以上，面臨嚴(yán)峻的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。探究A縣的脫貧模式，對促進(jìn)深度貧困地區(qū)的發(fā)展具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】深度貧困縣；貧困原因；脫貧模式

一、研究意義

貧困一直是人類文明和諧發(fā)展的主要障礙。中國是一個(gè)人口眾多的國家，貧困問題一直困擾著中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。改革開放成功地把7億多人從貧困線以下解放出來，創(chuàng)造了矚目的成就；近年來，我國政府采取了許多扶貧政策和辦法，收獲了顯著成效。但是根據(jù)《國家統(tǒng)計(jì)局2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》[2]，2016年農(nóng)村貧困人口4335萬人，可以看出扶貧工作還存在很多問題，我國扶貧開發(fā)工作還有很長的路要走。

河南省扶貧開發(fā)是國家扶貧開發(fā)工作的重要組成部分。全省有29個(gè)貧困縣。A縣是全省的深度貧困縣，在全省具有典型性。A縣位于豫西南部，伏牛山腹地，其中95%為山區(qū)，素有“九山半嶺半分川”之稱。由于山大、人稀、地少、貧瘠，現(xiàn)如今被歸為深度貧困縣。這種現(xiàn)象是我國眾多貧困縣的典型，因此通過對A縣精準(zhǔn)扶貧對策的研究，有助于探索精準(zhǔn)扶貧未來在我國的應(yīng)用與發(fā)展，對A縣精準(zhǔn)扶貧工作的對策研究是具有重要意義的。

二、致貧原因分析

（一）基本縣情

A縣位于河南省西南部、伏牛山區(qū)腹地，其中95%為山區(qū)。該縣總?cè)丝?0萬。A縣是國家級貧困縣、秦巴片區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、全省深度貧困縣，共有建檔立卡貧困村95個(gè)，貧困人口8萬人，到2016年底還有貧困村71個(gè)，未脫貧人口16000多戶共計(jì)50000多人，貧困發(fā)生率超過20%的深度貧困村50個(gè)。該縣95個(gè)貧困村共有未脫貧人口2.68萬人，占該縣貧困人數(shù)的50.08%，215個(gè)非貧困村共有未脫貧人口2.62萬人，占該縣貧困人數(shù)的49.92%。

（二）自然地理環(huán)境惡劣

自然地理環(huán)境對貧困的影響在眾多的形成貧困原因中往往被認(rèn)為是最重要的[3-5]。A縣多山，交通極為不便，造成當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展問題受到限制，人口流動(dòng)困難、就業(yè)困難、醫(yī)療條件差。再加上缺乏土地資源，又是干旱氣候，地少貧瘠導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低，依靠當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境難以實(shí)現(xiàn)脫貧。

（三）年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)缺乏勞動(dòng)力

在未脫貧人口中，16歲以下貧困人口占比21.67%；16歲-30歲貧困人口占比16.93%；30歲-40歲貧困人口占比8.73%；40歲-50歲貧困人口占比16.32%；50歲-60歲貧困人口占比13.62%；60歲以上貧困人口占比22.73%。從各個(gè)年齡階段的貧困人口情況看，16歲以下、60歲以上人口占44.4%，社會(huì)保障任務(wù)繁重；16-39歲青壯年齡人口只有25.66%，貧困戶缺乏勞動(dòng)力。

（四）受教育程度低

在2018年未脫貧人口中，在校生1.2萬人，非在校生中：貧困人口中文盲、半文盲人口越占貧困人數(shù)14%；小學(xué)文化程度人口約占38%；初中文化程度人口占43%左右；高中文化程度人口約占4%；大專以上文化程度人口不足1%?？梢钥闯觯珹縣貧困人口中，有超過半數(shù)的貧困者受教育程度低，絕大多數(shù)人的受教育水平為初中以下。受文化程度、技能技術(shù)等因素制約，絕大多數(shù)貧困人口外出務(wù)工以簡單出賣勞動(dòng)力為主，以打零工為主，貧困群眾就業(yè)難度大、不穩(wěn)定，難以取得較高工資性收入。

（五）身體健康狀況差

在未脫貧人口中，因病致貧占貧困戶總數(shù)36.35%；因殘致貧占貧困戶總數(shù)9.33%。其中，患長期慢性病的人口有8千余人，患有大病人數(shù)超過1千人，殘疾人有3400余人。數(shù)據(jù)顯示，因病、因殘致貧占總貧困戶的45.68%，表明因病、因殘致貧是造成貧困現(xiàn)象的主要因素之一，是貧困群眾擺脫貧困最重要的障礙。1

三、脫貧優(yōu)勢分析

1.歷史人文景觀多，有天然發(fā)展旅游的優(yōu)勢

遺存有黃河兩岸的名人故里等歷史文化景觀、歷史典故的發(fā)生處。地處伏牛山生態(tài)旅游的核心區(qū)，是中國旅游強(qiáng)縣，有世界地質(zhì)公園、多個(gè)國家5A景區(qū)。

2.生態(tài)良好，利于發(fā)展種植產(chǎn)業(yè)。

地處山區(qū)，森林資源豐富，空氣含氧量高。典型的溫帶大陸性氣候，處于半干旱區(qū)，年降水量較少，光能較豐富，適合光伏發(fā)電。森林覆蓋率65.18%，中藥材1300余種，盛產(chǎn)于南部山區(qū)的柴胡，為中國原產(chǎn)地保護(hù)品種。

3.礦產(chǎn)資源豐富，利于發(fā)展稀有金屬產(chǎn)業(yè)。

礦產(chǎn)種類豐富，目前已探明46種，年產(chǎn)黃金40萬兩，列全省前五，在全國排名前列。年產(chǎn)鉬精粉2千多噸，是全省重要的鉬工業(yè)基地、氟化工產(chǎn)業(yè)基地。

四、脫貧模式分析

（一）易地扶貧搬遷。

易地扶貧搬遷的主要原理是：一些地區(qū)不適合人類長期生存發(fā)展，對于這些地區(qū)，修路、通電、通水的建設(shè)成本，超過了直接搬遷的投入成本。因此針對山區(qū)無生產(chǎn)資料的地區(qū)，政府主要以“異地搬遷”為主，把貧瘠地區(qū)的人口，搬遷安置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)等生產(chǎn)資料相對豐富的地區(qū)[6]。A縣政府探索出的易地搬遷模式是：易地搬遷安置區(qū)+扶貧產(chǎn)業(yè)園模式。即在配套完善搬遷點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的同時(shí)，對200戶以上的安置點(diǎn)配套建設(shè)扶貧產(chǎn)業(yè)園，引進(jìn)服裝、箱包、鞋類等勞動(dòng)密集型企業(yè)，讓搬遷群眾就地就業(yè)，尤其是針對不能脫身于家庭外出務(wù)工的有勞動(dòng)年齡的人，實(shí)現(xiàn)在家門口就業(yè)。2016年，該縣尚有1600人因?yàn)榈靥幧絽^(qū)而無勞動(dòng)機(jī)會(huì)，截止2018年12月，該縣已經(jīng)建成扶貧車間45個(gè)，幫助1200余名貧困群眾在家門口就業(yè)，年收入2—3萬元。2

（二）旅游扶貧

由于A縣山區(qū)地貌特殊，有高山、瀑布等天然景觀，適合發(fā)展旅游業(yè)。發(fā)展旅游業(yè)主要為了實(shí)現(xiàn)“富民”，可以對景區(qū)范圍的農(nóng)民有巨大利好。A縣按照“大景區(qū)+周邊村”“公司+農(nóng)戶”“旅游+社會(huì)公益”“旅游業(yè)+美麗鄉(xiāng)村”模式，興建農(nóng)家賓館和休閑農(nóng)業(yè)觀光園，一方面促進(jìn)農(nóng)民直接就業(yè)，另一方面輻射周邊貧困群眾脫貧。該縣也自創(chuàng)了一種群眾幫扶模式：“幫扶一個(gè)貧困戶、A縣山水任你游”愛心公益活動(dòng)，吸引社會(huì)愛心人士與貧困戶結(jié)對幫扶，參與幫扶的愛心人士可以免費(fèi)在A縣任意景區(qū)游覽。同時(shí)，該縣在山區(qū)大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，鼓勵(lì)和扶持旅游景區(qū)搬遷戶在旅游區(qū)建設(shè)家庭賓館，充分發(fā)揮景區(qū)輻射帶動(dòng)作用，積極培育開發(fā)石頭部落、銀杏林等一批獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村游，扶持貧困戶從事土特產(chǎn)銷售、運(yùn)輸、餐飲、賓館等旅游商貿(mào)服務(wù)業(yè)。該縣發(fā)展農(nóng)家賓館近千家，解決就業(yè)1萬余人，其中近1/3為建檔立卡貧困戶。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧。

產(chǎn)業(yè)扶貧主要是通過引進(jìn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，讓不能脫身于家庭外出務(wù)工的有勞動(dòng)年齡的人，在不影響家庭、務(wù)農(nóng)、教育的情況下，讓他們實(shí)現(xiàn)在家門口就業(yè)。即“搬遷與脫貧同步、挪窮窩與改窮業(yè)并舉”。該縣依托產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和扶貧產(chǎn)業(yè)園，通過土地流轉(zhuǎn)、入股分紅、務(wù)工就業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，確保搬遷戶都有一個(gè)穩(wěn)定的就業(yè)門路。

1.到戶增收+金融+自我發(fā)展模式。

根據(jù)政府引導(dǎo)、資金扶持、農(nóng)戶自愿、因戶施策的原則，因地制宜的選擇發(fā)展模式，宜藥則藥、宜商則商、宜林則林、宜養(yǎng)則養(yǎng)，通過享受到戶增收資金或金融小額信貸資金，扶持發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、中藥材和小型工商業(yè)，增加群眾收入。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)+土地流轉(zhuǎn)+就地就業(yè)模式。

該縣出臺優(yōu)惠政策，通過引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，安排貧困戶在龍頭企業(yè)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了土地和就業(yè)雙增收。該縣引進(jìn)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)10余家，流轉(zhuǎn)土地4萬多畝，公司以每畝700—900斤糧食產(chǎn)量進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，群眾每畝收入1000元左右，帶動(dòng)貧困戶8300余戶。同時(shí)，公司通過除草、澆水、施肥等管理環(huán)節(jié)吸納貧困群眾務(wù)工，使人均月收入1000元左右，年增收不低于1萬元。

3.龍頭企業(yè)+產(chǎn)業(yè)工人模式。

通過引進(jìn)服裝、鞋業(yè)加工等龍頭企業(yè)，可以吸納有就業(yè)技能的貧困人員進(jìn)廠務(wù)工，就地轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人。該縣利用A南山區(qū)豐富的旅游資源，引進(jìn)汽車自駕游營地、漂流、滑雪場等企業(yè)投資項(xiàng)目15家，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)刎毨舴€(wěn)定就業(yè)1000余人。

4.專業(yè)合作社+股份幫扶模式。

成立專業(yè)合作社主要在于保障農(nóng)民不受損失，讓貧困戶利用到戶增收資金或小額信貸資金進(jìn)社入股分紅。A縣某制衣公司創(chuàng)新經(jīng)營模式，鼓勵(lì)貧困戶利用到戶增收資金購置縫紉機(jī)，以實(shí)物形式參股經(jīng)營，并根據(jù)盈利進(jìn)行年終分紅，帶動(dòng)了40多戶貧困群眾參股經(jīng)營。

5.技能培訓(xùn)+勞務(wù)輸出模式。

該模式主要以縣勞務(wù)輸出公司和職教集團(tuán)為平臺，對貧困農(nóng)戶的職業(yè)技能培訓(xùn)，同時(shí)做好勞務(wù)輸出前、中、后全程服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民外出務(wù)工，增加收入。A縣每年投入資金，以電工、電焊、家政、駕駛維修、建筑等專業(yè)為重點(diǎn)，免費(fèi)培訓(xùn)勞動(dòng)力，并實(shí)行免費(fèi)資格認(rèn)證。通過這種嘗試，該縣年輸出務(wù)工人員15萬人以上，其中貧困勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)超過2.5萬人。

6.資產(chǎn)收益類幫扶模式。

A縣通過財(cái)政扶持和政府融資平臺貸款，為該縣所有低保戶中無勞動(dòng)能力的貧困戶、五保戶和殘疾人免費(fèi)建設(shè)了5千瓦的戶用光伏發(fā)電單元和村級集中式發(fā)電站83個(gè)，通過光伏發(fā)電的收益扶持無勞動(dòng)能力的貧困人口，連續(xù)受益20年。2016年，A縣計(jì)劃利用整合資金1.66億元，規(guī)劃縣定重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、科技扶貧項(xiàng)目、到戶增收項(xiàng)目、扶貧車間和光伏扶貧項(xiàng)目總計(jì)220個(gè)。項(xiàng)目覆蓋貧困戶超過3萬人，預(yù)計(jì)戶均年增收8000元左右，可實(shí)現(xiàn)年度16000名貧困群眾脫貧。

（四）政策保障扶貧。

政策兜底是扶貧的最后一道保障。A縣建立涉農(nóng)部門聯(lián)席會(huì)議制度，要求各涉農(nóng)單位必須不折不扣的按照上級有關(guān)文件要求，確保優(yōu)惠政策能享全享、應(yīng)享盡享?？h財(cái)政列支600萬元，在抓好基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)，繼續(xù)深入推進(jìn)貧困群眾人身意外傷害險(xiǎn)。同時(shí)，通過關(guān)心、關(guān)愛困境老人、困境兒童，大力開展助居、助學(xué)、助醫(yī)、助困、助業(yè)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)特困群眾“生有所養(yǎng)、住有所居、病有所醫(yī)、學(xué)有所教、能有所用”，切實(shí)織牢政策兜底網(wǎng)。例如在住房保障方面，通過危房改造“清零行動(dòng)”，對唯一住房為土坯房等疑似危房的貧困戶，組織對其住房進(jìn)行鑒定，確實(shí)是C、D級危房的，列入2018年、2019年改造計(jì)劃，分批實(shí)施完成。在創(chuàng)新探索實(shí)施保險(xiǎn)扶貧方面，縣財(cái)政列支433萬元，為每名貧困群眾購買人身意外傷害險(xiǎn)，并對每名貧困群眾新農(nóng)合補(bǔ)助，降低貧困群眾返貧風(fēng)險(xiǎn)。3

五、脫貧效果檢驗(yàn)

截止2018年12月底，A縣扶貧政策成效顯著，從產(chǎn)業(yè)增收、居民年均收入、居民生活條件等多方面得到改善。

（一）易地扶貧搬遷全面完成。

2018年，該縣規(guī)劃建設(shè)32個(gè)搬遷安置點(diǎn)其中的9個(gè)安置點(diǎn)主體完工，政府確保9月底全部達(dá)到入住條件，2018底全部搬遷入住。同時(shí)，拆舊復(fù)墾，產(chǎn)業(yè)配套、公共服務(wù)和就業(yè)安置工作也獲得顯著成效，通過加大搬遷戶后續(xù)幫扶力度，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了有就業(yè)能力和愿望的搬遷貧困戶每戶至少有2個(gè)增收項(xiàng)目。通過轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧，完成貧困家庭勞動(dòng)力技能培訓(xùn)3000人，貧困人口轉(zhuǎn)移就業(yè)1.9萬人。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步改善。

截止2018年12月底，該縣實(shí)施通組入戶道路項(xiàng)目163個(gè)，新建道路216公里，建設(shè)橋梁12座。規(guī)劃安全飲水鞏固提升工程69個(gè)，解決1.6萬名貧困群眾安全飲水問題。投資1.96億元，改造提升110千伏變電站1個(gè)、35千伏變電站2個(gè)，完成縣城和16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)10千伏線路改造，對60個(gè)行政村、20個(gè)搬遷安置點(diǎn)電網(wǎng)進(jìn)行改造提升，全部完成電網(wǎng)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。扎實(shí)推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，新建或改建幼兒園4個(gè)，改造衛(wèi)生室28個(gè)，新建綜合性文化服務(wù)中心40個(gè)。農(nóng)民生活水平和受教育水平有極大提高。開展安全飲水工程大檢測，對該縣農(nóng)村群眾水窖、自備井等分散水源，分區(qū)域進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測，已完成11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水樣采集692份，完成檢測300份，2018年底前已經(jīng)完成檢測任務(wù)。

（三）產(chǎn)業(yè)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。

A縣政府制定了《A縣2018年脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)提升年實(shí)施方案》，制定了十大產(chǎn)業(yè)扶持脫貧模式，明確了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，將任務(wù)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，落實(shí)到村到戶。截止2018年底，220個(gè)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目已全部完工，該縣建成千畝以上產(chǎn)業(yè)基地10個(gè)，500畝以上產(chǎn)業(yè)基地9個(gè)，種植煙葉2萬畝，新發(fā)展中藥材2萬畝、艾蒿、小雜糧、皂角、玫瑰、山楂、紅油香椿、花椒等共上萬畝，12100名貧困群眾脫貧，實(shí)際戶均年收入16000左右。同時(shí)，該縣鞏固發(fā)展500只規(guī)模的養(yǎng)羊合作社45家，帶動(dòng)發(fā)展50只以上規(guī)模養(yǎng)殖戶500戶；建成萬只土雞養(yǎng)殖場30家，帶動(dòng)千只以上規(guī)模養(yǎng)殖戶116戶；以A縣龍頭畜牧有限公司等企業(yè)為依托，帶動(dòng)群眾發(fā)展生豬養(yǎng)殖業(yè)。此外還通過發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，帶動(dòng)了貧困戶6370戶，戶均年增收達(dá)到5000元以上。

（四）政策兜底進(jìn)一步牢固。

A縣的政策保障兜底進(jìn)一步推進(jìn)。在教育保障方面，政府發(fā)放減免各類教育救助資金，共計(jì)2千萬元，有超過3千名貧困學(xué)生得到救助。在最低保障方面，實(shí)行低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”，為貧困戶發(fā)放保障資金，截止2018年底共有8066名貧困人口享受到871.1萬元的保障，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。在醫(yī)療保障方面，為貧困人口辦理新農(nóng)合和大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)施了貧困人口大病住院自費(fèi)部分再報(bào)銷政策，惠及貧困人口4230人，其他的，還為重度殘疾人發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼，為貧困殘疾人發(fā)放生活補(bǔ)貼。

六、研究總結(jié)

A縣是河南省29個(gè)國家級貧困縣之一，經(jīng)過幾十年的扶貧工作后目前該縣仍剩余貧困人口一萬七千余人，這些未脫貧人口由于多種因素的作用脫貧難度更高，因此必須舍棄傳統(tǒng)扶貧機(jī)制，而采用新的精準(zhǔn)扶貧方式、因地制宜才能夠脫貧致富。整體來講A縣正在向良好的方向發(fā)展，貧困現(xiàn)狀也在被逐步改善，但目前所剩余的未脫貧人口都是難啃的“硬骨頭”。精準(zhǔn)扶貧和全面脫貧攻堅(jiān)，是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。盡管有部分鰥、寡、孤、獨(dú)及無法脫離家庭責(zé)任的貧困戶，存在“失去政策扶持就會(huì)返貧”的可能，但是政府依然要在扶貧中將這種可能降至最低，對他們的幫扶不能急于求成，要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧的理論指導(dǎo)，對精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制進(jìn)行深刻理解，在具體工作中不斷論證，不斷總結(jié)，不斷完善，只有這樣才能使A縣摘掉貧困縣的帽子，走上小康的道路。

注釋：

1.數(shù)據(jù)出自《A縣年鑒》2017.1.18.

2.數(shù)據(jù)出自：《中共A縣縣委關(guān)于2018年脫貧攻堅(jiān)工作總結(jié)暨2019年工作打算的報(bào)告》2018.12.3.

3.數(shù)據(jù)出自《2018年A縣脫貧攻堅(jiān)工作匯報(bào)》2019.1.12.

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