農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制研究

關(guān)鍵詞 宅基地 有償退出 流轉(zhuǎn)

基金項(xiàng)目：本文系2019年銀川高校研究生創(chuàng)新項(xiàng)目《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律分析》的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)YCX 1905。

作者簡(jiǎn)介：劉潔 ，北方民族大學(xué)法學(xué)院2017級(jí)碩士研究生，研究方向：民族法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.080

一、宅基地有償退出的意義

宅基地的合理高效退出可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源的高效利用，探索宅基地的有償退出機(jī)制就是在堅(jiān)持農(nóng)戶自愿的原則下，通過(guò)合法合理的補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的宅基地收歸國(guó)家或者集體經(jīng)濟(jì)組織所有的一種制度。

以往我國(guó)的宅基地制度是作為農(nóng)民的制度性保障福利來(lái)保障農(nóng)民的住房生活需要，改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有體制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)前，越來(lái)越越多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，一方面城市的建設(shè)用地需求不斷擴(kuò)張，另一方面，農(nóng)村的“空心村”增加，出現(xiàn)了大量的閑置宅基地，農(nóng)村宅基地空心化率達(dá)10.2% ，宅基地利用低效的比重達(dá) 14.9%。而且目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是重點(diǎn)問(wèn)題，土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增收的重要資源，這就造成了大量的土地資源的浪費(fèi)，因此，為解決這種供需不平衡之間的矛盾就要進(jìn)行宅基地制度的改革，促進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村閑置宅基地，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿退出機(jī)制，提高土地資源的利用率。

目前，隨著宅基地三權(quán)分置改革的進(jìn)行，多地進(jìn)行了試點(diǎn)工作，在宅基地退出過(guò)程中也進(jìn)行了嘗試和創(chuàng)新，試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行的農(nóng)村宅基地退出模式有重慶的地票模式、天津的宅基地?fù)Q房、浙江嘉興的“兩分兩換”、四川成都溫江地區(qū)的“雙放棄”等宅基地退出模式。但是，截止到目前來(lái)看，我還沒(méi)有出臺(tái)專門針對(duì)宅基地退出的相關(guān)政策或文件，只是各個(gè)試點(diǎn)區(qū)陸續(xù)有出臺(tái)相關(guān)的地方政府的規(guī)定。但是規(guī)定都較為寬泛，也在不斷改進(jìn)和變化，對(duì)于具體的宅基地退出標(biāo)準(zhǔn)等沒(méi)有細(xì)化，宅基地退出的補(bǔ)償方式和程序也都規(guī)定的不明朗。

二、宅基地退出影響因素分析

宅基地的退出首先應(yīng)該遵循政府主導(dǎo)，農(nóng)民自愿的原則，在宅基地退出過(guò)程中要充分尊重農(nóng)民的主體地位和自由選擇的權(quán)利，政府可以通過(guò)建立良好的退出環(huán)境和合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等措施來(lái)積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行宅基地的自愿退出。其次，宅基地的退出需在“有償”的前提下，給予農(nóng)民以合理的利益保障，讓農(nóng)戶自愿積極的參與宅基地的退出，在促進(jìn)土地利用率的同時(shí)保障農(nóng)民的基本生活需求。

一是農(nóng)戶家庭特征因素。在進(jìn)行宅基地退出過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，家庭特征因素對(duì)農(nóng)戶宅基地退出意愿存在一定的影響，例如家庭成員的年齡、家庭平均文化程度、家庭成員就業(yè)狀況和家庭總收入等。因此就要求政府針對(duì)不同情況的家庭在開展相關(guān)具體工作時(shí)采取差異化的工作方法，在保障基本均衡的前提下考慮區(qū)位因素進(jìn)行適度差異化補(bǔ)償。

二是宅基地的區(qū)位因素。宅基地的價(jià)值往往和區(qū)位條件聯(lián)系到一起，地理位置優(yōu)越的土地的需求量會(huì)增加，相應(yīng)的它的價(jià)值也會(huì)上升，在宅基地退出過(guò)程中會(huì)有相應(yīng)的補(bǔ)償傾斜，農(nóng)民的宅基地退出意愿就會(huì)反之，在一些較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，宅基地的需求量較小，宅基地較為分散，不利于統(tǒng)一規(guī)劃，因此，補(bǔ)償力度也會(huì)較小。農(nóng)民對(duì)宅基地退出的意愿也會(huì)受到區(qū)位條件的影響而不同。

三是宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。這是最重要的影響因素，在農(nóng)戶考慮宅基地的騰退過(guò)程中首先考慮的就是補(bǔ)償所能帶來(lái)的最大的經(jīng)濟(jì)效益，并進(jìn)行利益的衡量，在宅基地的退出過(guò)程中補(bǔ)償?shù)姆绞揭话銥榻?jīng)濟(jì)補(bǔ)償或同等置換，補(bǔ)償方式的不同最終仍回歸于經(jīng)濟(jì)利益的比較，因此，確定一個(gè)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵。

四是相關(guān)社會(huì)保障政策的影響。在農(nóng)民騰退宅基地后面臨的不僅僅是當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，還會(huì)考慮到諸如住房安置、子女教育，醫(yī)療保障等以后的生活問(wèn)題，因此，相關(guān)配套政策的落實(shí)是否到位也是農(nóng)民考慮的重要因素。

三、宅基地退出實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)戶主體地位缺失

在宅基地退出過(guò)程中，政府起主導(dǎo)地位，往往會(huì)忽略了農(nóng)民的主體地位，政府決定了宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退出程序、退出范圍等與農(nóng)民利益相關(guān)的問(wèn)題，這些政策的出臺(tái)是基于政府角度的考量，更多的是為了集約利用土地資源，地方的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的需要，為了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，農(nóng)民只能在政府既定的政策內(nèi)退出宅基地，就導(dǎo)致農(nóng)民的主體地位無(wú)法體現(xiàn)，宅基地是農(nóng)民的安身立命之本，現(xiàn)有的宅基地的退出實(shí)踐大多會(huì)損傷農(nóng)民對(duì)土地的根本權(quán)利，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的主體地位。

（二）確權(quán)登記工作不到位

宅基地的有償退出，首先應(yīng)該建立在對(duì)宅基地的確權(quán)登記工作結(jié)束的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)不僅可以對(duì)農(nóng)村宅基地的利用情況進(jìn)行預(yù)判還是宅基地的退出的具體補(bǔ)償依據(jù)。但目前宅基地確權(quán)頒證工作中普遍存在確權(quán)登記人員專業(yè)素質(zhì)不夠高，確權(quán)登記后數(shù)據(jù)得不到及時(shí)更新，不利于宅基地的后續(xù)管理。在確權(quán)和宅基地的退出之間往往存在一定的時(shí)間間隔，在這段時(shí)間里信息的不對(duì)稱也不利于宅基地的順利高效退出。

（三）缺乏統(tǒng)一的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序

雖然我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)，并對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”，但針對(duì)收回宅基地使用權(quán)的對(duì)象、具體流程和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等均未作明確規(guī)定，導(dǎo)致在宅基地管理中很少有收回的宅基地。在試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行的宅基地退出實(shí)踐過(guò)程中，不同的試點(diǎn)區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序差別很大，缺乏依據(jù)。宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)首先涉及到房、地的補(bǔ)償問(wèn)題，是房地一起補(bǔ)還是補(bǔ)房不補(bǔ)地。房的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是宅基地上所有建筑物還是僅指住房。若對(duì)房進(jìn)行補(bǔ)償，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定。其次，在宅基地退出時(shí)選擇房屋置換或貨幣補(bǔ)償不同的方式，房屋置換時(shí)除了考慮原有房屋的面積是否要考慮農(nóng)民的實(shí)際家庭成員人數(shù)，是否考區(qū)位不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差異化補(bǔ)償。宅基地退出的補(bǔ)償程序目前也比較混亂，沒(méi)有明確的規(guī)定，規(guī)定的太簡(jiǎn)單，沒(méi)有公開透明的程序作為保障，在實(shí)際操作中就會(huì)出現(xiàn)更多侵犯農(nóng)民權(quán)利的行為。

（四）相關(guān)社會(huì)保障政策機(jī)制不到位

在總結(jié)試點(diǎn)區(qū)的工作中發(fā)現(xiàn)，宅基地的退出工作更多的是集中于宅基地的退出范圍，宅基地退出的補(bǔ)償問(wèn)題，而忽略了之后的社會(huì)保障問(wèn)題，當(dāng)農(nóng)民放棄了宅基地的使用權(quán)，騰退了宅基地，將會(huì)面臨很多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，若進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，如何獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，如何解決戶口問(wèn)題，子女的教育擇校問(wèn)題，醫(yī)療保障問(wèn)題，沒(méi)有了農(nóng)村的住房，養(yǎng)老問(wèn)題如何解決等等。若是以后難以適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，重新會(huì)農(nóng)村購(gòu)置房屋有沒(méi)有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)等等，大多地區(qū)都缺乏這些相關(guān)社會(huì)保障政策的支持，這不僅不利于農(nóng)民自愿騰退宅基地，而且對(duì)這部分宅基地退出的農(nóng)民會(huì)直接影響生活的質(zhì)量，缺乏這些統(tǒng)籌考慮，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

四、完善宅基地退出機(jī)制的建議

（一）堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，提高農(nóng)民參與度

《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中明確提出，宅基地制度改革中的宅基地退出要實(shí)行自愿原則。因此，應(yīng)該在宅基地退出機(jī)制建立過(guò)程中，通過(guò)村集體的參與來(lái)給予農(nóng)民以表達(dá)參與的權(quán)利，讓農(nóng)民表達(dá)自己的需求，建立合理的溝通渠道，及時(shí)反映改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，只有充分保障農(nóng)民主體地位，才能保障農(nóng)民對(duì)宅基地的用益物權(quán)。在參與到退出機(jī)制的建立過(guò)程中，農(nóng)民自愿退出宅基地的意愿也會(huì)增強(qiáng)。

（二）積極推進(jìn)宅基地確權(quán)頒證工作

隨著宅基地的財(cái)產(chǎn)功能的強(qiáng)化，宅基地將在農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要作用，宅基地的確權(quán)頒證，不僅使農(nóng)民有了土地和房屋所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)證，為宅基地的流轉(zhuǎn)提供具體憑證，而且為宅基地的有償退出工作順利展開提供了基礎(chǔ)的保障。通過(guò)確權(quán)登記工作，可以對(duì)農(nóng)村的宅基地進(jìn)行全面的排查，對(duì)限制的宅基地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，對(duì)農(nóng)村宅基地多占、面積超標(biāo)等情況做好登記，為后續(xù)宅基地的退出工作提供依據(jù)。因此應(yīng)該積極推進(jìn)并不斷完善對(duì)農(nóng)村宅基地的確權(quán)頒證工作進(jìn)程。建議提高確權(quán)頒證工作者的專業(yè)素養(yǎng)，構(gòu)建當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村宅基地信息管理系統(tǒng)，通過(guò)這些數(shù)據(jù)的整理，當(dāng)?shù)卣部梢宰龀龈雍侠淼难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序

制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是宅基地高效退出的重要環(huán)節(jié)，因此，應(yīng)該在法律和政策中明確規(guī)定宅基地退出的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于宅基地和其上的建筑物等是否同時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償進(jìn)行明確規(guī)定，建議進(jìn)行分別補(bǔ)償，對(duì)于不同區(qū)位的宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以不一樣，在對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，可以根據(jù)各地情況有所不同，但應(yīng)該對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行規(guī)范?？梢栽O(shè)置專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，針對(duì)不同地區(qū)不同類型的宅基地進(jìn)行評(píng)估，針對(duì)宅基地本身的多樣性，確立多元化的地價(jià)評(píng)估方法，最終以評(píng)估結(jié)果和具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)償依據(jù)。在規(guī)范的程序是補(bǔ)償順利進(jìn)行的保障，程序的設(shè)置要合理簡(jiǎn)便，針對(duì)不同的補(bǔ)償方式設(shè)置不同的程序。

（四）建立相關(guān)社會(huì)保障政策機(jī)制

農(nóng)民退出宅基地后大部分會(huì)進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，首先應(yīng)該解決農(nóng)民的戶籍問(wèn)題，加強(qiáng)戶籍改革的法制化進(jìn)程，享有和城鎮(zhèn)居民同樣的權(quán)利，而不會(huì)因?yàn)閼艏牟町愒斐珊笃诜掂l(xiāng)問(wèn)題。其次應(yīng)該解決基本的社會(huì)保障問(wèn)題，免費(fèi)為農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提供公益性崗位等措施來(lái)增加農(nóng)民收入。在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的改革突破，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的銜接，有效的保障農(nóng)民的基本生活需求。然后建立養(yǎng)老模式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的宅基地退出機(jī)制，對(duì)于一些貨幣性補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民，應(yīng)建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)對(duì)其中一部分補(bǔ)償款實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，在農(nóng)民購(gòu)房或者達(dá)到一定年齡或符合用款條件時(shí)統(tǒng)一發(fā)放補(bǔ)償款。

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