中國古代監(jiān)察制度史話(二十)　按察司與巡按御史：地方監(jiān)察的“雙軌制”

修曉波

在明代，中央的都察院與六科給事中相互獨立又互為表里，共同監(jiān)督百官;在地方，按察司與巡按御史各行其政又相互配合，共同擔負監(jiān)察的重任。

朱元璋在位的時候，對地方的監(jiān)察主要還是按察司一家。洪武九年（1376），朱元璋廢除地方的行省，改設承宣布政使司（管理行政）、都指揮使司（管理軍事），與此前已經(jīng)設立的提刑按察司（管理司法與監(jiān)察）形成三足鼎立之勢，簡稱“三司”。按察司是地方一級固定的監(jiān)察機關。按察司設有按察使（正三品）、副使（正四品）、僉事（正五品）。內(nèi)設的機構及主要官員有：經(jīng)歷司，經(jīng)歷一人（正七品）、知事一人（正八品）;照磨所，照磨一人（正九品）、檢校一人（從九品）;司獄司，司獄一人（從九品）。用今天的眼光看，這樣的機構是很簡單的。按察使在司法與監(jiān)察兩種職權中更側(cè)重于監(jiān)察，對于一般性的業(yè)務問題，按察使可以一個人說了算，但遇到大事，則要與地方的最高行政長官布政使、最高軍事長官都指揮使召開聯(lián)席會議，共同商量，并向巡撫及巡按御史報告。

由于對地方的監(jiān)察主要依靠按察司，所以按察司的地位很高，往往與都察院相提并論。按察使對州縣一級的監(jiān)察還是很有力度的。當時有一個叫周新的讀書人擔任浙江按察使，他上任后不久就獨自一人到州縣去微服私訪。這天周新來到某縣，正趕上縣令坐著大轎出巡。這個縣令平日貪贓枉法、欺壓百姓慣了，誰都惹不起他。周新故意撞了一下縣令的轎子?？h令一看，是個白面書生，便厲聲問道：“大膽書生，為何沖撞本縣？”周新則若無其事地說：“大道朝天，你走得，我也走得，何謂沖撞？”縣令一聽，氣得眉毛都豎起來了，大聲喝令手下將書生拿下?？h令本想當眾痛打書生一頓，可轉(zhuǎn)念一想，還是先押入牢中再說。原來，前幾天縣令聽說有個新上任的按察使叫周新，不畏權貴，人送綽號“冷面寒鐵”。要是當眾打人的事傳到周新的耳朵里，豈不是自找麻煩？先把這個大膽的書生押入大牢，他不花上百十兩銀子，休想從牢房里出來。周新被關進大牢后，很快從犯人那里掌握了縣令平日的罪惡行跡。他叫來獄吏，出示憑證，說明自己是按察使周新。獄吏稟報后，可把縣令嚇壞了。他怕的就是周新，可自己偏偏把他關進了大牢。縣令趕緊將周新從牢中迎出，接到縣衙，還拼命磕頭，連聲說：“請周大人恕罪！”周新回到官署，立即寫了彈劾縣令的奏章。有人替縣令說情，周新反駁說：“腐惡不除，百姓不寧?！必澙返目h令最終得到了應有的懲罰。消息傳來，當?shù)匕傩张氖址Q快，稱周新是“青天大老爺”。

洪武十五（1382）九月，朱元璋又在地方的府州縣一級設立提刑按察分司，以儒士王存中等人為試僉事，每人負責兩個縣的監(jiān)察。朱元璋把監(jiān)察機構延伸到縣一級，是想達到有效監(jiān)督地方官員的目的，可沒想到事與愿違，這些監(jiān)察官并未履行好自己的職責，有些人甚至與地方官同流合污。半年后，朱元璋一怒之下把那些試僉事統(tǒng)統(tǒng)撤回，府州縣的按察分司全部撤除。地方的監(jiān)察機構只保留了省一級的按察司。

在設置地方監(jiān)察機構的同時，朱元璋還不時派出巡按御史。有人考證說，明朝開國后不久就有了巡按御史，但當時這種做法只是偶爾為之，并沒有普遍推行。朱元璋晚年曾流露出這種憂慮，他說：“朕在位已經(jīng)三十年了，求賢之心若渴，但卻很少有不負朕之期望的。監(jiān)察官沒有鐵面無私的風格，行政官沒有安撫一方的能力?！敝煸八篮螅牡谒膫€兒子朱棣通過“靖難之役”奪取了帝位，是為明成祖。成祖在位時，把父親朱元璋不定期派遣御史出巡的做法固定下來，形成了一種制度。

巡按御史是從十三道監(jiān)察御史中選派的。十三道與地方上的十三布政使司不是一個概念。省是個“面”，道是個“點”，而且“道”涉及中央和地方。如河南道監(jiān)察御史協(xié)助監(jiān)察的部門有：中央的都察院、翰林院、國子監(jiān)、太常寺、光祿寺等，地方的兩淮鹽運司，揚州、高郵、儀真、歸德各衛(wèi)，以及通州、汝寧各千戶所等。十三道監(jiān)察御史的工作很雜，分為中央與地方兩大部分。中央的工作主要有：通過核實公務文書，檢查各衙門的工作;監(jiān)督倉房、內(nèi)庫，審查國有倉庫錢糧的出納情況;監(jiān)臨鄉(xiāng)試及武舉，防止考場作弊;舉行朝會時，監(jiān)督禮儀（唐代屬于殿院御史的工作）等。地方的工作又分為兩塊：一是專項檢查，主要有：前往兩浙、兩淮、長蘆（治今河北滄州）、河東（黃河以東）等產(chǎn)鹽重地，檢查食鹽稅的征收情況;前往陜西等地，督理官茶買賣及與少數(shù)民族交易馬匹的情況;前往居庸關、山海關等地，監(jiān)督關稅的繳納;清查京城附近及邊境地區(qū)的屯田事宜等。這些都是腐敗易發(fā)的領域及關口。另一塊就是綜合性的巡視工作。

巡按御史的選派非常慎重。先由都察院在監(jiān)察御史中擬定兩名候選人，在朝會時由都御史將兩人領到御前，由皇帝親自點差其中一人。出巡時，根據(jù)責任的輕重、任務的繁簡和路途的遠近，把工作分成大、中、小三等。御史出巡，必須先易后難，先任小差，然后任中差，最后才能擔任大差。

巡按的范圍及派遣的人數(shù)，《明史·職官志》里有一段記載：“北直隸二人，南直隸三人，宣、大一人，遼東一人，甘肅一人，十三省各一人?！泵鞔Q直屬于京師的地區(qū)為直隸。朱元璋是在應天（今南京）建都的，朱棣時遷都北京。后稱直隸北京的地區(qū)為北直隸（相當于今北京、天津，以及河北大部和河南、山東的部分地區(qū)），直隸南京的地區(qū)為南直隸（相當于今江蘇、安徽、上海）。當時為防御北方游牧民族的侵擾，明朝在北邊設置了九個軍事重鎮(zhèn)，宣、大（宣府、大同）、遼東和甘肅，分別是九個重鎮(zhèn)之一。從這個記載可知，巡按御史去的地方，除十三個布政使司（即?。┲猓€有京畿重地和軍事重鎮(zhèn)，人數(shù)為21人，還不到監(jiān)察御史總?cè)藬?shù)（110人）的20%。

巡按御史是“代天子巡狩”，職權和責任都很大，可以糾舉官吏，推薦人才，審理冤獄，賑濟災荒，督查倉庫、稅糧及戶口，監(jiān)修農(nóng)田水利，檢查學校教育，慰問孤寡老人等，但最重要的還是考察舉劾官吏。巡按御史的權力有多大？《明史·職官志》上記載說“大事奏裁，小事立斷”。大與小的標準，以五品為線。巡按御史在訪察中發(fā)現(xiàn)五品及五品以下的官員有違法亂紀行為，可以立即拿問決斷。

當然，朝廷對御史出巡也有嚴格的制度規(guī)定。英宗皇帝頒布了一個《憲綱》，其中提到御史出巡到地方，當?shù)毓賳T不許出本地界來迎接;遇到有人舉報官吏不公的事，要親自調(diào)查;每到一地必須深入下去，不能走過場;不能多帶隨從，飲食住宿應當從儉;處理公務前，不能接見任何閑雜人員;不能打聽當?shù)赜泻翁禺a(chǎn)，不能讓當?shù)毓賳T代購貨物等。巡查的時間是一年。期滿后，表現(xiàn)優(yōu)秀的巡按御史可以再派出去工作一到兩年;表現(xiàn)一般的則回到原部門，像十三道監(jiān)察御史一樣做日常的工作;不稱職的，則予以免職?？疾斓某绦蚝車栏?，在《明會典》中還保留著明嘉靖十三年（1534）制定的考察表，將巡按御史的工作具體分成三十九項，巡按御史回京后要逐項填寫，并接受都察院的考察。

需要指出的是，明朝雖然建立了較為完善的御史巡按制度，但巡按御史并沒有取代按察司官員的工作?！睹鲿洹分杏涊d：國初監(jiān)察御史（指巡按御史）與按察司官員共同巡視所屬各府州縣，頡頏行事。頡頏是指兩只鳥上下飛行的樣子，語出《詩經(jīng)》“燕燕于飛，頡之頏之”，意思是不相上下或可以互相抗衡。由此可知，這一時期巡按御史和按察司官員共同擔負著監(jiān)察地方的任務，實行的是一種雙軌的監(jiān)察體制。至少在明代中期以前，是這樣的情況。