李文釗

公共政策研究離不開哲學(xué)思考，其范式變遷反映了哲學(xué)思想的演變。自從拉斯韋爾倡導(dǎo)政策科學(xué)以來，公共政策研究的主導(dǎo)范式是實證主義哲學(xué)，它主張用科學(xué)方法對政策進行探索。[注]① Lasswell, H.D.“The Policy Orientation”.In D.Lernerand H.D.Lasswell(eds.).The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method. Stanford: Stanford University Press, 1951,pp.3-15.40多年后，以詹多梅尼科·馬約內(nèi)(Majone,G.)和弗蘭克·費希爾(Fischer,F.)為代表的公共政策研究者主張“論證轉(zhuǎn)向”，倡導(dǎo)后實證主義分析范式，用協(xié)商、話語、說服等方式對政策進行探索。[注]② Majone, G.Evidence,Argument, and Persuasion in the Policy Process.New Haven: Yale University Press,1989; Fischer, F., & Forester, J.The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning.Durham: Duke University Press ,1993.從政策科學(xué)到論證轉(zhuǎn)向代表了公共政策研究范式變遷，其核心是實證主義哲學(xué)向后實證主義哲學(xué)轉(zhuǎn)型，背后是對什么是政策過程中的“事實”以及如何認知這些“事實”的理論變革。

通過引入本體論討論，可以更好地聚焦范式之間的根本性差異，理解不同范式之間實現(xiàn)融合的嘗試，這為未來的政策研究指明了方向。本文首先通過對政策過程中事實的討論，提出一個理解公共政策研究范式變遷的統(tǒng)一框架；其次對政策科學(xué)研究的核心思想進行簡要總結(jié)，分析它對于政策過程的“兩種知識”的貢獻，并指出存在的缺陷；再次對論證轉(zhuǎn)向的起源和核心觀點進行分析，討論其不足；隨后對不同范式之間融合的主要路徑進行分析，這是不同范式統(tǒng)一性追求的嘗試；最后指出公共政策研究應(yīng)該多樣性范式并存，針對不同的政策問題尋找不同范式，多樣性是研究活力的保障和基礎(chǔ)。

一、政策過程中的事實：實證主義的事實，還是建構(gòu)主義的事實？

公共政策研究是對政策過程的探究，它類似于“盲人摸象”，不同探究者根據(jù)自身的感受會得出不同結(jié)論。與盲人摸象相比，社會科學(xué)研究者還帶著不同的“視角”來看待自己感知的現(xiàn)象，這使得人們對于政策過程的認識分歧加大。這意味著，學(xué)者們所感知的“大象”不一樣，看待“大象”的視角也不一樣，雙重差異性使得對政策過程有完全不同的理解和認知。從哲學(xué)本體論的視角看，學(xué)者們有關(guān)政策過程研究的重大分歧主要來源于對政策過程的事實看法差異，以及由此所導(dǎo)致的認識論和方法論偏見。

公共政策研究作為一種認知活動，它受到對于“什么是政策過程的事實”這一認識的影響。對于政策過程的事實，至少有兩大分歧，即實證主義的事實和建構(gòu)主義的事實。實證主義哲學(xué)認為政策過程中的事實是一種客觀存在的事實，研究者通過對這些事實的觀察、研究和分析，可以發(fā)現(xiàn)其中蘊含的規(guī)律，所有規(guī)律都必須經(jīng)受經(jīng)驗檢驗才能夠稱為規(guī)律。這一觀點應(yīng)用于公共政策研究構(gòu)成了政策科學(xué)研究范式，拉斯韋爾作為政策科學(xué)的鼻祖，他是這一范式的堅定倡導(dǎo)者和擁護者。建構(gòu)主義哲學(xué)認為政策過程中的事實是一種社會實在，這種事實需要依靠參與者認知存在，它是一種不同于客觀本體論的主觀本體論，屬于社會本體論范疇。[注]Tuomela, R.Social Ontology: Collective Intentionality and Group Agents.Oxford: Oxford University Press，2013.這一觀點應(yīng)用于公共政策研究構(gòu)成了論證轉(zhuǎn)向研究范式，詹多梅尼科·馬約內(nèi)是始作俑者，而弗蘭克·費希爾對于論證轉(zhuǎn)向的傳播、擴散和深入研究發(fā)揮了關(guān)鍵而重要的作用。

哈耶克(Hayek,F.A.)很早就認識到實證主義哲學(xué)的事實不同于建構(gòu)主義哲學(xué)的事實，建構(gòu)主義哲學(xué)的事實包含著人類的思考，從某種程度上看，“在社會科學(xué)中，事情是人們所想象它們是那樣的事情”[注]。因此，社會科學(xué)的事實都是按照類型化方式來組織，屬于目的論概念，包含著目的、擁有目的的個人以及實現(xiàn)目的的手段。對于實證主義的事實與建構(gòu)主義的事實，哈耶克用一個形象的比喻進行了總結(jié)，他指出：“在自然的世界中，我們從外部看，在社會的世界中，我們從內(nèi)部看。與此同時，在考慮自然世界時，我們的概念是有關(guān)事實的，并且要使得我們的概念適應(yīng)事實，而在考慮社會世界時，我們很多熟悉的概念本身是社會構(gòu)造的材料?！盵注]Hayek, F.A.“The Facts of the Social Sciences”.Ethics, 1943,54(1):3,13.事實上，社會本體論只是對社會科學(xué)的事實進一步延伸，突出了事實本身的主觀性，這也是主觀本體論的主要觀點。在主觀本體論中，制度性事實是發(fā)展最為完成的理論，它強調(diào)制度創(chuàng)造制度性事實，如總統(tǒng)制創(chuàng)造總統(tǒng)這一制度性事實。[注]Searle, J.R.“What is an Institution?”.Journal of Institutional Economics, 2005,1(1): 1-22.

這些有關(guān)事實的本質(zhì)不同觀點最終影響了研究者對于政策過程的認知，形成了政策過程的不同理論和研究范式。對于政策過程中事實的認知，可以借鑒拉斯韋爾(Lasswell,H.D.)有關(guān)“政策過程的知識”和“政策過程中的知識”，對知識進行分類，形成公共政策研究的譜系。[注]Lasswell, H.D.“The Emerging Conception of the Policy Sciences”.Policy Sciences , 1970(1): 3-14.政策過程的知識是有關(guān)政策過程如何運行的知識，它是所有公共政策共享的過程。例如，韓博天(Heilmann,Sebastian)在討論中國發(fā)展經(jīng)驗時，就將之歸結(jié)于獨特的政策過程，這一政策過程的特征是從地方實驗、推廣和上升到全國政策的過程。[注]Heilmann, Sebastian.“From Local Experiments to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process”.The China Journal ，2008，59(59): 1-30.政策過程中的知識是有關(guān)具體政策設(shè)計和解決方案的知識，它屬于實質(zhì)性公共政策范疇，不同政策領(lǐng)域存在不同的政策知識。例如，哈佛大學(xué)教授拉杰·切蒂(Chetty,Raj.)在討論行為經(jīng)濟學(xué)對公共政策的影響時，就分析了如何利用行為經(jīng)濟學(xué)對退休儲蓄、勞動力供給和鄰居選擇等具體政策設(shè)計和新政策工具選擇的重要貢獻，這些就屬于政策過程中的知識范疇。[注]Chetty, Raj.“Behavioral Economics and Public Policy: A Pragmatic Perspective”.American Economic Review, 2015, 105(5 ): 1-33.圖1對政策過程中的事實、引發(fā)的范式爭論及其知識探究進行了概括和總結(jié)。

圖1 基于本體論的公共政策研究范式變遷框架

公共政策研究可以根據(jù)本體論的類型和知識的類型，劃分為四種類型的研究(見表1)。

表1 公共政策研究的類型

根據(jù)政策科學(xué)的范式，公共政策研究可以區(qū)分為政策過程理論和技術(shù)式政策分析理論，前者探討一般性政策過程是如何產(chǎn)生的，這主要依賴于拉斯韋爾所提出的社會和心理科學(xué)，后者探討如何為政策過程提供知識，這主要依賴于拉斯韋爾所提出的所有其他科學(xué)。論證轉(zhuǎn)向是對政策過程中實證主義事實的挑戰(zhàn)，突出了政策過程的“溝通實踐”，該理論對技術(shù)式政策分析進行了批判，指出政策分析不可能完全按照科學(xué)邏輯，而是一個論證和說服的過程，話語在政策分析中發(fā)揮關(guān)鍵作用，因此論證轉(zhuǎn)向又被稱之為話語途徑。公共政策研究基本上在政策科學(xué)范式和論證轉(zhuǎn)向范式之下，圍繞著政策過程和政策分析兩大知識譜系展開，形成了四個子類型的研究圖景。

隨著政策科學(xué)與政策論證爭論的加劇，很多學(xué)者開始嘗試進行融合，目前的一個主要思路是將對方作為一種特殊情況來納入自身的分析框架之中，這也促進了各自范式的發(fā)展。接下來，筆者將分別對政策科學(xué)范式、論證轉(zhuǎn)向范式和范式間融合進行分析，并對未來發(fā)展趨勢進行展望，提出中國政策過程研究的建議。

二、政策科學(xué)的興起及其局限

通常認為，政策科學(xué)起源于拉斯韋爾于1951編輯出版的《政策科學(xué)：范圍與方法的最近發(fā)展》一書，拉斯韋爾也被稱為政策科學(xué)的鼻祖。其實，拉斯韋爾對于政策科學(xué)的設(shè)想和主張，最早可以追溯到1943年。在這一年，他系統(tǒng)地提出了有關(guān)個人政策目標(biāo)、政策科學(xué)機構(gòu)和政策領(lǐng)導(dǎo)人培訓(xùn)的全國機構(gòu)的設(shè)想，這些設(shè)想以個人備忘錄的形式體現(xiàn)。[注]Lasswell, H.D.“On the Policy Sciences in 1943”.Policy Sciences, 2003,36(1) : 71-98.如果以1943年作為政策科學(xué)產(chǎn)生的起點，經(jīng)過多年的發(fā)展，政策科學(xué)分析逐步成為一門較為成熟的學(xué)科。

(一)拉斯韋爾的政策科學(xué)設(shè)想

對于政策科學(xué)的總體設(shè)想，拉斯韋爾希望致力于道德、科學(xué)和政策的融合，并且將人類尊嚴(yán)作為政策科學(xué)的最高追求目標(biāo)。對于政策科學(xué)的系統(tǒng)理論，拉斯韋爾認為：“政策科學(xué)包含社會和心理科學(xué)；大體上，所有提供了在政府、商業(yè)和文化生活中做出重要決策的事實和原則的科學(xué)”[注]Lasswell, H.D.“On the Policy Sciences in 1943”.Policy Sciences,2003,36(1):74.。拉斯韋爾1943年的政策科學(xué)設(shè)想在1951年的《政策取向》一文中得到系統(tǒng)闡述，他強調(diào)使用政策來整合現(xiàn)有的學(xué)科分工，提出了建構(gòu)基于政策研究的學(xué)科設(shè)想，并將這一學(xué)科定義為“對政策的科學(xué)研究”，并用“政策科學(xué)”來指稱這一學(xué)科。關(guān)于政策學(xué)科任務(wù)的界定，拉斯韋爾指出：“我們應(yīng)該意識到政策過程本身是一個適合的研究對象，這主要是因為我們需要提高決策的理性程度。政策取向正在發(fā)展過程之中，它是要跨越現(xiàn)有分工。這一取向有兩方面任務(wù)：一部分是指向政策過程，另一部分是政策的智力需求。第一個任務(wù)是需要使用社會和心理學(xué)研究方法來發(fā)展一個政策形成和執(zhí)行的科學(xué)。第二個任務(wù)需要跨越社會科學(xué)和心理學(xué)的邊界，提升對政策制定者有用的信息和解釋的具體內(nèi)容?！盵注]Lasswell, H.D.“The Policy Orientation”.In D.Lerner，and Lasswell H.D.(eds.).The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method.Stanford: Stanford University Press, 1951, p.5.

對于政策科學(xué)的這兩項任務(wù)，拉斯韋爾將之概括為“政策過程的知識”和“政策過程中的知識”[注]Lasswell, H.D.“The Emerging Conception of the Policy Sciences”.Policy Sciences , 1970(1): 3-14.。在拉斯韋爾的設(shè)想中，政策過程的這兩種知識具有內(nèi)在邏輯一致性，兩者之間相互促進，共同推進政策本身的科學(xué)性，尤其是知識與政策有效結(jié)合，使得知識真正服務(wù)于實踐和問題解決，這也是“政策科學(xué)”不同于“政治科學(xué)”的主要方面。不過，拉斯韋爾有關(guān)“政策過程的知識”和“政策過程中的知識”相互融合的思想并沒有得到很好的貫徹，而是以政策過程理論和技術(shù)式政策分析兩個獨立的研究領(lǐng)域展開，形成了各自的話語體系，兩種知識并沒有得到很好整合。

(二)薩巴蒂爾的政策過程理論

以科學(xué)的方式對政策過程的知識進行探索，有影響力的主要倡導(dǎo)者是薩巴蒂爾(Sabatier)，在他的推動下發(fā)展了以政策過程理論作為標(biāo)簽的研究領(lǐng)域。在薩巴蒂爾看來，政策過程涉及一些較為復(fù)雜的要素，理論模型的目的是對復(fù)雜的政策世界的簡化。為了簡化復(fù)雜的政策世界，薩巴蒂爾提出了兩種不同策略，通過常識或科學(xué)來認知。他比較贊同使用科學(xué)的策略來認知政策世界，認為：“科學(xué)的基本本體論假設(shè)在于一組較少的關(guān)鍵關(guān)系可以解釋令人困惑的復(fù)雜現(xiàn)象。”[注]對于科學(xué)的特征，薩巴蒂爾總結(jié)了四個基本屬性，即：“(1)數(shù)據(jù)獲取和分析的方法應(yīng)該以相當(dāng)公開的方式呈現(xiàn)，以方便它們能夠復(fù)制；(2)概念和命題應(yīng)該被清晰定義和具有邏輯一致性，并且應(yīng)該產(chǎn)生可以被經(jīng)驗證偽的假設(shè)；(3)命題應(yīng)該盡可能一般化，并且能夠處理一定程度的不確定性；(4)方法和概念應(yīng)該能夠被有意識地被該領(lǐng)域?qū)＜遗u和評估?！盵注]Sabatier, P.A.Theories of the Policy Process.Boulder，CO: Westview Press, 2007,p.5.

在上述問題與標(biāo)準(zhǔn)的指引下，薩巴蒂爾提出了自己的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架，并將多源流理論、間斷—均衡理論、制度分析與發(fā)展理論、政策反饋理論、敘事式政策框架、政策創(chuàng)新與擴展等有潛力的政策過程理論編輯出版，促進不同政策過程理論之間交流與學(xué)習(xí)，使得政策過程成為一個研究領(lǐng)域，也是公共政策研究中增長最快的領(lǐng)域之一。[注]Sabatier, P.A.Theories of the Policy Process.Boulder, CO: Westview Press, 2007; Sabatier, P., & Weible, C.(eds.).Theories of the Policy Process.Boulder, CO:Westview Press, 2014.拉斯韋爾對于政策科學(xué)的設(shè)想，尤其是用科學(xué)方法對政策過程進行研究，在薩巴蒂爾的推動之下取得了長足進展。多樣性的政策過程框架，使得學(xué)者們有更多的選擇去理解政策變遷，探究政策是如何發(fā)生變遷的這一根本性問題。

(三)技術(shù)式政策分析

以科學(xué)的方式對政策過程中的知識進行探索，形成了以政策分析為標(biāo)簽的知識譜系，其核心是定義政策問題，并提供解決問題的方法與路徑。由于這些知識譜系大多以理性作為分析基礎(chǔ)，被論證轉(zhuǎn)向的研究者稱為技術(shù)式政策分析。[注]Fischer, F., & Forester, J.The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning.Durham: Duke University Press,1993.韋默和瓦伊寧對理性主義模式的分析步驟進行了總結(jié)，將之概括為七個基本步驟，如理解問題、選擇并解釋相關(guān)的目標(biāo)和限制、選擇解決方法、選擇評價標(biāo)準(zhǔn)、說明備選政策、評價、推薦行動。[注]戴維·L·韋默、艾丹·R·瓦伊寧：《公共政策分析理論與實踐》，北京，中國人民大學(xué)出版社, 2013。

詹多梅尼科·馬約內(nèi)認為傳統(tǒng)的政策分析方法可以概括為“決定主義”，并將其形象概括為少數(shù)幾個政治行動者在一些有限政策方案內(nèi)進行算計式選擇(Calculated Choice)[注]。為了理性決策，政策制定者需要陳述政策目標(biāo)、列出實現(xiàn)政策目標(biāo)的替代方案、評估替代方案的結(jié)果、選擇最大化凈收益的方案。馬約內(nèi)認為，“決定主義”存在一些局限性，主要包括：它以單一行動者作為決策的基礎(chǔ)，但是一旦涉及多個行動者并且有沖突目標(biāo)時，就存在適用性難題；它將所有政策問題等同于選擇問題，但是兩者之間存在很大差異，政策有時涉及不決策，以及需要很長時間才能夠進行決策；它過多對結(jié)果進行關(guān)注，缺乏對決策過程的重視；它對于政策過程中正當(dāng)性、論證和說服關(guān)注不夠，政策選擇涉及對不同人員的說服，它們在政策辯論中發(fā)揮著重要角色。

三、論證轉(zhuǎn)向及話語途徑的產(chǎn)生

政策過程的“論證轉(zhuǎn)向”的先驅(qū)者是詹多梅尼科·馬約內(nèi)，他首次系統(tǒng)闡述了論證在政策過程中的作用，強調(diào)政策分析所具有的“論證”功能，以及政策分析在公共審議中的作用，為政策研究提供了新的視角。[注]Majone, G.Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process.New Haven: Yale University Press,1989, p.12.而促進整個政策過程研究的“論證轉(zhuǎn)向”，使得“論證轉(zhuǎn)向”成為政策分析的一種重要方法、分析范式和研究領(lǐng)域的首倡者當(dāng)屬弗蘭克·費希爾，他先后兩次編輯“論證轉(zhuǎn)向”的學(xué)術(shù)著作，將“論證轉(zhuǎn)向”中一些重要和有代表性的分析路徑進行集中呈現(xiàn)，成為倡導(dǎo)“論證轉(zhuǎn)向”的標(biāo)志性學(xué)者和旗幟性人物，他在促進“論證轉(zhuǎn)向”學(xué)術(shù)共同體的形成中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。[注]Fischer, F., & Forester, J.The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning.Durham: Duke University Press , 1993;Fischer, F., & Gottweis,H.The Argumentative Turn Revisited: Public Policy as Communicative Practice.Durham: Duke University Press,2012.

(一)論證、說服與政策分析

馬約內(nèi)認為可以借鑒古希臘式的辯證法來對政策過程進行研究，重新發(fā)揮論證和說服的作用。[注]這一辯證法以一套批判式對話技術(shù)為基礎(chǔ)，其核心特征不是推理，而是推理的前提和假設(shè)，以及這些推理的適用情景。馬約內(nèi)認為古希臘的辯證法觀點與討論政策分析在公共審議中的作用具有內(nèi)在一致性，他認為辯證法提供了一種新的視角來理解政策分析，不同于教科書式的作為“決定主義”的政策分析。對此，他將政策分析與辯證法之間內(nèi)在邏輯關(guān)系概括為：“像辯證法，政策分析通常開始于合理假設(shè)，擁有競爭性和相互轉(zhuǎn)換的觀點，而不是從無可爭議的原則或事實出發(fā)。像辯證法，它不產(chǎn)生正式證明，而是產(chǎn)生說服性主張。辯論家和分析者共同面臨的關(guān)鍵問題是硬事實不能夠獲得時如何將合理的推理建立在價值或觀點基礎(chǔ)之上。最后，像辯證法一樣，政策分析通過批判、倡議和教育來對公共審議貢獻力量?！盵注]Majone, G.Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process.New Haven: Yale University Press,1989,p.6,pp.6-7.這些觀點和想法重新定義了政策分析的角色與使命，也提出了不同于技術(shù)式政策分析的新方法，它強調(diào)政策分析不僅僅是客觀知識的發(fā)現(xiàn)過程，更為重要的是對話、協(xié)商和共識形成過程(見表2)。

表2 政策分析范式比較

表格來源：作者根據(jù)馬約內(nèi)的闡述進行整理。

(二)政策研究的“論證轉(zhuǎn)向”

弗蘭克·費希爾和約翰·福雷斯特在借鑒馬約內(nèi)和斯通的研究基礎(chǔ)之上，編輯了《政策分析與規(guī)劃的論證轉(zhuǎn)向》一書，進一步明確了政策分析與規(guī)劃中的論證屬性。[注]Fischer, F., & Forester, J.The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning.Durham: Duke University Press, 1993; Stone, Deborah A.Policy Paradox: The Art of Political Decision Making.Vol.13.New York: W.W.Norton & Company, 1997.他們從哲學(xué)研究中“語言轉(zhuǎn)向”出發(fā)，提出了政策分析與規(guī)劃的“論證轉(zhuǎn)向”。在他們看來，政策分析與規(guī)劃的“論證轉(zhuǎn)向”起源于一個語言的問題，即如果語言不僅僅是對現(xiàn)實的描述或再現(xiàn)，而首先會對我們的觀念進行塑造，那么會導(dǎo)致什么問題？與語言的雙重作用相同，政策分析與規(guī)劃同樣存在觀念塑造，即：“如果分析者再現(xiàn)政策和規(guī)劃議題必須會涉及有關(guān)因果關(guān)系與責(zé)任、合法性與權(quán)威、利益、需求、偏好、價值和義務(wù)等假設(shè)，那么政策與規(guī)劃的語言不僅對議題進行描述，而且還建構(gòu)議題。”[注]簡而言之，他們將這一核心洞見總結(jié)為：“政策分析與規(guī)劃是論證的實踐過程。”[注]

與此同時，他們認為政策過程也是一個“論證過程”。對此，他們借鑒了斯通的政策悖論和政治理性的觀點，認為：“政策制定過程是一個持續(xù)的話語斗爭過程，這些話語斗爭圍繞社會分類標(biāo)準(zhǔn)、問題類型的邊界、共同經(jīng)驗的主體間解釋、問題的概念框架、對指導(dǎo)人類創(chuàng)造共享信仰以激勵人們行動的觀點的界定。這些話語斗爭不僅僅涉及修辭操縱。政策和計劃的制度化、程式化修辭會影響問題選擇與問題分析、組織認同和行政戰(zhàn)略、公共準(zhǔn)入和公共理解?！盵注]Fischer, F., & Forester, J.The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning.Durham: Duke University Press, 1993,p.1，p.2，p.2.通過將語言與論證過程放入中心，分別增加政策分析者和規(guī)劃者，以及正式權(quán)力行使者，就可以形成一個基本“論證轉(zhuǎn)向”的政策分析與政策過程(見圖2)。

圖2 政策分析與政策過程的論證轉(zhuǎn)向

從圖2可以看出，政策分析是一個論證過程，它強調(diào)政策分析者和規(guī)劃者通過語言形成政策論證，這一論證是關(guān)于現(xiàn)實政策世界的主張。這說明，政策分析者在供給“政策過程中的知識”時，它不可避免地將主觀價值、態(tài)度和觀點帶入政策分析過程中，政策分析是一個說服與論證過程。與此同時，政策過程是一個論證過程，論證在政策過程中發(fā)揮著關(guān)鍵和重要作用，論證最終會導(dǎo)致政策產(chǎn)生。從論證轉(zhuǎn)向角度看待政策過程，會關(guān)注政策過程中不同行動者的主張，以及這些不同主張之間最后是如何達成共識的。對于論證的內(nèi)容和績效的分析，構(gòu)成了“論證轉(zhuǎn)向”研究的核心內(nèi)容。

(三)話語途徑的興起

話語分析的重要倡導(dǎo)者哈杰爾(Hajer,M.A.)指出，話語是觀念、概念和分類的集合，他們被不斷地生產(chǎn)、再生產(chǎn)與轉(zhuǎn)換從而對客觀與社會關(guān)系賦予意義。[注]Hajer, M.A.The Politics of Environmental Discourse:Ecological Modernization and the Policy Process.Oxford: Clarendon Press,1995.話語通常發(fā)生在一定的宏觀社會文化背景之下，它起到傳遞共享價值和促進共享信念融合的作用。因此，在不同文化背景之下，話語是不同的。由于話語中包含著沖突與矛盾，這使得圍繞著特定問題的話語沖突和話語部分成為政治和政策中的重要內(nèi)容。從話語途徑思考政策過程和政策變遷，其核心思想是強調(diào)行動者、話語結(jié)構(gòu)和政策之間復(fù)雜互動。一方面，行動者會受到話語結(jié)構(gòu)的影響，話語結(jié)構(gòu)會對爭論與討論的內(nèi)容進行限制；另一方面，行動者也并不完全受到話語結(jié)構(gòu)限制，在行動者與話語結(jié)構(gòu)之間存在辯證互動，這使得社會行動者會影響主流話語結(jié)構(gòu)的內(nèi)容。這意味著社會行動者發(fā)揮著雙重作用，即“社會行動者既需要被理解為現(xiàn)有話語結(jié)構(gòu)的產(chǎn)品，又要被理解為話語結(jié)構(gòu)變遷的行動者”[注]Fischer, F., Gottweis,H.The Argumentative Turn Revisited: Public Policy as Communicative Practice.Durham: Duke University Press,2012,p.12.。

政策過程中話語途徑的核心主張是觀念、話語和論證會發(fā)揮作用，它們是政策變遷的重要影響因素。這使得政策過程中話語途徑研究主要關(guān)注兩個層面的內(nèi)容：一個是宏觀層面分析，另一個是中觀層面分析。宏觀層面話語分析主要討論對我們對話和交流發(fā)揮結(jié)構(gòu)化作用的話語體系，它構(gòu)成了一個社會的宏觀敘事，通常屬于意識形態(tài)的范疇。中觀層面分析主要是討論在一定的話語體系下的具體論證過程，如話語制度主義(Discursive Institutionalism)就是討論政策對話如何形塑政治參與者的溝通實踐，這些溝通實踐通常涉及從問題到政策議題的轉(zhuǎn)換。制度對行為影響的一種重要方式是通過影響參與者的話語實踐，從而實現(xiàn)制度與行動的內(nèi)在統(tǒng)一。因此，如何解釋通過互動共識形成政策變遷成為政策過程中話語途徑分析的重要內(nèi)容之一，也是理解政策變遷的替代性路徑。

四、統(tǒng)一性的誘惑：融合政策科學(xué)與論證轉(zhuǎn)向的新嘗試

政策科學(xué)和論證轉(zhuǎn)向構(gòu)成了公共政策研究的兩大陣營，代表了完全不同的本體論、認識論和方法論。薩巴蒂爾于1999年編輯出版的《政策過程理論》一書，進一步加劇了這種分歧。[注]Sabatier, P.A.Theories of the Policy Process.Boulder，CO: Westview Press, 1999.伊麗莎白·沙納漢(Elizabeth A.Shanahan)等將之總結(jié)為：“2000年以來，關(guān)于什么是合法的公共政策理論形成了兩大陣營：后實證主義者，他們在敘事和社會建構(gòu)而形成的情景中理解政策；更多實證取向的理論研究者，他們將其研究建立在清晰概念和命題、因果驅(qū)動、預(yù)測和可證偽等基礎(chǔ)之上?！盵注]Shanahan, E.A.，Jones, M.D., McBeth, M.K., & Radaelli C.M..“The Narrative Policy Framework”.In Weible, C.& Sabatier, P.(eds.).Theories of the Policy Process.Boulder, CO:Westview Press,2017,p.173.由此可見，政策科學(xué)范式和論證轉(zhuǎn)向范式之間存在較大分歧，溝通、交流、對話和相互學(xué)習(xí)不多。

隨著時間的推移，越來越多的學(xué)者開始嘗試將兩種范式進行融合，以擴展自身的外部有效性。正如馬奇在討論決策的結(jié)果邏輯和適應(yīng)性邏輯時所指出的那樣，每一種邏輯都希望將另一種邏輯作為自己的特例。同樣，政策科學(xué)范式和論證轉(zhuǎn)向范式都希望將對方作為自身的特例，通過將對方討論問題納入自己的框架，以實現(xiàn)范式的更大包容性，這促進了理論間的融合，也是學(xué)者們建立統(tǒng)一理論的嘗試。

(一)將論證轉(zhuǎn)向融入政策科學(xué)范式

對于政策科學(xué)范式而言，它將論證轉(zhuǎn)向融入其內(nèi)的一個主要嘗試是用經(jīng)驗的方法來討論論證在政策過程中的作用。這些研究的一個共同點是討論觀念的作用，重視社會建構(gòu)、文化理論、敘事等在政策過程中的重要性，并從實證的角度進行檢驗。目前，這種融合最有成效的成果是敘事式政策框架，該框架主要是由馬克·麥克貝斯(Mark K.McBeth)、邁克爾·瓊斯(Michael D.Jones)和伊麗莎白·沙納漢三位學(xué)者創(chuàng)立的，他們?yōu)榛貞?yīng)薩巴蒂爾對后現(xiàn)代公共政策分析和后實證主義的批評，將后現(xiàn)代政策分析的視角和實證主義的研究方法有機結(jié)合，試圖提出一個主要討論敘事在政策過程中作用的理論框架，進一步推動后現(xiàn)代政策分析學(xué)者與政策過程理論者對話，推進政策過程理論的發(fā)展。對此，他們在總結(jié)其理論的核心問題時指出：“敘事式框架是一種政策過程理論，它的核心問題是對敘事力量的真實性陳述給予經(jīng)驗關(guān)注：敘事真的在政策過程中扮演重要角色嗎？”敘事是論證轉(zhuǎn)向的核心觀點，通過敘事實現(xiàn)說服的目的。敘事式政策框架將敘事研究實證化，以科學(xué)方法來檢驗敘事在政策過程中的作用。

邁克爾·瓊斯和馬克·麥克貝斯于2010年在《政策研究雜志》上發(fā)表《敘事式政策框架：足夠清晰以致很容易鑒別錯誤？》一文，正式將他們的研究命名為“敘事式政策框架”，并對該框架的理論基礎(chǔ)、核心假設(shè)和主要命題進行了系統(tǒng)闡述，敘事式政策框架的雛形基本形成。[注]Jones, Michael D., and Mark K.McBeth.“A Narrative Policy Framework: Clear Enough to be Wrong?”.Policy Studies Journal，2010,38(2) : 329-353.政策敘事是其核心概念，對政策敘事的測量包含形式和內(nèi)容兩個層面，微觀、中觀與宏觀構(gòu)成了分析的三個層次。政策敘事包含形式和內(nèi)容兩個方面，前者注重敘事的一般性結(jié)構(gòu)，后者注重敘事的獨特性。微觀層面的敘事式政策框架建立在個人模型的敘事假設(shè)中，在經(jīng)驗研究中關(guān)注的核心問題是：政策敘事如何影響個人的偏好，風(fēng)險態(tài)度，對特定領(lǐng)域公共政策的意見，以及集體的公眾意見？中觀層面的敘事式政策框架的分析單位是政策子系統(tǒng)，討論政策敘事在政策過程中的角色和作用。與微觀層面和中觀層面的研究相比，敘事式政策框架對于宏觀層面的研究相對缺乏。

敘事式框架試圖將實證主義與解釋主義連接的努力，似乎并沒有得到后實證主義者認同。詹尼弗·道奇指出敘事式政策框架試圖融合實證主義與解釋主義兩種哲學(xué)傳統(tǒng)，形成一個“主觀主義/社會建構(gòu)主義本體論，客觀主義認識論，混和的社會建構(gòu)/實證主義理論視角和包含定量和定性的實證主義理論方法”[注]Dodge, J.“Indication and Inference: Reflections on the Challenge of Mixing Paradigms in the Narrative Policy Framework”.Critical Policy Studies, 2015,9(3)：361.。在道奇看來，敘事式政策框架混淆了本體論和認識論，它所強調(diào)的社會建構(gòu)主義本身應(yīng)該是認識論范疇而不是本體論范疇，本體論強調(diào)現(xiàn)實的本質(zhì)，一旦存在多種現(xiàn)實時，這些假設(shè)本身與實證主義認識論存在矛盾；認識論認為只有一種現(xiàn)實，這也是發(fā)展普遍性法則和原理的基礎(chǔ)。因此，敘事式政策框架在本體論和認識論方面存在不匹配。

(二)政策科學(xué)融入論證轉(zhuǎn)向

對于論證轉(zhuǎn)向范式而言，它將政策科學(xué)融入其內(nèi)的一個重要嘗試是將科學(xué)作為多種敘事的一種，并討論科學(xué)敘事與其他敘事之間的關(guān)系，以及科學(xué)敘事在政策過程中的作用。在這些研究中，最為代表性的典型是弗蘭克·費希爾所倡導(dǎo)的作為實踐審慎的公共政策分析(Public Policy Analysis as Practical Deliberation)和安妮·施奈特和海倫·英格拉姆的知識的社會建構(gòu)，前者試圖融合經(jīng)驗和規(guī)范評估，后者試圖討論作為社會建構(gòu)的科學(xué)知識。[注]Fischer, F.Evaluating Public Policy.Belmont. CA: Wadsworth,1995; Schneider, Anne, and Helen Ingram.Policy Design for Democracy.Lawrence: University Press of Kansas, 1997.

在政策分析的“論證轉(zhuǎn)向”中，弗蘭克·費希爾提出了一個公共政策評估的替代框架，來重新討論政策評估中的經(jīng)驗和規(guī)范判斷，他指出：“本書將政策評估概念化一種實踐審慎，關(guān)注有關(guān)政策判斷的全范圍經(jīng)驗和規(guī)范議題?！盵注]政策評估是一個更具有包容性的概念，強調(diào)“公共政策能夠在政策制定過程的所有環(huán)節(jié)被評估：政策問題的識別和陳述、特定政策選擇的執(zhí)行和在政策終結(jié)環(huán)節(jié)中決定政策效果”，它屬于“政策審慎邏輯”范疇。[注]Fischer, F.Evaluating Public Policy.Belmont, CA: Wadsworth,1995,pp.1-2,p.2.這是對政策評估的實證主義批判，這一分析范式就是政策科學(xué)范式，其核心主張是事實與價值二分，政策評估只關(guān)注經(jīng)驗和事實層面，而忽視價值和規(guī)范層面考慮。通過引入實踐審慎邏輯，費希爾希望實現(xiàn)政策科學(xué)范式與論證轉(zhuǎn)向范式的統(tǒng)一，政策科學(xué)范式只是整個實踐審慎的一個階段和環(huán)節(jié)。

在費希爾看來，政策評估可以劃分為兩個層級和四個類型的對話。在第一個層級的評估中，主要包括技術(shù)分析對話和情景對話，核心是針對項目或政策本身的效果以及它與情景之間關(guān)系的展開。在第二個層級的評估中，主要包括系統(tǒng)對話和意識形態(tài)對話，核心是針對項目或政策本身的目標(biāo)和價值展開。通過引入對話的概念，使得政策科學(xué)范式只是屬于技術(shù)分析對話，而論證轉(zhuǎn)向則是全部四個層次的對話，技術(shù)分析對話服從更上層次的價值層面對話，價值層面對話也是價值評價和價值共識形成的過程。

盡管費希爾提出了將政策科學(xué)融入論證轉(zhuǎn)向的系統(tǒng)思維，不過，他所提出的整體性評估框架并沒有產(chǎn)生預(yù)期影響。對于公共政策研究而言，實證主義與后實證主義仍然存在較大分野，費希爾系統(tǒng)評估的思維并沒有獲得實證主義公共政策研究者認同，政策科學(xué)范式仍然主張事實與價值二分，對價值問題的討論不在科學(xué)范疇之內(nèi)。即便一些研究者開始將觀念、價值、信念等引入公共政策研究，他們?nèi)匀粚⑵渥鳛橐环N可以測量的客觀現(xiàn)象，用實證方法來回答觀點的作用，這與費希爾等倡導(dǎo)的實踐審慎和解釋主義視角還有很大差距。

五、尋找萬能藥，還是多樣性的公共政策研究？

由以上分析可以看出，公共政策研究的范式之爭似乎并沒有因為尋找統(tǒng)一性范式而得以終結(jié)。政策科學(xué)將論證轉(zhuǎn)向納入研究和討論，以及論證轉(zhuǎn)向融合政策科學(xué)的嘗試，都沒有得到彼此的認同。在這些問題中，最大分歧仍然是對政策過程的事實這一本體論的看法，它直接決定了是以科學(xué)的方法還是以論證的方法來理解政策過程，為政策過程貢獻智慧。事實上，即便研究者對政策過程的事實存在共同看法，也會在如何認知事實以及使用什么方法來認知事實方面存在分歧。由此可見，在政策科學(xué)范式和論證轉(zhuǎn)向范式之下，本身存在大量的理論之爭，要實現(xiàn)范式之下的理論統(tǒng)一也存在較大困難，何況要對不同范式之間實現(xiàn)統(tǒng)一。

面對公共政策研究的范式之爭，與其試圖通過統(tǒng)一性來尋找萬能藥，還不如在保持多樣性的情況下促進不同范式之間的競爭、學(xué)習(xí)、交流、融合與共同發(fā)展。正如制度、文化和生態(tài)存在多樣性一樣，研究也應(yīng)該存在多樣性。[注]李文釗：《論作為認知、行為與規(guī)范的制度》，載《公共管理與政策評論》, 2017(2); Ostrom, E.Understanding Institutional Diversity.Princeton, NJ: Princeton University,2005.當(dāng)研究者在倡導(dǎo)多科學(xué)、多樣性方法時，也必定存在哲學(xué)范式的多樣性，這主要是因為本體論、認識論和方法論之間存在內(nèi)在契合性。公共政策研究的范式之爭，尤其是政策科學(xué)范式與論證轉(zhuǎn)向的范式不應(yīng)該成為問題，而應(yīng)該是財富，這樣不同的范式競爭既會加強我們對政策過程的理解和認知，又會有助于我們改進政策過程，提升公共政策質(zhì)量。這意味著，我們需要思維方式變革，從尋找統(tǒng)一范式的萬能藥思維向鼓勵不同范式之間學(xué)習(xí)、競爭與合作的多樣性思維方式變遷。多樣性思維方式要求我們對政策過程的事實多樣性、認知多樣性和方法多樣性的尊重，這些多樣性的認知和方法論最終會加深我們對多樣性的政策過程事實的理解和認知，從而為改進公共政策質(zhì)量提供更多可能性。當(dāng)然，在不同的政策過程理論進行對話時，我們也應(yīng)該注重它們的本體論范式之間差異性，最好在相同的本體論和認識論的基礎(chǔ)上進行溝通，才能夠獲得更多的知識溝通與相互促進，否則很可能導(dǎo)致南轅北轍。

政策過程的事實總是與情景聯(lián)系在一起，而情景又是嵌入歷史之中，歷史包容著傳統(tǒng)、文化、觀點和習(xí)俗等，這為公共政策研究帶來挑戰(zhàn)。以中國為例，在考慮中國政策過程的事實時，除了考慮與美國等西方國家共同的事實之外，還需要考慮中國獨特的歷史和文化因素，以及這些因素可能造成的對事實的多樣性理解。正是因為這一原因，越來越多的學(xué)者開始重視比較研究的價值和意義。因此，對于公共政策研究，需要融合政策科學(xué)范式和論證轉(zhuǎn)向范式，共同關(guān)注政策過程中的多樣性事實，以及政策過程中參與者對于事實的感知、看法和主張，在協(xié)商、對話與合作中定義政策問題，尋找政策問題的解決方案，并為問題解決的可持續(xù)性提供體制基礎(chǔ)。技術(shù)、觀念和社會的變化，也使得政策過程的事實處于動態(tài)演進之中，這為公共政策研究提供了無限的可能性。公共政策研究的未來之路和發(fā)展?jié)摿?，仍然在于能夠按照多樣性的研究范式去對政策過程的事實進行探究，而不是追求統(tǒng)一的研究范式，統(tǒng)一性可以嘗試，但并非唯一追求，多樣性范式應(yīng)該成為常態(tài)。