徐道穩(wěn)

自2006年以來(lái)，國(guó)家有關(guān)部委相繼出臺(tái)了發(fā)展社會(huì)工作的政策達(dá)到20多項(xiàng)，包括綜合政策、專項(xiàng)政策、有關(guān)社會(huì)工作領(lǐng)域政策和社會(huì)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)家頒布與社會(huì)工作相關(guān)的法規(guī)政策更是達(dá)到30多項(xiàng)，如《反家庭暴力法》《社會(huì)救助暫行辦法》《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等，但是國(guó)家層面專門的社會(huì)工作立法尚付闕如。與政策實(shí)踐形成鮮明對(duì)照的是社會(huì)工作立法研究成果不多，而且這些成果很少在法學(xué)專業(yè)刊物上發(fā)表，作者也很少來(lái)自法學(xué)界，這說(shuō)明社會(huì)工作立法尚未進(jìn)入主流法學(xué)家的視野。在此形勢(shì)下，社會(huì)工作界有必要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作立法的研究，為社會(huì)工作行業(yè)健康發(fā)展提供智力支持。本文擬在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)工作立法的必要性、基本原則、立法模式、立法重點(diǎn)等基本問(wèn)題作進(jìn)一步探討，以期為社會(huì)工作立法實(shí)踐提供參考。

一、社會(huì)工作立法的必要性

許多研究對(duì)社會(huì)工作立法的必要性避而不談，或者視“必要性”為不言而喻的議題。實(shí)際上，在民生立法欠賬太多的情況下，說(shuō)清楚“必要性”對(duì)推動(dòng)社會(huì)工作盡快立法非常重要。當(dāng)然，也有研究者探討了社會(huì)工作立法的必要性，認(rèn)為社會(huì)工作立法是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和社會(huì)管理方式轉(zhuǎn)變的需要，是民眾需求多元化和社會(huì)工作職業(yè)化的需要。①?gòu)埱啵骸墩撋鐣?huì)工作立法的必要性及其推進(jìn)理路》，《社會(huì)主義研究》，2011（3）。這種觀點(diǎn)無(wú)疑是正確的，然而筆者認(rèn)為，從社會(huì)工作職業(yè)化的實(shí)際出發(fā)，而不是從社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)管理的宏觀敘事出發(fā)，來(lái)論證社會(huì)工作立法的必要性也許更有價(jià)值，也更有說(shuō)服力。

（一）社會(huì)工作發(fā)展到一定規(guī)模需要立法加以規(guī)范

中央提出“構(gòu)建宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”以后，我國(guó)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍迅速壯大，行業(yè)從業(yè)人員和服務(wù)機(jī)構(gòu)漸成規(guī)模。截至2017年底，全國(guó)社會(huì)工作專業(yè)人才總量達(dá)到102.5萬(wàn)人，其中取得助理社會(huì)工作師和社會(huì)工作師證書的人員為32.6萬(wàn)人；分布在企事業(yè)單位、社區(qū)和社會(huì)組織中的社會(huì)工作專業(yè)崗位達(dá)31.2萬(wàn)個(gè)；各地成立民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)7511家。①《民政部辦公廳關(guān)于2017年度社會(huì)工作和志愿服務(wù)法規(guī)政策規(guī)劃落實(shí)情況的通報(bào)》，http://www.chinanpo.gov.cn/2351/108932/index.html，2018年5月10日。社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域逐步從社會(huì)福利、社會(huì)救助擴(kuò)展到防災(zāi)減災(zāi)、司法矯治、信訪維穩(wěn)、民族宗教等十幾個(gè)領(lǐng)域。②南燕：《民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展》，載王思斌、鄒文開主編：《回顧·反思·展望：中國(guó)社會(huì)工作輝煌發(fā)展的十年》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2016，第357頁(yè)。社會(huì)工作實(shí)務(wù)正在從東部地區(qū)向中西部邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)延伸，從城市向農(nóng)村地區(qū)延伸，社會(huì)工作行業(yè)在保障改善民生、創(chuàng)新社會(huì)治理、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮日益重要的作用。隨著社會(huì)工作職業(yè)化的深入推進(jìn)，社會(huì)工作行業(yè)規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大，其影響力會(huì)繼續(xù)提升，社會(huì)工作相關(guān)主體之間的關(guān)系將越來(lái)越復(fù)雜。作為社會(huì)福利的傳遞機(jī)制，社會(huì)工作在社會(huì)福利制度中如何定位？社會(huì)工作的資源如何籌集和分配？政府、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者、服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系如何調(diào)整？這些問(wèn)題在現(xiàn)行政策體系中都找不到答案，迫切需要立法加以解決。

（二）社會(huì)工作發(fā)展的瓶頸需要立法加以突破

社會(huì)工作職業(yè)化取得的成績(jī)有目共睹，但也存在不少問(wèn)題，其中有些問(wèn)題已經(jīng)成為阻礙社會(huì)工作深入發(fā)展的瓶頸。例如，我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展不平衡問(wèn)題非常突出。至2017年，我國(guó)共開發(fā)社會(huì)工作專業(yè)崗位312089個(gè)，其中北京69333個(gè)，廣東省29440個(gè)，但是最少的省區(qū)只有幾百個(gè)；全國(guó)成立民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)7511家，其中廣東省達(dá)到1406家，最少的省區(qū)只有幾十家；全國(guó)社會(huì)工作投入資金總量達(dá)51.1億元，其中，廣東社會(huì)工作投入超過(guò)18億元，上海社會(huì)工作投入超過(guò)13億元，最少的省區(qū)只有幾百萬(wàn)元。我國(guó)幅員遼闊，發(fā)展不平衡本屬正常，但是社會(huì)工作發(fā)展差異如此巨大，說(shuō)明在少數(shù)省區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化進(jìn)展緩慢，社會(huì)工作服務(wù)僅僅是“盆景”，遠(yuǎn)未成為“風(fēng)景”。再如，社會(huì)工作服務(wù)的行政化問(wèn)題也很嚴(yán)重。社會(huì)工作服務(wù)是一項(xiàng)專業(yè)性的福利服務(wù)，與政府部門提供的一般的公共服務(wù)有很大的區(qū)別，但是，政府部門將社會(huì)工作服務(wù)視為一般公共服務(wù)的延伸，并將其納入行政化的管理體系。行政化管理導(dǎo)致一線社工陷入填表、文字處理、活動(dòng)開展等瑣事而不能自拔，無(wú)法專心提供服務(wù)，職業(yè)倦怠現(xiàn)象較為普遍。上述問(wèn)題是在社會(huì)工作職業(yè)化過(guò)程中逐步形成并日益成為發(fā)展社會(huì)工作的瓶頸，這些問(wèn)題某種程度上是現(xiàn)行政策體系造成的，無(wú)法依靠現(xiàn)行政策體系解決，必須通過(guò)立法增強(qiáng)發(fā)展社會(huì)工作的剛性要求、改變發(fā)展社會(huì)工作的方式才有可能解決。

（三）社會(huì)工作制度體系需要立法加以確立和引領(lǐng)

十多年來(lái)，中央和地方出臺(tái)了一系列政策，初步建立了綜合政策引領(lǐng)、專項(xiàng)政策配套、地方政策支撐的社會(huì)工作制度框架。綜合政策有中央18部門《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》，中央19部門《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2010-2020）》。專項(xiàng)政策包括職業(yè)水平評(píng)價(jià)、職業(yè)水平考試、崗位開發(fā)、人才激勵(lì)、政府購(gòu)買社工服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展等。專門領(lǐng)域政策包括社區(qū)、災(zāi)害、青少年、社會(huì)救助、精神衛(wèi)生、社區(qū)矯正等。為貫徹落實(shí)中央政策，各地出臺(tái)了大量的支持社會(huì)工作發(fā)展的政策，包括督導(dǎo)、評(píng)估、薪酬福利等創(chuàng)新性政策?？v觀中央和地方的政策，我國(guó)社會(huì)工作制度體系主要包括培養(yǎng)評(píng)價(jià)、崗位開發(fā)、使用激勵(lì)、財(cái)政支持、評(píng)估管理等。這些制度主要表現(xiàn)為政策，很少表現(xiàn)為法律。政策的特點(diǎn)是宣示性內(nèi)容多、操作性內(nèi)容少，而且效力等級(jí)低，可變性強(qiáng)。為推動(dòng)社會(huì)工作事業(yè)向縱深發(fā)展，現(xiàn)有制度框架需要法律加以確認(rèn)，未來(lái)的發(fā)展方向也需要法律加以引領(lǐng)，最終形成法律、法規(guī)、政策相互銜接的社會(huì)工作制度體系。

二、社會(huì)工作立法的基本定位和原則

（一）基本定位

立法的基本定位是關(guān)于立法性質(zhì)和目的的基本認(rèn)識(shí)。社會(huì)工作立法具有社會(huì)法的基本屬性，這是由社會(huì)工作的性質(zhì)和社會(huì)法的特點(diǎn)決定的。關(guān)于社會(huì)工作的性質(zhì)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者觀點(diǎn)紛呈。①O·威廉·法利等：《社會(huì)工作概論》，隋玉杰等譯，北京：中國(guó)人大學(xué)出版社，2005，第7頁(yè)；王思斌主編：《社會(huì)工作概論》，北京：高等教育出版社，1999，第13頁(yè)。雖然社會(huì)工作在不同的時(shí)代有不同的內(nèi)容，學(xué)界對(duì)其也有不同的認(rèn)識(shí)，但是從中可以總結(jié)出社會(huì)工作的基本特點(diǎn)：社會(huì)工作是一項(xiàng)福利性服務(wù)活動(dòng)；服務(wù)的主體是社會(huì)工作者；服務(wù)對(duì)象主要是在經(jīng)濟(jì)、身體、心理、人際關(guān)系等方面處于困境的人；服務(wù)方法是科學(xué)的專業(yè)的方法；服務(wù)的作用是預(yù)防社會(huì)功能失調(diào)，幫助個(gè)人解決問(wèn)題，促進(jìn)個(gè)人、家庭和社區(qū)的發(fā)展?？梢?，社會(huì)工作是一項(xiàng)具有社會(huì)福利屬性的職業(yè)活動(dòng)，因而社會(huì)工作制度也是社會(huì)福利制度的組成部分。

關(guān)于社會(huì)法的概念，法學(xué)界沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。學(xué)者們?cè)诓煌瑢用媸褂谩吧鐣?huì)法”一詞，竺效將其總結(jié)為狹義、中義、廣義和泛義四個(gè)層面。狹義的社會(huì)法即是社會(huì)保障法；中義的社會(huì)法是法律體系中的一個(gè)部門，包括勞動(dòng)法、社會(huì)保障法和特殊群體權(quán)益保護(hù)法；廣義的社會(huì)法是指公法和私法之外的第三法域；泛義的社會(huì)法是指與自然法和制定法相對(duì)應(yīng)的“社會(huì)中的法”。②竺效：《法學(xué)體系中存在中義的“社會(huì)法”嗎?——“社會(huì)法”語(yǔ)詞使用之確定化設(shè)想》，《法律科學(xué)》，2005（2）。本文在中義上使用社會(huì)法的概念。③中義的社會(huì)法是我國(guó)社會(huì)主義法律體系中的一個(gè)部門。我國(guó)法律體系主要由憲法和憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個(gè)法律部門組成。詳見《吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議上的講話》，http://www.npc.gov.cn/npc/wbgwyz/jhwz/2003-06/12/content_327541.htm，2017年3月18日。

中義的社會(huì)法具有以下特征：第一，社會(huì)法的目的是落實(shí)公民的社會(huì)權(quán)利。社會(huì)權(quán)利包括經(jīng)濟(jì)福利、安全的權(quán)利和分享社會(huì)財(cái)富的權(quán)利，根據(jù)社會(huì)流行的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)一個(gè)文明人體面生活的權(quán)利，由教育制度和社會(huì)服務(wù)制度加以保障。④Thomas Humphrey Marshall and Tom Bottomore. Citizenship and Social Class. London: Pluto Press, 1992, p.8.社會(huì)權(quán)利理論推動(dòng)了社會(huì)法的產(chǎn)生和發(fā)展，社會(huì)法是一個(gè)由社會(huì)權(quán)內(nèi)在本質(zhì)決定的有邏輯結(jié)構(gòu)的制度體系。⑤李炳安、湯鵬：《論社會(huì)法的產(chǎn)生》，《法學(xué)雜志》，2013（6）。第二，社會(huì)法的調(diào)整對(duì)象是勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)保障方面的法律關(guān)系。根據(jù)中義社會(huì)法，我國(guó)社會(huì)法體系包括勞動(dòng)法、社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救助法、老年人、殘疾人、未成年人等特殊群體權(quán)益保護(hù)法，因此社會(huì)法主要調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、特殊群體權(quán)益保護(hù)方面的法律關(guān)系。第三，社會(huì)法重視群體利益。與重視個(gè)人利益的私法不同，社會(huì)法追求群體利益的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)法中的人是具有共同群體特征和利益關(guān)聯(lián)的人，其存在形態(tài)為“群”與“群之成員”。①趙紅梅：《個(gè)體之人與集體之人——私法與社會(huì)法的人像區(qū)別之解析》，《法商研究》，2009（2）。社會(huì)法當(dāng)然講個(gè)人利益，但是這里的個(gè)人利益與群體利益密切關(guān)聯(lián)，具有鮮明的群體特征，如勞動(dòng)者的利益、殘疾人的利益都是如此。第四，社會(huì)法的調(diào)整方式是積極的。因?yàn)樯鐣?huì)法是社會(huì)權(quán)利的規(guī)范化表達(dá)，而社會(huì)權(quán)利是積極的權(quán)利，所以社會(huì)法要求國(guó)家和第三人采取積極的作為幫助人們實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利。當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為，積極是社會(huì)權(quán)利的主要面向，但是社會(huì)權(quán)利也有某些消極面向，如“福利權(quán)禁止國(guó)家恣意地侵犯公民已經(jīng)獲得的福利權(quán)益”。②胡敏潔：《福利權(quán)研究》，北京：法律出版社，2008，第67頁(yè)。

綜上所述，社會(huì)工作的福利屬性和社會(huì)法的社會(huì)權(quán)利目標(biāo)高度契合?；诖?，我國(guó)社會(huì)工作立法應(yīng)當(dāng)以社會(huì)主義法治理念為指導(dǎo)，以憲法和相關(guān)法律為依據(jù)，堅(jiān)持社會(huì)法的基本定位，以社會(huì)服務(wù)為中心，充分體現(xiàn)中央關(guān)于社會(huì)建設(shè)的系列精神，積極回應(yīng)社會(huì)工作職業(yè)化過(guò)程中的專業(yè)價(jià)值、專業(yè)水平、職業(yè)發(fā)展、管理體制等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)工作事業(yè)健康快速發(fā)展。

（二）基本原則

1. 堅(jiān)持培育扶持和規(guī)范管理相結(jié)合。我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展走的是“政府推動(dòng)，民間運(yùn)作”的路徑。政府推動(dòng)的關(guān)鍵是政府購(gòu)買服務(wù)，民間運(yùn)作主要是民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。在有關(guān)政府購(gòu)買服務(wù)和推動(dòng)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策文件中，扶持社會(huì)工作發(fā)展的措施（如降低登記門檻、簡(jiǎn)化登記程序、設(shè)立專項(xiàng)資金、公益創(chuàng)投、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)、減免費(fèi)用等）具體而實(shí)在，但是監(jiān)督管理方面的措施往往比較原則，操作性不強(qiáng)。特別是主管部門提出，到2020年，在全國(guó)發(fā)展8萬(wàn)家管理規(guī)范、服務(wù)專業(yè)、作用明顯、公信力強(qiáng)的民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，而目前全國(guó)社工機(jī)構(gòu)只有7000多家。在這種背景下，基層政府難免存在“重培育扶持，輕監(jiān)督管理”的傾向。在政策和實(shí)踐層面都存在“重培育，輕管理”的情況下，社會(huì)工作立法尤其要遵循“培育扶持和規(guī)范管理相結(jié)合”的原則。一方面要培育社工機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理能力、專業(yè)服務(wù)能力、項(xiàng)目開發(fā)能力和獲取社會(huì)資源的能力，另一方面也要制定具體可操作的措施，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的管理，特別要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)過(guò)程的監(jiān)管，保障社工的合法權(quán)益，確保機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性。

2. 堅(jiān)持繼承和創(chuàng)新相結(jié)合。在過(guò)去十年中，國(guó)家有關(guān)部委相繼出臺(tái)了發(fā)展社會(huì)工作的政策達(dá)到20多項(xiàng)，初步建立了由人才培養(yǎng)、職業(yè)評(píng)價(jià)、崗位開發(fā)、薪酬福利、政府購(gòu)買服務(wù)等組成的社會(huì)工作制度體系。這一制度體系是政府和社會(huì)各界十年探索的寶貴成果，是符合我國(guó)國(guó)情的制度設(shè)計(jì)。社會(huì)工作立法不可能撇開現(xiàn)行的制度框架而另起爐灶，只能在繼承的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革和創(chuàng)新。改革就是要對(duì)崗位開發(fā)、薪酬福利、政府購(gòu)買服務(wù)等制度中不適應(yīng)社會(huì)工作職業(yè)化的部分進(jìn)行調(diào)整和改良。創(chuàng)新是指對(duì)國(guó)外的立法成果進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。我國(guó)社會(huì)工作制度體系尚不健全，就業(yè)準(zhǔn)入制度、督導(dǎo)制度、評(píng)估制度和職業(yè)發(fā)展制度尤其薄弱，而發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)工作發(fā)展比較成熟，法律制度也比較完善，其立法經(jīng)驗(yàn)和立法成果可以成為我國(guó)社會(huì)工作立法創(chuàng)新的有益借鑒。

3. 堅(jiān)持立足現(xiàn)實(shí)和面向未來(lái)相結(jié)合。“立足現(xiàn)實(shí)”就是要對(duì)社會(huì)工作職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)狀況有一個(gè)全面客觀的認(rèn)識(shí)，從而制定出與現(xiàn)實(shí)情況相適應(yīng)的法律。目前，我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的現(xiàn)實(shí)有幾個(gè)基本特征。一是行政化發(fā)展模式，即用行政動(dòng)員的方式發(fā)展社會(huì)工作。二是發(fā)展規(guī)模不大。從100萬(wàn)人才總量、30多萬(wàn)從業(yè)人員這些絕對(duì)指標(biāo)看，我國(guó)社會(huì)工作規(guī)模似乎不小，但是與13億人口規(guī)模及巨大的服務(wù)需求相比，就顯得比較小。三是發(fā)展極不平衡。取得助理社會(huì)工作師和社會(huì)工作師的人員、社會(huì)工作崗位開發(fā)、資金投入、民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)主要分布在珠三角、長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部地區(qū)相對(duì)落后。社會(huì)工作立法不能脫離這一現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)在立足現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上通過(guò)立法創(chuàng)新緩解行政化對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的消極影響、促進(jìn)社會(huì)工作均衡發(fā)展?！懊嫦蛭磥?lái)”是指社會(huì)工作立法不是對(duì)現(xiàn)實(shí)的簡(jiǎn)單確認(rèn)，而是要科學(xué)認(rèn)識(shí)社會(huì)工作發(fā)展方向，引領(lǐng)我國(guó)社會(huì)工作與國(guó)際接軌。我國(guó)社會(huì)工作未來(lái)發(fā)展可能呈現(xiàn)如下態(tài)勢(shì)。一是推動(dòng)和參與主體從部門化到社會(huì)化。社會(huì)工作將不僅是某一政府部門的工作，而是眾多政府部門和社會(huì)各界共同參與的社會(huì)福利事業(yè)。二是服務(wù)內(nèi)容從職業(yè)化到專業(yè)化。社會(huì)工作行業(yè)分工將越來(lái)越細(xì)化，專業(yè)領(lǐng)域快速發(fā)展，服務(wù)水平逐步提高。三是社會(huì)工作的影響從邊緣化到主流化。隨著社會(huì)工作成為全社會(huì)參與的社會(huì)福利事業(yè)，社會(huì)工作的社會(huì)認(rèn)知度和認(rèn)可度將越來(lái)越高，社會(huì)影響力也越來(lái)越大。社會(huì)工作立法應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)工作的發(fā)展趨勢(shì)，制定出引領(lǐng)社會(huì)工作發(fā)展的法律。

三、社會(huì)工作立法模式選擇

立法模式是指立法機(jī)關(guān)所采用的立法方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)的總稱。立法模式是任何一種立法活動(dòng)必須面臨的首要問(wèn)題，它決定著立法的基本框架和基本內(nèi)容，因此，對(duì)社會(huì)工作立法模式研究具有重要的理論和實(shí)踐意義。竺效、楊飛通過(guò)對(duì)境外社會(huì)工作立法的梳理，指出社會(huì)工作立法包括三種模式。①竺效、楊飛：《境外社會(huì)工作立法模式研究及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《政治與法律》，2008（10）。一是集中立法模式，即制定一部?jī)?nèi)容全面的社會(huì)工作法，完整地規(guī)定關(guān)于社會(huì)工作的各項(xiàng)制度，例如，《社會(huì)工作法》或《社會(huì)工作職業(yè)法》。二是分散立法模式，即在多部法律中分別規(guī)定社會(huì)工作各方面制度，例如，《社會(huì)工作者法》或《社會(huì)工作者注冊(cè)法》。三是附屬立法模式，即在社會(huì)福利或社會(huì)服務(wù)立法中附帶地規(guī)定社會(huì)工作某些方面的制度。

上述立法模式是根據(jù)立法內(nèi)容的集中度來(lái)劃分的。與此不同的是，張青根據(jù)社會(huì)工作的開展過(guò)程把社會(huì)工作立法分為三個(gè)層次。②張青：《論社會(huì)工作立法的必要性及其推進(jìn)理路》，《社會(huì)主義研究》，2011（3）。一是社會(huì)工作受體立法，包括未成年人保護(hù)法、老年人保護(hù)法、殘疾人保護(hù)法等。二是社會(huì)工作載體立法，包括社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)立法等方面的立法。三是社會(huì)工作主體立法，包括社會(huì)工作者立法、社會(huì)行政立法、社會(huì)團(tuán)體立法、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)立法等。袁光亮則根據(jù)社會(huì)工作的開展過(guò)程把社會(huì)工作立法分為社會(huì)工作者立法、社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象立法、社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域立法和社會(huì)工作活動(dòng)載體立法四個(gè)方面。③袁光亮：《社會(huì)工作立法的中國(guó)視角》，北京：法律出版社，2013，第194-195頁(yè)。

根據(jù)立法內(nèi)容的集中度來(lái)劃分的立法模式法學(xué)味道更濃一些，只是這種劃分的學(xué)理意義大于現(xiàn)實(shí)意義。其實(shí)，集中立法和分散立法之分是一種理想類型，現(xiàn)實(shí)中任何一個(gè)領(lǐng)域都不可能依靠一部法律“打天下”，多是由一部基本法律和其他輔助性法律組成的法律體系來(lái)調(diào)整相應(yīng)的法律關(guān)系。民法典是集中度很高的法律，但是它也是在分散立法的基礎(chǔ)上編纂而成的，其過(guò)程是分散的，結(jié)果是集中的。根據(jù)社會(huì)工作過(guò)程來(lái)劃分的立法模式更具社會(huì)工作專業(yè)的味道，但是這種劃分的缺陷更為明顯。首先，這種劃分把社會(huì)保障立法、社會(huì)組織立法和特殊群體權(quán)益保護(hù)立法納入社會(huì)工作立法體系，顛倒了社會(huì)工作是社會(huì)福利的組成部分的邏輯關(guān)系，把社會(huì)工作法律與社會(huì)法混為一談。其次，這種劃分將社會(huì)工作過(guò)程的相關(guān)主體視為靜態(tài)的孤立的個(gè)體，割裂了各相關(guān)主體之間的關(guān)系。從法律的角度看，社會(huì)工作者、社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)都是法律關(guān)系的主體。社會(huì)工作法律就是要調(diào)整各主體之間的關(guān)系，對(duì)各主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行界定，以便社會(huì)工作過(guò)程順利展開。法律不可能也沒(méi)必要對(duì)各個(gè)主體的行為單獨(dú)規(guī)制，因此，以社會(huì)工作過(guò)程來(lái)劃分的立法模式在理論上站不住腳，在實(shí)踐上也行不通。

根據(jù)我國(guó)社會(huì)工作實(shí)踐的具體情況，借鑒境外社會(huì)工作立法的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)社會(huì)工作立法從職業(yè)角度和事業(yè)角度展開可能更具現(xiàn)實(shí)意義。從職業(yè)角度立法就是以社會(huì)工作者為中心，通過(guò)權(quán)利義務(wù)的設(shè)置把社會(huì)工作過(guò)程中的相關(guān)主體連接起來(lái)，從而規(guī)范各主體的行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作過(guò)程依法展開。主管部門和學(xué)者們?cè)吐殬I(yè)角度立法提出過(guò)不同的名稱，例如《社會(huì)工作者條例》《社會(huì)工作專業(yè)人才管理?xiàng)l例》《社會(huì)工作師法》等。社會(huì)工作專業(yè)人才與社會(huì)工作者是兩個(gè)完全不同的概念，社會(huì)工作專業(yè)人才不一定從事社會(huì)工作實(shí)務(wù)，即不一定是社會(huì)工作者，因此，以《社會(huì)工作專業(yè)人才管理?xiàng)l例》為名稱顯然不妥。目前大陸的社會(huì)工作師不具有職業(yè)準(zhǔn)入的性質(zhì)，與律師以及臺(tái)灣地區(qū)的社會(huì)工作師不可同日而語(yǔ)，因此，對(duì)社會(huì)工作師立法條件尚不成熟。綜上所述，從職業(yè)角度立法以《社會(huì)工作者條例》為名稱較為合適，也符合國(guó)際社會(huì)工作立法的主流。至于為什么用“條例”而不用“法”，學(xué)界已有論述，此處不贅。①竺效、楊飛：《境外社會(huì)工作立法模式研究及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《政治與法律》，2008（10）。從事業(yè)角度立法就是把社會(huì)工作視為一項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)，從法律上確立社會(huì)工作基本制度以及各相關(guān)主體的責(zé)任，其表現(xiàn)形式可以是《社會(huì)工作條例》，將來(lái)可以是《社會(huì)工作法》。《社會(huì)工作條例》和《社會(huì)工作者條例》的關(guān)系就如同《教育法》和《教師法》的關(guān)系，是普通法和特別法的關(guān)系。

職業(yè)立法和事業(yè)立法對(duì)社會(huì)工作發(fā)展都很重要，但是在目前立法資源緊張的情況下，可先進(jìn)行職業(yè)立法。先進(jìn)行職業(yè)立法符合從易到難的規(guī)律。社會(huì)工作事業(yè)在縱向上涉及多個(gè)環(huán)節(jié)多個(gè)主體，其中權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜，在橫向上包含諸多具體的工作領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也不同，事業(yè)立法的難度很大。相比之下，《社會(huì)工作者條例》以職業(yè)為中心，內(nèi)容相對(duì)單一，而且有類似的職業(yè)立法經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，因此立法的難度較小。實(shí)際上，職業(yè)立法優(yōu)先于事業(yè)立法也是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。例如，我國(guó)律師、執(zhí)業(yè)醫(yī)師只有職業(yè)立法，沒(méi)有事業(yè)立法，教育領(lǐng)域先有教師法，后有教育法。從實(shí)踐需要看，我國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化更需要通過(guò)職業(yè)立法來(lái)解決一線社工專業(yè)水平不高、職業(yè)發(fā)展不暢等突出問(wèn)題。

四、社會(huì)工作立法的基本框架

職業(yè)立法和事業(yè)立法構(gòu)成社會(huì)工作立法的兩種模式，分別表現(xiàn)為《社會(huì)工作者條例》和《社會(huì)工作條例》。立法的模式不同，法律的基本框架和內(nèi)容也應(yīng)該有所不同。我國(guó)中央層面的社會(huì)工作立法尚付闕如，但是有三個(gè)地方社會(huì)工作立法例，即《珠海市社會(huì)工作促進(jìn)辦法》、《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)工作者條例》和《廣州市社會(huì)工作服務(wù)條例》?？疾斓胤缴鐣?huì)工作立法例有利于我們認(rèn)識(shí)不同立法模式下的法律框架。從立法名稱看，《珠海市社會(huì)工作促進(jìn)辦法》是事業(yè)立法，《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)工作者條例》是職業(yè)立法；廣州的做法是針對(duì)社會(huì)工作事業(yè)的一個(gè)環(huán)節(jié)即社會(huì)工作服務(wù)進(jìn)行立法，因此，《廣州市社會(huì)工作服務(wù)條例》是一部不完整的事業(yè)立法。從立法內(nèi)容看，三部地方立法都規(guī)定了政府、社工機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者和社會(huì)工作者協(xié)會(huì)四個(gè)主體的權(quán)利義務(wù)，但是規(guī)定的角度和重點(diǎn)明顯不同，如表1。珠海對(duì)政府的責(zé)任規(guī)定最多，要求將發(fā)展社會(huì)工作納入政府部門績(jī)效考核；汕頭對(duì)社工機(jī)構(gòu)的約束最嚴(yán)，要求社工機(jī)構(gòu)聘用或解聘社工應(yīng)當(dāng)向民政部門備案；廣州對(duì)社工的要求最低，只要求社工應(yīng)當(dāng)具備社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和技能。另外，廣州未涉及薪酬福利，珠海未涉及社工服務(wù)。

表1 地方社會(huì)工作立法基本框架

作為事業(yè)立法，《珠海市社會(huì)工作促進(jìn)辦法》的結(jié)構(gòu)似乎并不完整，缺少“社會(huì)工作制度”和“社會(huì)工作服務(wù)”等內(nèi)容。作為職業(yè)立法，《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)工作者條例》缺少“從業(yè)資格”的規(guī)定，而且對(duì)社會(huì)工作者的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不夠。造成地方立法結(jié)構(gòu)不完整的原因可能有二：一是社會(huì)工作在我國(guó)是新生事物，立法經(jīng)驗(yàn)不足；二是地方立法權(quán)有限，有些內(nèi)容不宜涉及。從結(jié)構(gòu)上看，上述兩個(gè)地方立法有明顯差異，但是從具體內(nèi)容上看兩個(gè)地方立法的區(qū)分度并不高，而且似乎有律師法的影子。人們習(xí)慣把社會(huì)工作者和律師、醫(yī)師類比，地方社會(huì)工作立法受律師法的影響較大。實(shí)際上，社會(huì)工作者與律師在工作性質(zhì)和社會(huì)功能上相去甚遠(yuǎn)，而社會(huì)工作事業(yè)與教育事業(yè)在性質(zhì)上更加接近。根據(jù)馬歇爾的社會(huì)權(quán)理論，受教育權(quán)是社會(huì)權(quán)利中最重要的權(quán)利，教育制度和社會(huì)服務(wù)制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利的主要制度設(shè)計(jì)。①Thomas Humphrey Marshall and Tom Bottomore. Citizenship and Social Class. London: Pluto Press, 1992, p.8.因此，教育事業(yè)立法對(duì)社會(huì)工作立法可能有更大的參考價(jià)值。參考教育法和教師法的關(guān)系，《社會(huì)工作條例》和《社會(huì)工作者條例》的基本框架和內(nèi)容應(yīng)該有明顯差異。

《社會(huì)工作條例》是我國(guó)社會(huì)工作事業(yè)的基本法，應(yīng)當(dāng)確立社會(huì)工作作為社會(huì)福利基本制度組成部分的法律地位，明確社會(huì)工作的社會(huì)福利服務(wù)性質(zhì)，從而確定政府的主體責(zé)任；同時(shí)也要明確社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者、社會(huì)工作者協(xié)會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象和社會(huì)公眾在社會(huì)工作過(guò)程中的權(quán)利和義務(wù)。據(jù)此，《社會(huì)工作條例》的基本框架大致是：總則；社會(huì)工作基本制度；社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)；社會(huì)工作者；社會(huì)工作者協(xié)會(huì)；社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象；社會(huì)工作經(jīng)費(fèi)投入與條件保障；社會(huì)工作管理和監(jiān)督；法律責(zé)任等。相對(duì)于《社會(huì)工作條例》，《社會(huì)工作者條例》是特別法，是以社會(huì)工作者為中心的職業(yè)立法，其基本框架大致包括：總則，包括立法目的、立法依據(jù)、基本概念、主管部門等；從業(yè)資格和注冊(cè)管理，即規(guī)定從事社會(huì)工作必須獲得相應(yīng)的從業(yè)資格證書并接受注冊(cè)管理；社會(huì)工作者權(quán)利義務(wù)；社會(huì)工作者協(xié)會(huì)；薪酬福利和職業(yè)發(fā)展；保障與支持；監(jiān)督管理；法律責(zé)任等。從立法的基本框架看，事業(yè)立法和職業(yè)立法的內(nèi)容有交叉，如社會(huì)工作者及其組織、監(jiān)督管理等，但是兩者規(guī)定的側(cè)重點(diǎn)不同、程度也不同。例如《社會(huì)工作條例》對(duì)社會(huì)工作者協(xié)會(huì)僅作原則規(guī)定，其中的監(jiān)督管理面向社會(huì)工作事業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)和所有領(lǐng)域；而《社會(huì)工作者條例》則需要對(duì)社會(huì)工作者協(xié)會(huì)的職責(zé)和權(quán)利做出具體規(guī)定，其中的監(jiān)督管理僅針對(duì)社會(huì)工作者及相關(guān)事項(xiàng)。

五、社會(huì)工作立法的重點(diǎn)難點(diǎn)

如前所述，在立法資源緊張的情況下，職業(yè)立法可先于事業(yè)立法，即先進(jìn)行《社會(huì)工作者條例》立法，而《社會(huì)工作者條例》主要包括從業(yè)資格和注冊(cè)管理、社會(huì)工作者權(quán)利義務(wù)、社會(huì)工作者協(xié)會(huì)的權(quán)利和職責(zé)、薪酬福利和職業(yè)發(fā)展等內(nèi)容，其中從業(yè)資格即就業(yè)準(zhǔn)入是職業(yè)立法的關(guān)鍵和重點(diǎn)。從立法內(nèi)容看，就業(yè)準(zhǔn)入是職業(yè)立法的核心，沒(méi)有就業(yè)準(zhǔn)入，職業(yè)立法的意義將大打折扣。我國(guó)教師法、律師法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法、護(hù)士條例等職業(yè)立法無(wú)不設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入，可以設(shè)想，如果沒(méi)有就業(yè)準(zhǔn)入，這些職業(yè)和其他眾多職業(yè)沒(méi)有什么區(qū)別，也就沒(méi)有立法的必要。從國(guó)際社會(huì)工作立法的實(shí)踐看，就業(yè)準(zhǔn)入是各國(guó)社會(huì)工作立法的普遍做法。英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、中國(guó)香港、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家或地區(qū)都對(duì)社會(huì)工作者設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入。

就業(yè)準(zhǔn)入雖然很重要，但是目前要將其納入立法程序難度較大。難點(diǎn)之一是來(lái)自自由主義職業(yè)觀的影響。自由主義職業(yè)觀的代表人物米爾頓·弗里德曼認(rèn)為，職業(yè)壟斷是中世紀(jì)行會(huì)制度的特征，推翻中世紀(jì)行會(huì)制度是自由主義思想的勝利，對(duì)某些職業(yè)設(shè)置限制的做法是一種倒退。①米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，張瑞玉譯，北京：商務(wù)印書館，2001，第131頁(yè)；第137頁(yè)。弗里德曼把對(duì)職業(yè)的限制分成三種形式，包括注冊(cè)、證明和執(zhí)照。②米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，張瑞玉譯，北京：商務(wù)印書館，2001，第131頁(yè)；第137頁(yè)。這里的“注冊(cè)”類似于我國(guó)的備案，即政府部門將從事某種職業(yè)的人登記在案，但是這種登記行為并不構(gòu)成對(duì)人們就業(yè)的限制?！白C明”就是政府部門對(duì)掌握某種技能的人發(fā)給證明書，以便這些人作為勝任某種工作的依據(jù)，但是這種證明書僅具有證明效力，并不能阻止沒(méi)有這種證明的人從事需要這些技能的活動(dòng)?！皥?zhí)照”是行政機(jī)關(guān)對(duì)從事某種職業(yè)的人的行政許可，沒(méi)有獲得執(zhí)照的人不允許開業(yè)，否則將受到處罰。三種措施對(duì)職業(yè)限制的程度依次提高。弗里德曼對(duì)限制程度較低的注冊(cè)和證明勉強(qiáng)接受，但是對(duì)發(fā)給執(zhí)照限制人們就業(yè)的做法堅(jiān)決反對(duì)。他甚至反對(duì)對(duì)醫(yī)生實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入。他認(rèn)為，就業(yè)準(zhǔn)入會(huì)減少行醫(yī)的數(shù)量，降低行醫(yī)的質(zhì)量，迫使公眾對(duì)較差的醫(yī)療服務(wù)支付較多的代價(jià)，阻礙醫(yī)學(xué)科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展，因此，行醫(yī)所需的執(zhí)照應(yīng)該取消。①米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，張瑞玉譯，北京：商務(wù)印書館，2001，第151頁(yè)。

就業(yè)準(zhǔn)入無(wú)疑是對(duì)就業(yè)自由的限制，與就業(yè)權(quán)的理念和內(nèi)容相沖突?！妒澜缛藱?quán)宣言》規(guī)定：“人人有權(quán)工作、自由選擇職業(yè)、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業(yè)的保障。②《世界人權(quán)宣言》（聯(lián)合國(guó)大會(huì)1948年12月通過(guò)）第32條第1款。”據(jù)此，法學(xué)研究者認(rèn)為，就業(yè)權(quán)是勞動(dòng)者以獲得和保持工作機(jī)會(huì)為核心利益、從而實(shí)現(xiàn)其生存與發(fā)展目的的勞動(dòng)權(quán)利，主要包括自主擇業(yè)權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、就業(yè)服務(wù)權(quán)、解雇保護(hù)權(quán)等。③穆隨心：《就業(yè)權(quán)內(nèi)容探析》，《河北法學(xué)》，2006（2）；王曉杰：《作為國(guó)家義務(wù)的就業(yè)權(quán)》，《浙江學(xué)刊》，2010（4）；李運(yùn)華：《就業(yè)權(quán)：概念的建構(gòu)與分析》，《社會(huì)保障研究》，2011（4）。法律上的任何權(quán)利都應(yīng)當(dāng)受到一定程度的限制，就業(yè)權(quán)也不例外。因?yàn)榫蜆I(yè)權(quán)是公民的基本權(quán)利，關(guān)乎公民的生存和發(fā)展，所以對(duì)就業(yè)權(quán)的限制必須要有限度。筆者認(rèn)為，對(duì)就業(yè)權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)遵循下列基本原則。一是必要原則。對(duì)就業(yè)的限制應(yīng)當(dāng)出于對(duì)國(guó)家安全、公共安全和生命財(cái)產(chǎn)安全的考慮，就業(yè)準(zhǔn)入應(yīng)當(dāng)為公共利益所必需。二是最小限度原則。對(duì)就業(yè)限制的程度應(yīng)當(dāng)盡可能小，用“證明”能夠解決問(wèn)題的就不要用“執(zhí)照”。三是法定原則。對(duì)公民自由權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)具有明確的法律依據(jù)，在我國(guó)，只有法律和行政法規(guī)能設(shè)定就業(yè)準(zhǔn)入，其他政策文件無(wú)權(quán)設(shè)定。綜上，就業(yè)準(zhǔn)入確實(shí)影響就業(yè)自由，但是在特定條件下可以由法律設(shè)定，這也是世界各國(guó)的普遍做法。

具體到社會(huì)工作行業(yè)，是否需要設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入？從必要性上看，設(shè)定就業(yè)準(zhǔn)入的行業(yè)都具有很強(qiáng)的公共性和專業(yè)性，公眾對(duì)這些行業(yè)的專業(yè)性缺乏認(rèn)知，如果對(duì)從業(yè)者不作任何要求，有可能損害公共利益。自由主義者主張取消行醫(yī)執(zhí)照是基于這樣的假設(shè)，即患者有能力有知識(shí)來(lái)選擇合格的醫(yī)生，不需要政府通過(guò)核發(fā)執(zhí)照來(lái)實(shí)施家長(zhǎng)主義關(guān)懷。實(shí)際上，這一假設(shè)是不成立的。社會(huì)工作者主要為弱勢(shì)群體提供服務(wù)，社會(huì)工作服務(wù)除了具有公共性和專業(yè)性外還有福利性，從業(yè)者需要具備特殊信譽(yù)和特殊技能。一般而言，弱勢(shì)群體對(duì)專業(yè)能力和專業(yè)信譽(yù)的辨別力比普通公眾要低，因此，他們更需要公共權(quán)力機(jī)構(gòu)幫助他們辨別。社會(huì)工作服務(wù)的公共性、專業(yè)性和福利性是對(duì)社會(huì)工作者設(shè)定就業(yè)準(zhǔn)入的理論依據(jù)。

從限制的程度看，采用備案和證明的方式能否滿足行業(yè)發(fā)展的需要？我國(guó)從2008年開始舉行社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)考試，職業(yè)水平評(píng)價(jià)證書就是弗里德曼所說(shuō)的“證明”。目前，社會(huì)工作行業(yè)取得職業(yè)水平證書的比例較低，而且人才流失嚴(yán)重，導(dǎo)致越來(lái)越多的非專業(yè)人士進(jìn)入該行業(yè)，稀釋了社會(huì)工作服務(wù)的專業(yè)能力和專業(yè)信譽(yù)，這說(shuō)明“證明”對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的作用非常有限，迫切需要設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入。通過(guò)就業(yè)準(zhǔn)入提高社工的地位和薪酬待遇，對(duì)社工人才形成吸引和集聚效應(yīng)，從而使整個(gè)行業(yè)形成“向上競(jìng)爭(zhēng)”局面，扼制當(dāng)前從業(yè)門檻越來(lái)越低、人才流失日趨嚴(yán)重的“向下競(jìng)爭(zhēng)”的態(tài)勢(shì)。這一點(diǎn)在教師、醫(yī)師、律師的職業(yè)發(fā)展過(guò)程中已得到體現(xiàn)。

自由主義職業(yè)觀是就業(yè)準(zhǔn)入立法的認(rèn)識(shí)障礙，而當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)的新形勢(shì)則是就業(yè)準(zhǔn)入立法的實(shí)踐障礙。1994年實(shí)行職業(yè)資格證書制度以后，④《勞動(dòng)部人事部關(guān)于頒發(fā)〈職業(yè)資格證書規(guī)定〉的通知》（勞部發(fā)〔1994〕98號(hào)）。我國(guó)實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入的職業(yè)數(shù)量急劇增加，職業(yè)資格政出多門，一直到2004年《行政許可法》頒行后這種情況開始改變。針對(duì)以前職業(yè)資格考試太亂、證書太濫，部門、地方和機(jī)構(gòu)隨意設(shè)置職業(yè)資格等亂象，國(guó)務(wù)院于2008年清理了一大批職業(yè)資格。①《國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動(dòng)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕73號(hào)）。2013年，新一屆政府開始以“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（簡(jiǎn)稱放管服）為重點(diǎn)的行政體制改革。在這個(gè)背景下，國(guó)務(wù)院先后取消了434項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，削減比例達(dá)到原總量的70%以上。②《人力資源社會(huì)保障部關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步減少和規(guī)范職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)改革方案的通知》（人社部發(fā)〔2017〕2號(hào)）。2017年，人力資源社會(huì)保障部公布《國(guó)家職業(yè)資格目錄》，保留了140項(xiàng)國(guó)家職業(yè)資格，涵蓋了教育、法律、經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生、環(huán)保、建筑、交通等重要的行業(yè)領(lǐng)域。③《人力資源社會(huì)保障部關(guān)于公布國(guó)家職業(yè)資格目錄的通知》（人社部發(fā)〔2017〕68號(hào)）。如果說(shuō)2008年的清理活動(dòng)是遵守《行政許可法》規(guī)范職業(yè)資格設(shè)置的話，那么2013年以后大量取消職業(yè)資格則是“放管服”改革的重要內(nèi)容，目的是降低就業(yè)創(chuàng)業(yè)門檻，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、就業(yè)壓力居高不下的形勢(shì)下，似乎不具備推動(dòng)設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入的外部環(huán)境，有關(guān)部門也沒(méi)有設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入的內(nèi)在動(dòng)力，因此，目前推動(dòng)社會(huì)工作者就業(yè)準(zhǔn)入立法難度是非常大的。

然而，事物總是發(fā)展變化的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)分工日益細(xì)化，新的職業(yè)不斷出現(xiàn)，現(xiàn)行的職業(yè)資格勢(shì)必需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。根據(jù)《人力資源社會(huì)保障部關(guān)于公布國(guó)家職業(yè)資格目錄的通知》，設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入的路也沒(méi)有堵死，只是設(shè)置的程序更加嚴(yán)格和規(guī)范。職業(yè)資格的新增和取消須由人力資源社會(huì)保障部會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門組織專家進(jìn)行評(píng)估論證并廣泛聽取社會(huì)意見，新設(shè)置的就業(yè)準(zhǔn)入必須嚴(yán)格遵守《行政許可法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕39號(hào)）。從這個(gè)意義上說(shuō)，設(shè)置社會(huì)工作者就業(yè)準(zhǔn)入未來(lái)仍具有可能性。從現(xiàn)實(shí)性看，在目前保留的140種職業(yè)資格中，技能類職業(yè)資格有81種，專業(yè)技術(shù)類職業(yè)資格有59種。在81種技能類職業(yè)資格中只有5種是準(zhǔn)入類職業(yè)資格，占6.2%；在59種專業(yè)技術(shù)類職業(yè)資格中，準(zhǔn)入類36種，占61.0%。在140種職業(yè)資格中，準(zhǔn)入類41種，占29.3%。④《人力資源社會(huì)保障部關(guān)于公布國(guó)家職業(yè)資格目錄的通知》（人社部發(fā)〔2017〕68號(hào)）。相對(duì)而言，專業(yè)技術(shù)類職業(yè)資格設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入可能性較大。社會(huì)工作者職業(yè)資格屬于專業(yè)技術(shù)類，而且與教師、醫(yī)生、護(hù)士、法律職業(yè)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等準(zhǔn)入類職業(yè)在專業(yè)性和公共性上比較接近，因此，設(shè)置社會(huì)工作者就業(yè)準(zhǔn)入還具有現(xiàn)實(shí)性。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的制度體系已初步形成，這為社會(huì)工作立法打下了良好基礎(chǔ)，但是社會(huì)工作立法仍然任重道遠(yuǎn)。推動(dòng)社會(huì)工作立法需要學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的共同努力。一方面，社會(huì)工作學(xué)界要加強(qiáng)社會(huì)工作立法基本問(wèn)題和具體問(wèn)題的研究，增加與法學(xué)界的聯(lián)系和溝通，促使社會(huì)工作立法盡快進(jìn)入主流法學(xué)家的視野，提高社會(huì)工作立法研究的整體水平；另一方面，實(shí)務(wù)界也要堅(jiān)持專業(yè)化本土化導(dǎo)向，細(xì)化服務(wù)領(lǐng)域，增強(qiáng)實(shí)務(wù)技能，著力提高服務(wù)水平，為社會(huì)工作立法奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。推動(dòng)社會(huì)工作立法需要著力解決重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。我們即要反對(duì)亂考試、濫發(fā)證的職業(yè)資格泛濫現(xiàn)象（如要求營(yíng)業(yè)員、推銷員、客房服務(wù)員等服務(wù)人員持證上崗），又要防止矯枉過(guò)正，對(duì)確實(shí)需要準(zhǔn)入的職業(yè)而不予準(zhǔn)入；既要通過(guò)設(shè)置就業(yè)準(zhǔn)入提高和維持社會(huì)工作的專業(yè)性，又要堅(jiān)持職業(yè)門檻的適度性以平衡專業(yè)性目標(biāo)和就業(yè)目標(biāo)的關(guān)系。