“多規(guī)合一”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃探究

張葉平

摘 要：本文在對(duì)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的體系現(xiàn)狀分析基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃的矛盾沖突與問(wèn)題影響因素，對(duì)“多規(guī)合一”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行研究，以供參考。

關(guān)鍵詞：“多規(guī)合一”視角；國(guó)土；空間規(guī)劃；研究

國(guó)土空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)空間治理的重要手段，進(jìn)行完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)，有利于促進(jìn)空間治理能力強(qiáng)化和提升，也是我國(guó)進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的重要內(nèi)容，在實(shí)現(xiàn)我國(guó)全面深化改革總體目標(biāo)的深入推進(jìn)方面，有著非常積極的作用和意義。下文將通過(guò)對(duì)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系現(xiàn)狀的分析，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃的矛盾沖擊與問(wèn)題，對(duì)“多規(guī)合一”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行研究，以為有關(guān)實(shí)踐及研究提供參考。

1 國(guó)土空間規(guī)劃的體系現(xiàn)狀及其規(guī)劃沖突與問(wèn)題分析

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃的體系現(xiàn)狀

結(jié)合我國(guó)的規(guī)劃建設(shè)與之綜合治理工作開(kāi)展現(xiàn)狀，隨著社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)的不斷推進(jìn)，我國(guó)的空間規(guī)劃體系建設(shè)與治理工作也取得了較為顯著的成效，根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，其中，空間性規(guī)劃的數(shù)量達(dá)到80種以上，法定規(guī)劃數(shù)量更是超過(guò)20種，在我國(guó)的規(guī)劃建設(shè)與綜合治理現(xiàn)代化發(fā)展中起到了十分積極的作用和影響。其中，在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的規(guī)劃內(nèi)容中，以主體功能區(qū)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等六種空間屬性較強(qiáng)的規(guī)劃類(lèi)型最為常見(jiàn)，同時(shí)，經(jīng)歷不斷的發(fā)展和完善后，我國(guó)的各項(xiàng)規(guī)劃已經(jīng)具有較為完善的功能定位、層級(jí)體系和任務(wù)目標(biāo)。值得注意的是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)，其規(guī)劃編制的期限為5年，并且在我國(guó)各地區(qū)均有規(guī)劃實(shí)施，規(guī)劃安排覆蓋我國(guó)國(guó)土的全域；而主體功能區(qū)規(guī)劃則是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性與基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，通過(guò)將國(guó)土空間劃分成優(yōu)化開(kāi)發(fā)與重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)等不同區(qū)域類(lèi)型，對(duì)其規(guī)劃發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行明確，以為國(guó)家空間治理工作開(kāi)展提供指導(dǎo)；城鄉(xiāng)規(guī)劃包含城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃等法定規(guī)劃，并且由此實(shí)現(xiàn)各種專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與實(shí)施規(guī)劃的衍生發(fā)展，以為城鎮(zhèn)空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)提供戰(zhàn)略計(jì)劃和指導(dǎo)；土地利用總體規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)土地利用管理的基本依據(jù)，當(dāng)前已經(jīng)形成包含國(guó)家、省級(jí)以及市、縣、鄉(xiāng)規(guī)劃的五級(jí)規(guī)劃體系，其中包含生態(tài)環(huán)境保護(hù)與耕地保護(hù)、土地整治、節(jié)約集約用地、區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等空間安排內(nèi)容。

此外，在上述規(guī)劃發(fā)展與體系建設(shè)基礎(chǔ)上，“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃在我國(guó)多個(gè)地區(qū)已經(jīng)有實(shí)驗(yàn)開(kāi)展，其在實(shí)現(xiàn)規(guī)劃沖突的深刻分析與國(guó)土空間發(fā)展戰(zhàn)略的高度共識(shí)達(dá)成、國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)融合、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)邊界清晰劃定、國(guó)土空間治理協(xié)同聯(lián)合開(kāi)展等方面取得了一定的成果，同時(shí)這一規(guī)劃發(fā)展與體系建設(shè)思路為新時(shí)期我國(guó)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)提供了良好的方向。

1.2 “多規(guī)合一”視角下國(guó)土空間規(guī)劃的矛盾沖突與問(wèn)題分析

我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃中，其規(guī)劃對(duì)象均處于同一的國(guó)土空間的中，但是因不同規(guī)劃在編制主體與技術(shù)方法、要求、管制手段、監(jiān)督機(jī)制等方面不同，其規(guī)劃的期限設(shè)定以及功能導(dǎo)向、目標(biāo)任務(wù)上也存在一定的差異，從而形成了同一國(guó)土空間下的空間規(guī)劃在功能定位與用途屬性方面存在區(qū)別。比如，與國(guó)家的國(guó)土空間規(guī)劃用途相比，一些地方規(guī)劃中，其用途不僅包含開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃區(qū)的指導(dǎo)規(guī)劃，同時(shí)也是進(jìn)行自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要區(qū)域的規(guī)劃，因此，造成規(guī)劃矛盾沖突與不適應(yīng)問(wèn)題存在，對(duì)其國(guó)土空間治理及開(kāi)發(fā)保護(hù)產(chǎn)生不利影響。

綜合“多規(guī)合一”視角下國(guó)土空間規(guī)劃中矛盾沖突與問(wèn)題的具體表現(xiàn)，其原因主要表現(xiàn)為不同規(guī)劃中的話語(yǔ)體系不同、部門(mén)主導(dǎo)職能擴(kuò)張以及信息共享不足、規(guī)劃事權(quán)分割等因素層面。此外，在國(guó)家的政策法規(guī)建設(shè)中，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的各類(lèi)活動(dòng)開(kāi)展，其主要依據(jù)為各類(lèi)部門(mén)性質(zhì)的法律規(guī)定，缺乏相對(duì)統(tǒng)一、健全的國(guó)土空間規(guī)劃法律規(guī)定與政策支持，同時(shí)，在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的管理實(shí)施上，缺乏相應(yīng)主導(dǎo)部門(mén)或更高層級(jí)的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)在同一國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)與治理上的總體統(tǒng)籌管理，因此，導(dǎo)致了當(dāng)前“多規(guī)合一”視角下國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的矛盾與問(wèn)題存在。

2 “多規(guī)合一”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃研究

根據(jù)上述對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系現(xiàn)狀及“多規(guī)合一”視角下國(guó)土空間規(guī)劃的矛盾與問(wèn)題分析，可以看出，“多規(guī)合一”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃是以促進(jìn)我國(guó)國(guó)土空間治理體系與治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展為目的，其規(guī)劃建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)側(cè)重于為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志落實(shí)、空間治理效能提升、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展要求等。因此，“多規(guī)合一”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)多個(gè)規(guī)劃在同一國(guó)土空間的協(xié)同表現(xiàn)，這也是“多規(guī)合一”視角下國(guó)土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。

結(jié)合上述“多規(guī)合一”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃價(jià)值導(dǎo)向及規(guī)劃編制的核心內(nèi)容分析，在具體規(guī)劃中，首先，在規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)層面，“多規(guī)合一”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃，需要從規(guī)劃目標(biāo)以及規(guī)劃編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、空間功能、時(shí)序安排等方面進(jìn)行統(tǒng)一，即對(duì)所編制規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)與任務(wù)以及底數(shù)或底圖、規(guī)劃的主導(dǎo)方向、規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)的推進(jìn)安排等實(shí)現(xiàn)在同一國(guó)土空間下的相互統(tǒng)一，從而為“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)現(xiàn)提供良好的技術(shù)支持。

此外，“多規(guī)合一”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施，其具體方法為，在實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間內(nèi)的資源環(huán)境承載力與空間開(kāi)發(fā)的適宜性進(jìn)行評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的水土資源以及生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)災(zāi)害等各類(lèi)要素其在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)中的限制性作用與適宜性影響進(jìn)行有效識(shí)別，從而對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的合理價(jià)值導(dǎo)向進(jìn)行明確，以為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與規(guī)劃編制提供明確的方向和指導(dǎo)。在上述工作基礎(chǔ)上，還需要根據(jù)空間規(guī)劃的上位發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)以及對(duì)有關(guān)規(guī)劃的功能定位情況，結(jié)合規(guī)劃空間地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際要求，以實(shí)現(xiàn)具有統(tǒng)一的高度共識(shí)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)形成，為國(guó)土空間規(guī)劃的編制實(shí)施提供準(zhǔn)確的戰(zhàn)略定位；其次，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃中的各類(lèi)空間要素進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間與生活空間、生產(chǎn)空間的分級(jí)分類(lèi)劃分確定，同時(shí)對(duì)規(guī)劃分析國(guó)土空間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線以及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線等進(jìn)行明確劃分并確定，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的用途管理規(guī)則進(jìn)行制定，并對(duì)其配套支撐設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行完善，以完成對(duì)國(guó)土空間的規(guī)劃編制，為國(guó)土空間治理體系建立完善與治理能力提升提供保障；最后，“多規(guī)合一”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃，在完成上述規(guī)劃編制與分析內(nèi)容后，還需要按照國(guó)土空間規(guī)劃體系的分工設(shè)置，對(duì)不同層級(jí)規(guī)劃的具體職能要求以及空間安排、規(guī)劃編制的引導(dǎo)與管控方法進(jìn)行明確，在實(shí)現(xiàn)上下及規(guī)劃的有效協(xié)調(diào)與銜接基礎(chǔ)上，對(duì)“多規(guī)合一”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃要求進(jìn)行滿(mǎn)足，并通過(guò)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)與融合實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施與管理的不斷改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)其在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)和國(guó)家意志落實(shí)、空間治理效能提升、經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展要求適應(yīng)等方面的作用與意義充分發(fā)揮。

3 結(jié)束語(yǔ)

總之，對(duì)“多規(guī)合一”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃研究，有利于促進(jìn)其在國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐總的推廣應(yīng)用，從而促進(jìn)國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃體系與空間治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，具有十分積極的作用和意義。

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