陳 堯 馬夢妤

(上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院；上海交通大學(xué)中國城市治理研究院，上海，200030)

改革開放至今，在從國家總體性支配到技術(shù)治理的轉(zhuǎn)變過程中，國家與社會(huì)的關(guān)系以及社會(huì)結(jié)構(gòu)本身，都同時(shí)發(fā)生著重大變化。(351)渠敬東，周飛舟，應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析[J].中國社會(huì)科學(xué)，2009(6)： 104-127.其中，社會(huì)組織的發(fā)展被看做是改變國家與社會(huì)關(guān)系的根本力量，引發(fā)了學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)“發(fā)展”或“轉(zhuǎn)型”等議題的討論。(352)沈原.又一個(gè)三十年？——轉(zhuǎn)型社會(huì)學(xué)視野下的社會(huì)建設(shè)[J].社會(huì)，2008(3)： 15-23.截至2017年年底，中國共有社會(huì)組織76.15萬個(gè)。(353)中國統(tǒng)計(jì)年鑒2017[EB/OL].[2019-02-12].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm.隨著影響社會(huì)組織發(fā)展的法律體系和政策工具日益完善，中國社會(huì)組織正進(jìn)入整體性變革時(shí)期。

在傳統(tǒng)社會(huì)組織生長的研究中，基層民眾的抗?fàn)?、公民的自組織、公益領(lǐng)域等社會(huì)空間，市場、資本等經(jīng)濟(jì)空間，被看做是社會(huì)組織發(fā)育的重要場域。但是，現(xiàn)有的學(xué)術(shù)資源卻忽略了中國實(shí)踐中的第三個(gè)空間，即由公共權(quán)力創(chuàng)造的社會(huì)組織生長空間。政府購買是社會(huì)組織發(fā)展的一個(gè)重要推動(dòng)力量，不少社會(huì)組織的成長和發(fā)展與政府購買有著緊密聯(lián)系，尤其與政府的項(xiàng)目制治理關(guān)系密切。我們的研究發(fā)現(xiàn)，政府項(xiàng)目制購買正孕育著一種新的社會(huì)組織生長模式。

一、 文獻(xiàn)綜述與概念提出

在我國，國家與社會(huì)組織互動(dòng)的一個(gè)重要途徑就是政府購買，這一工具是政府與社會(huì)實(shí)現(xiàn)合作治理的重要手段。研究者將政府購買的模式分為競爭性購買和非競爭性購買兩大類型，后者又分為體制內(nèi)吸模式和體制外非正式的按需購買模式；(354)韓俊魁.當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買服務(wù)的模式比較[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009(6)： 128-134.按照地區(qū)特征劃分為以上海為例的項(xiàng)目制模式、以廣州為例的單位制模式和以香港為例的混合制模式；(355)管兵，夏瑛.政府購買服務(wù)的制度選擇及治理效果： 項(xiàng)目制、單位制、混合制[J].管理世界，2016(8)： 58-72.以政府購買服務(wù)中項(xiàng)目發(fā)包方的部門差異為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為常規(guī)制、項(xiàng)目制和混合制等模式。(356)王清.項(xiàng)目制、常規(guī)制與混合制： 對(duì)政府購買服務(wù)中橫向部門差異的分析[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2016(5)： 23-32.

項(xiàng)目制政府購買是政府購買的一種新形式。項(xiàng)目是一種臨時(shí)性的組織形式，它打破了縱向的層級(jí)性安排(條條)和橫向的區(qū)域性安排(塊塊)，為完成一個(gè)專門的預(yù)期事務(wù)目標(biāo)而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合。(357)渠敬東.項(xiàng)目制： 一種新的國家治理體制[J].中國社會(huì)科學(xué)，2012(5)： 113-130.近年來，項(xiàng)目制在我國財(cái)政、教育、社會(huì)治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域日益發(fā)揮重要作用，它已經(jīng)不單單指各類項(xiàng)目管理制度，更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹?jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式，(358)渠敬東.項(xiàng)目制： 一種新的國家治理體制[J].中國社會(huì)科學(xué)，2012(5)： 113-130.構(gòu)成了我國獨(dú)特的“項(xiàng)目治國”體系。(359)周飛舟.財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題： 兼論“項(xiàng)目治國”[J].社會(huì)，2012(1)： 1-37.作為一種國家治理的新模式，項(xiàng)目制政府購買在改善公共服務(wù)質(zhì)量、提高公共服務(wù)供給效率、調(diào)動(dòng)公眾積極性、實(shí)現(xiàn)政治和管理雙重目標(biāo)以及促進(jìn)社會(huì)組織自主性、合法性和運(yùn)作活力等方面起到了積極作用。

一些學(xué)者注意到了項(xiàng)目制政府購買與社會(huì)組織發(fā)展之間的關(guān)系。政府是社會(huì)組織最大的資源提供方和支持方，它在規(guī)則制定、財(cái)政支配、社會(huì)形勢判斷，甚至社會(huì)組織的存亡方面都起著決定性作用。(360)陳友華，祝西冰.中國的社會(huì)組織培育： 必然、應(yīng)然與實(shí)然[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2014(3)： 90-95.政府購買服務(wù)推動(dòng)社會(huì)組織之間的競爭，給民間社會(huì)組織提供了發(fā)展機(jī)會(huì)和資源，代表一種國家與社會(huì)關(guān)系新的可能性和趨勢。(361)管兵，夏瑛.政府購買服務(wù)的制度選擇及治理效果： 項(xiàng)目制、單位制、混合制[J].管理世界，2016(8)： 58-72.政府通過對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目打包、發(fā)包、執(zhí)行、監(jiān)管的全程式主導(dǎo)和控制，將自身的價(jià)值目標(biāo)和管控意志滲入社會(huì)組織的日常運(yùn)作中，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織政治嵌入、功能嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入，推動(dòng)了我國政府對(duì)社會(huì)組織由分類控制到嵌入式治理的轉(zhuǎn)型。(362)吳斌才.從分類控制到嵌入式治理： 項(xiàng)目制運(yùn)作背后的社會(huì)組織治理轉(zhuǎn)型[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(3)： 80-87.

現(xiàn)有關(guān)于政府購買項(xiàng)目化運(yùn)作的相關(guān)研究基本上以政府基層治理為視角，很少關(guān)注項(xiàng)目制政府購買在社會(huì)組織的生長方面所具有的獨(dú)特功能。由于特定公共服務(wù)領(lǐng)域政府購買項(xiàng)目的擴(kuò)張，一些社會(huì)個(gè)體或企業(yè)自發(fā)建立社會(huì)組織迎合政府購買服務(wù)的需要，由此催生了一種特殊形態(tài)的社會(huì)組織，即因項(xiàng)目制政府購買而建立的社會(huì)組織。這種社會(huì)組織既不同于官方色彩濃重的正統(tǒng)社會(huì)組織(如紅十字會(huì)等)，也不同于完全由民間力量自發(fā)成立的“草根組織”，而是在政府創(chuàng)造的制度條件的誘導(dǎo)下、由社會(huì)力量自發(fā)成立的社會(huì)組織。表面上，這類社會(huì)組織由社會(huì)力量注冊成立，扎根、服務(wù)基層社區(qū)，帶有自治屬性；實(shí)質(zhì)上，這類社會(huì)組織主要誕生于政府購買的背景，在不同程度上依賴于基層政府治理的項(xiàng)目化運(yùn)行。借鑒制度變遷理論，我們將這類組織稱為“誘致性社會(huì)組織”。誘致性社會(huì)組織是指在政府提供制度條件的誘導(dǎo)下，由政府創(chuàng)造“需求”，社會(huì)力量主動(dòng)“迎合”而成立的一類非政府社會(huì)組織。

既有文獻(xiàn)將中國社會(huì)組織的生長路徑概括為“自上而下”和“自下而上”兩種，前者主要受政府影響，由政府主導(dǎo)成立，具有濃重的官方色彩；后者則主要受社會(huì)因素驅(qū)動(dòng)而自發(fā)成立，具有草根屬性，(363)胡薇.雙軌制： 中國社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑分析[J].中國行政管理，2013(6)： 16-21.兩者主要區(qū)別則在于“強(qiáng)制”還是“自發(fā)”。顯然，誘致性社會(huì)組織的形成均不同于以上兩種社會(huì)組織的生長，而是一種兼具兩者特點(diǎn)的混合型生長模式。誘致性社會(huì)組織一方面源于政府創(chuàng)造的制度條件的誘導(dǎo)，公共服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作構(gòu)成了誘致性社會(huì)組織形成的先天條件；另一方面，雖然誘致性社會(huì)組織的外驅(qū)力是制度，但政府并未行使強(qiáng)制權(quán)力，其建立仍由社會(huì)力量來完成。由于對(duì)制度條件存在依賴，誘致性社會(huì)組織的成長和發(fā)展過程自始至終都體現(xiàn)著明顯的政府意志，是國家“扔骨頭策略”下的一種產(chǎn)物。嚴(yán)格意義上的社會(huì)組織應(yīng)該劃分為“自發(fā)性社會(huì)組織”和“誘致性社會(huì)組織”兩種形態(tài)。在傳統(tǒng)分類方式中，這兩者都屬于“自下而上”方式形成的社會(huì)組織，但實(shí)際上卻存在極大的差別： 前者屬于典型的“草根組織”，不存在任何官方背景，完全由社會(huì)力量自發(fā)成立；后者則是在基層政府購買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制下，由社會(huì)中的個(gè)人或團(tuán)體成立的一類社會(huì)組織，雖然也扎根基層、服務(wù)基層，卻不同程度地帶有官方色彩，圍繞政府項(xiàng)目而活動(dòng)。

圖1 社會(huì)組織的生長模式

作為項(xiàng)目制政府購買在基層政府治理中出現(xiàn)的新事物，誘致性社會(huì)組織尚未引起研究者的重視。即使少數(shù)學(xué)者在相關(guān)研究中注意到了它們的存在，也只是將其作為一項(xiàng)補(bǔ)充現(xiàn)象稍加提及。到目前為止，除狄金華等人提出相近概念“體制催生型NGO”之外，(364)狄金華，張翠娥.體制催生型NGO的產(chǎn)生、行動(dòng)策略及其困境——以南京市寧街道“老人、婦女、兒童庇護(hù)所”為例[J].中國非營利評(píng)論，2008(2)： 208-223.還沒有研究單獨(dú)對(duì)這類社會(huì)組織進(jìn)行深入討論。

本文選取了三個(gè)承接基層政府購買項(xiàng)目的典型誘致性社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)研，采用深度訪談方法獲得一手資料，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合比較研究方法，了解政府部門購買社會(huì)組織公共服務(wù)的初衷以及培育社會(huì)組織的意圖和動(dòng)機(jī)，從類型學(xué)上分析誘致性社會(huì)組織的特征，總結(jié)項(xiàng)目制政府購買對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生的影響，并探討其未來可能的發(fā)展方向。

二、 誘致性社會(huì)組織的生長： 案例比較

2017年，上海市民政局、上海市社會(huì)團(tuán)體管理局印發(fā)的《上海社會(huì)組織發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，“率先建成覆蓋更加廣泛、載體更加多樣、扶持更加有力的社會(huì)組織服務(wù)支持體系。政府購買社會(huì)組織服務(wù)廣泛開展，各區(qū)社會(huì)組織專項(xiàng)資金普遍設(shè)立。到2020年，政府購買服務(wù)收入及政府補(bǔ)助收入占社會(huì)組織年度總收入比達(dá)到30%”，(365)上海市統(tǒng)計(jì)局[EB/OL].[2018-06-18].http：//stj.sh.gov.cn/node2/node3/n5/n35/u8ai12701.html.文件明確了支持社會(huì)組織發(fā)展的具體目標(biāo)。本文選取的三個(gè)誘致性社會(huì)組織均位于上海市M區(qū)，在具體的生長和運(yùn)作模式上呈現(xiàn)出不同的形態(tài)，具有一定的典型性和代表性。共同之處是三個(gè)社會(huì)組織均為近年承接基層政府機(jī)關(guān)(街道辦事處)購買服務(wù)而成立，以不同的方式承接政府購買項(xiàng)目，且承接的都是與基層社區(qū)服務(wù)相關(guān)的項(xiàng)目。

(一) 生長邏輯

1. 政府主導(dǎo)： 好管家(以下簡稱為HGJ)

HGJ的前身是M區(qū)HGJ工作室，其成立緣于小區(qū)物業(yè)糾紛化解的需要。早在2011年，當(dāng)時(shí)的街道領(lǐng)導(dǎo)考慮到物業(yè)糾紛日益增多的現(xiàn)狀，希望成立一個(gè)物業(yè)管理工作室。具有一定專業(yè)知識(shí)的、年逾六旬、從房管所退休的張老師無疑是實(shí)現(xiàn)這一構(gòu)想的合適人選。2011年5月30日，被街道寄予厚望的HGJ工作室正式揭牌。從性質(zhì)上來說，HGJ工作室是街道下面的一個(gè)提供物業(yè)管理服務(wù)的工作室，全部由政府出資，雖然屬于提供公共服務(wù)的第三方，但并不是社會(huì)組織。HGJ工作室大致有兩項(xiàng)工作內(nèi)容： 一個(gè)是業(yè)委會(huì)成員的任職培訓(xùn)；另一個(gè)是物業(yè)糾紛調(diào)解。

“當(dāng)時(shí)我自己還蠻樂意去從事這個(gè)工作的，因?yàn)槲抑耙恢痹谡畽C(jī)關(guān)工作，所以當(dāng)街道找我的時(shí)候，我感到義不容辭，應(yīng)該在退休后發(fā)揮余熱。當(dāng)時(shí)也并沒有想到后面會(huì)去注冊民非組織，(366)民非組織即民辦非營利組織，與社會(huì)組織、NGO(非政府組織)的意涵大致相同，HGJ的負(fù)責(zé)人習(xí)慣于用該詞匯來形容自身屬性。如果一開始就讓我去注冊的話，會(huì)覺得很麻煩。”(367)訪談HGJ負(fù)責(zé)人，2017年9月15日。

HGJ工作室在小區(qū)物業(yè)糾紛調(diào)解工作的順利推進(jìn)使街道十分滿意。從2012年開始，街道干脆直接將“物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”落地到HGJ工作室，既節(jié)省了人力成本，也考慮到HGJ工作室本身含有物業(yè)糾紛調(diào)解這項(xiàng)業(yè)務(wù)。

“M區(qū)的所有街鎮(zhèn)都要求建立物業(yè)糾紛調(diào)解委員會(huì)。政府既然要做這個(gè)工作，那么本應(yīng)由政府成立機(jī)構(gòu)、配備相應(yīng)的工作人員，但在我們街道，物業(yè)糾紛調(diào)解委員會(huì)就放到我們HGJ了。我們從2012年到2017年都與街道簽了合同?！?368)訪談HGJ負(fù)責(zé)人，2017年9月15日。

在“簡政放權(quán)”的治理理念推動(dòng)下，街道領(lǐng)導(dǎo)提出將HGJ工作室社會(huì)化，以社會(huì)組織的身份承接街道購買公共服務(wù)項(xiàng)目，使操作過程更加規(guī)范化。2012年3月，在街道牽頭下，HGJ在區(qū)民政局登記注冊，并繼續(xù)以合同形式承接街道購買項(xiàng)目。目前，HGJ對(duì)外有兩塊牌子： 一個(gè)是作為民非組織的HGJ工作室，另一個(gè)是街道物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)。事實(shí)上，由于人力和財(cái)力有限(目前只有一名專職人員和兩名退休人員，年度項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)為19萬元)，HGJ幾乎專門為這一個(gè)項(xiàng)目服務(wù)，這與街道推動(dòng)HGJ成立的初衷相吻合?？恐鴺O少的項(xiàng)目資金超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，HGJ年均調(diào)解物業(yè)糾紛50多件，為業(yè)委會(huì)培訓(xùn)10多場。雖然為街道贏得了一系列成績和聲譽(yù)，并在區(qū)一級(jí)受到表彰，但由于長期“負(fù)荷過重”，HGJ日漸陷于人、財(cái)、物不足的困境。

2. 依托企業(yè)： 家和順(以下簡稱為JHS)

JHS設(shè)立的初衷是為了推廣X公司的一款軟件產(chǎn)品。X公司的負(fù)責(zé)人李老師是一位自主創(chuàng)業(yè)、關(guān)心民生問題的30多歲青年才俊。X公司設(shè)計(jì)了一款第三方技術(shù)支持平臺(tái)軟件產(chǎn)品，其功能是將小區(qū)物業(yè)服務(wù)中的相關(guān)信息公開、透明。在李老師看來，X公司的這款產(chǎn)品不僅有較高的商業(yè)價(jià)值，更是為當(dāng)前小區(qū)自治提供了重要的技術(shù)平臺(tái)，但該產(chǎn)品在小區(qū)的推廣卻困難重重。

意識(shí)到小區(qū)物業(yè)管理不僅要靠各方力量的自覺和配合，更要靠有力的推動(dòng)，李老師想到了“借力出?！保?小區(qū)物業(yè)管理已經(jīng)成為當(dāng)前基層政府一個(gè)非常棘手的問題，如果恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用政府資源，將自己的軟件產(chǎn)品嵌入到政府的行政指令中，既為自己帶來經(jīng)濟(jì)收入，也幫基層政府解決治理難題。恰逢M區(qū)將業(yè)委會(huì)培訓(xùn)項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，于是，2016年7月“JHS物業(yè)管理事務(wù)指導(dǎo)中心”在區(qū)民政局注冊成立。

“鼓勵(lì)成立社會(huì)組織這是一個(gè)大環(huán)境，正好我們又有這個(gè)想法。這個(gè)NGO完全是我們自己主動(dòng)成立的，不需要政府費(fèi)心幫我們操辦，注冊這些事情都是我們自己做的。社團(tuán)登記以后我們就去跟街道簽了服務(wù)合同，為業(yè)委會(huì)提供培訓(xùn)、咨詢等服務(wù)。同時(shí)，我們幫助街道在基層物業(yè)服務(wù)方面進(jìn)行一些創(chuàng)新，其實(shí)就是嵌入我們的系統(tǒng)。這樣，我們出身于企業(yè)，轉(zhuǎn)型為社會(huì)組織后嫁接到政府的需求中去?！?369)訪談JHS負(fù)責(zé)人，2017年10月8日。

JHS的項(xiàng)目內(nèi)容主要是對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行培訓(xùn)。2016年下半年，JHS獲得了4萬元項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，2017年全年為8萬元。JHS聘請(qǐng)了一位專職雇員，負(fù)責(zé)日常的值班、代理和行政工作。由于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)有限，JHS在財(cái)務(wù)和人力上甚至比陷入困境的HGJ還要緊張，負(fù)責(zé)人李老師對(duì)此也不否認(rèn)。但與HGJ不同的是，由于有企業(yè)作為依托，JHS的資金周轉(zhuǎn)暫時(shí)不成問題。李老師也對(duì)JHS寄予了很大的期望，如果軟件產(chǎn)品能夠被政府接納，通過行政命令予以推廣，那么，JHS設(shè)立的初衷也算實(shí)現(xiàn)了。

“其實(shí)也不單是為了推廣這個(gè)軟件，應(yīng)該說我們的目的是要推動(dòng)基層自治信息化，我們也確實(shí)是以解決這個(gè)問題為導(dǎo)向的。民間開發(fā)了這個(gè)工具，要怎么得到政府的認(rèn)可，這是現(xiàn)在遇到的問題，所以我們依托企業(yè)發(fā)展社會(huì)組織，再跟政府去做項(xiàng)目，在這個(gè)過程中增加互信?！?370)訪談JHS負(fù)責(zé)人，2017年10月8日。

3. 社區(qū)萌芽： 景云(以下簡稱為JY)

JY的負(fù)責(zé)人是40歲左右熱心小區(qū)公益事業(yè)的吳老師，在自發(fā)組織親子活動(dòng)中向居委會(huì)借場地，從而與居委會(huì)工作人員關(guān)系熟絡(luò)。在向街道匯報(bào)年終工作總結(jié)的時(shí)候，為凸顯政績，居委會(huì)反映了相關(guān)活動(dòng)情況。該街道的婦聯(lián)在整個(gè)區(qū)的婦女工作中長期處于弱勢地位，當(dāng)了解到這項(xiàng)活動(dòng)后，便產(chǎn)生了濃厚興趣，希望該活動(dòng)能夠納入婦聯(lián)工作中去。

“第一年是家長帶著孩子在一起玩，到第二年婦聯(lián)就提出讓我成立社會(huì)組織，他們當(dāng)時(shí)也沒有跟我說有政府項(xiàng)目之類的，就只是說你成立一個(gè)社會(huì)組織會(huì)比較正規(guī)一點(diǎn)。因?yàn)楫?dāng)時(shí)我們街道這種組織非常少，他們與我協(xié)商，這樣的話也算是成立一個(gè)合法組織?！?371)訪談JY負(fù)責(zé)人，2017年9月23日。

2014年底，“M區(qū)Y社區(qū)工作者服務(wù)中心”正式成立。負(fù)責(zé)人吳老師表示，無論是街道還是婦聯(lián)，雖然都強(qiáng)烈建議她成立社會(huì)組織，但在實(shí)際成立過程中，卻沒有提供任何實(shí)質(zhì)性的幫助。

“從頭到尾都是我自己去跑的。說實(shí)話從未接觸過這些東西，像寫可行性報(bào)告對(duì)我來說都很難。人家說你要想清楚你這個(gè)機(jī)構(gòu)到底要做什么，我說，我真沒想過我這個(gè)機(jī)構(gòu)到底要做什么，不是說我有自己的想法或者專長，而是被“慫恿”成立的?！?372)訪談JY負(fù)責(zé)人，2017年9月23日。

成立第一年，吳老師申請(qǐng)了一個(gè)“親子閱讀”項(xiàng)目，4千元項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)用于購買一批書籍，放在居委會(huì)辦公地點(diǎn)供社區(qū)兒童取閱。雖然是社會(huì)組織，但經(jīng)過正式注冊后的JY在具體運(yùn)作中仿照企業(yè)模式，財(cái)務(wù)、經(jīng)營以及報(bào)稅的流程都與企業(yè)一樣，這意味著JY需要聘請(qǐng)專業(yè)財(cái)務(wù)人員，好在有熱心人士幫忙兼職。2016年，基本掌握了社會(huì)組織運(yùn)作流程的吳老師開始向街道社區(qū)辦提出承接其他項(xiàng)目的要求并得到了支持。由于各方對(duì)JY工作的肯定，在短短一年中JY承接了來自區(qū)婦聯(lián)、街道婦聯(lián)和社區(qū)辦的多個(gè)項(xiàng)目，全部是親子項(xiàng)目。2017年，除了承接本區(qū)、本街道的項(xiàng)目以外，JY也開始承接B區(qū)的項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容也由親子類擴(kuò)展到小區(qū)物業(yè)管理類。2017年JY獲得的項(xiàng)目資金達(dá)到了34萬，這對(duì)于一個(gè)成立不到三年的社會(huì)組織來說是一筆不小的數(shù)目。

三個(gè)社會(huì)組織都是基層治理中項(xiàng)目制政府購買背景下的產(chǎn)物，因受制于單個(gè)項(xiàng)目資金，這些組織均屬于小微型組織。但既然是正式注冊的社會(huì)組織，“麻雀雖小、五臟俱全”，三個(gè)組織原則上都具備完整的組織架構(gòu)，除了榮譽(yù)性的理事長和理事外，一般都聘請(qǐng)一兩位專職工作人員，若干兼職人員，而像JY的運(yùn)行在很大程度上依托于社區(qū)志愿者。

(二) 運(yùn)作模式

1. 購買模式與工作內(nèi)容

三個(gè)社會(huì)組織各有特點(diǎn)，但其運(yùn)行模式都是承接政府購買項(xiàng)目，以政府配套資金完成項(xiàng)目，同時(shí)維持組織的生存和發(fā)展。在本文研究的三個(gè)組織中，存在著不同的購買模式。HGJ的項(xiàng)目屬于非競爭性的“定向”購買模式，完全依賴政府的單一購買。JHS和JY的項(xiàng)目屬于獨(dú)立關(guān)系競爭性模式，政府通過公開競爭程序來選擇社會(huì)組織承接項(xiàng)目。這三個(gè)社會(huì)組織均屬于政府購買所在轄區(qū)，這并非出于方便考慮而采用“就近”購買邏輯，(373)黃曉春.中國社會(huì)組織成長條件的再思考[J].社會(huì)學(xué)研究，2017(1)： 101-124.而是反映了地方政府購買的一個(gè)重要考慮，即在當(dāng)前治理創(chuàng)新中，地方政府本身承擔(dān)著一定的“孵化”“培育”社會(huì)組織的職能，因此地方政府愿意尋求或支持屬地內(nèi)的社會(huì)組織來承接公共服務(wù)。

從工作內(nèi)容上說，HGJ與JHS比較接近，二者承接的都是小區(qū)物業(yè)管理項(xiàng)目。具體來說，HGJ的工作包括業(yè)委會(huì)培訓(xùn)和物業(yè)糾紛調(diào)解兩部分；JHS的工作內(nèi)容就是業(yè)委會(huì)培訓(xùn)，所以項(xiàng)目資金最少；JY的工作內(nèi)容較前兩者要廣泛一些，包括親子活動(dòng)類和小區(qū)物業(yè)管理?？傮w上，三個(gè)社會(huì)組織的工作內(nèi)容均與其設(shè)立的目的基本吻合。HGJ原本就是為緩解小區(qū)物業(yè)管理的壓力而成立，因而其項(xiàng)目來源主要是街道，作為政府職能的延伸。JHS設(shè)立的目的是為推廣X企業(yè)的軟件產(chǎn)品，從街道承接業(yè)委會(huì)培訓(xùn)項(xiàng)目，可以影響業(yè)委會(huì)對(duì)該產(chǎn)品的態(tài)度，同時(shí)借助政府部門的權(quán)威力量推廣產(chǎn)品。JY依托于社區(qū)少年兒童成長以及親子活動(dòng)的實(shí)際需求而產(chǎn)生，雖然組織成立過程受到政府力量的推動(dòng)，但政府推動(dòng)也是基于JY原來的活動(dòng)內(nèi)容，只是將其加以規(guī)范化和組織化；同時(shí)，在成立社會(huì)組織之后，JY自身有能力將活動(dòng)的邊界擴(kuò)展到其他領(lǐng)域甚至外區(qū)，其項(xiàng)目來源也呈現(xiàn)多元化的趨勢。從這個(gè)角度來說，注冊為社會(huì)組織成為JY發(fā)展的有利因素。

2. 與政府關(guān)系

在三個(gè)案例中，正是街道的項(xiàng)目制購買，為三個(gè)社會(huì)組織的生長創(chuàng)造了前提條件，同時(shí)街道也是向社會(huì)組織購買服務(wù)的主體，因而三個(gè)社會(huì)組織與政府的關(guān)系更多表現(xiàn)在它們與街道的關(guān)系上。

街道與HGJ之間是一種父子式關(guān)系。HGJ成立時(shí)的一切準(zhǔn)備工作都是由街道來完成的，HGJ的負(fù)責(zé)人張老師只是被推到前臺(tái)的代言人。無論從職能還是工作模式上，HGJ實(shí)際上都是政府部門的延伸，就像街道的子女一樣。街道將原本自己下屬的“房地物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”的牌子掛到HGJ，就已表明沒有將HGJ當(dāng)做純粹的社會(huì)組織，這屬于一種政府嵌入的“體制內(nèi)吸模式”。(374)韓俊魁.當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買服務(wù)的模式比較[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體制比較，2009(6)： 128-134.在項(xiàng)目具體執(zhí)行過程中，街道對(duì)HGJ的物業(yè)糾紛調(diào)解過程進(jìn)行培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲，對(duì)HGJ的調(diào)解工作要求格式化文本記錄，并予以匯總、統(tǒng)計(jì)、歸檔，由區(qū)司法局統(tǒng)一保管。除了徒具社會(huì)組織的名義外，HGJ已經(jīng)完全被納入了科層制管理。

街道與JHS是一種契約式關(guān)系。JHS成立的目的是贏得政府信任，借此推廣自己的物業(yè)管理軟件，而街道也具有將物業(yè)管理項(xiàng)目社會(huì)化的構(gòu)想，因此，JHS的成立對(duì)雙方來說屬于互利共贏。但是，JHS在參與競標(biāo)時(shí)面臨著眾多的競爭者，街道也沒有對(duì)JHS進(jìn)行委托式的“定向購買”，盡管JHS最終獲得了項(xiàng)目。就JHS本身來說，作為一個(gè)規(guī)模有限的草根組織，除了承接政府項(xiàng)目外，沒有其他的生存空間；但街道如果對(duì)JHS的工作不滿意，可以尋找其他社會(huì)組織替代。

街道與JY之間是一種合作伙伴關(guān)系。JY不僅承接了本街道的項(xiàng)目，還承接了本區(qū)婦聯(lián)的項(xiàng)目以及外區(qū)的項(xiàng)目，可以說，JY與多個(gè)政府部門維持著良好的合作伙伴關(guān)系。JY的設(shè)立雖然是由街道和婦聯(lián)共同推動(dòng)的，但主要得益于其較為深厚的社區(qū)基礎(chǔ)，JY從一開始就具備了與政府部門討價(jià)還價(jià)的籌碼。因此，JY對(duì)政府的依賴度要低于其他兩個(gè)社會(huì)組織。值得注意的是，如果說JY成立的背景是基層政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的需求，而這種需求是通過項(xiàng)目發(fā)包方式實(shí)現(xiàn)的，那么，JY后來的發(fā)展過程同樣無法離開這一背景。

從三個(gè)社會(huì)組織當(dāng)前的運(yùn)作情況來看，盡管遇到了種種困難，項(xiàng)目任務(wù)都能夠順利完成。HGJ獲得了街道領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，甚至被區(qū)領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)注，希望HGJ的模式在全區(qū)進(jìn)行推廣。JHS的工作不僅贏得了街道和業(yè)委會(huì)的好評(píng)，也為自己推廣軟件的工作爭取到了更多的主動(dòng)權(quán)。JY由最初的一個(gè)項(xiàng)目發(fā)展到現(xiàn)在的多個(gè)項(xiàng)目，表明政府對(duì)其工作的肯定與支持。由于政府項(xiàng)目制本身具有“一事一議”以及“?？顚Ｓ谩钡奶攸c(diǎn)，HGJ和JHS的工作僅僅限于項(xiàng)目規(guī)定的內(nèi)容，HGJ沒有時(shí)間和精力去爭取新項(xiàng)目，JHS則沒有意愿去擴(kuò)張。而隨著項(xiàng)目數(shù)量的增加和范圍擴(kuò)大，JY則實(shí)現(xiàn)了組織能力、溝通協(xié)調(diào)能力和動(dòng)員能力的一定提升。

(三) 生長共性

1. 精英主導(dǎo)

在中國，許多社會(huì)組織對(duì)組織精英和核心人物存在一定的依賴性。對(duì)于誘致性社會(huì)組織而言，精英和核心人物的作用更為關(guān)鍵，甚至其存續(xù)和發(fā)展也在很大程度上取決于精英。在規(guī)模有限的誘致性社會(huì)組織中，由于來自社會(huì)力量的支持比較弱，基本上靠精英個(gè)人出面與政府進(jìn)行斡旋，精英的作用就更為突出。核心人物要運(yùn)用自己的社會(huì)關(guān)系去尋找項(xiàng)目、承接項(xiàng)目，運(yùn)用自己的組織能力去完成項(xiàng)目，典型例如HGJ，已經(jīng)處于完全依賴精英個(gè)人的行動(dòng)的狀態(tài)。JY也屬于比較典型的依靠核心人物來運(yùn)作的社會(huì)組織，雖然不能說離開吳老師JY就無法生存，但其發(fā)展一定會(huì)受到重大影響。JHS由于規(guī)模較小，且本身就是為了精英個(gè)人的商業(yè)目的而建立，因此也毫無懸念地由負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌一切。當(dāng)然，精英和核心人物對(duì)于誘致性社會(huì)組織的重要性，也從側(cè)面反映了當(dāng)前誘致性社會(huì)組織不成熟和局限的一面。

“我現(xiàn)在的問題是沒有人接班。現(xiàn)在外面與我們性質(zhì)類似的社會(huì)組織知道了，請(qǐng)我去給他們上課，他們說，‘張老師，你這樣很辛苦的，你到我們這里來做顧問吧。’我只能回答：‘這里離不開，沒有接班人’?！?375)訪談HGJ負(fù)責(zé)人，2017年9月15日。

2. 社會(huì)懸浮

對(duì)于自發(fā)性社會(huì)組織來講，其原生驅(qū)動(dòng)力就是公民社會(huì)的自我成長以及社會(huì)日益增加的公共服務(wù)需求，因而，在自發(fā)性社會(huì)組織的成長中，社會(huì)自身的力量起到了最直接、最重要的作用，這也使其帶有明顯的草根性。誘致性社會(huì)組織是在項(xiàng)目制政府購買的背景下成立，其驅(qū)動(dòng)力是基層政府的治理需要，而成立之后的誘致性社會(huì)組織也以完成政府項(xiàng)目為工作內(nèi)容，與社會(huì)存在某種程度的脫節(jié)。社會(huì)組織的自主性要求其能夠嵌入社區(qū)，與社區(qū)形成親密關(guān)系，但項(xiàng)目制凸顯的技術(shù)理性使之更多地依附于項(xiàng)目本身，而與社區(qū)疏離。(376)張瓊文，韋克難，陳家建.項(xiàng)目化運(yùn)作對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的影響[J].城市問題，2015(11)： 78-84.

在三個(gè)典型的社會(huì)組織當(dāng)中，JY的社會(huì)基礎(chǔ)相對(duì)深厚。JY的雛形誕生于社區(qū)兒童娛樂的需求之中，隨著活動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大，這一草根性的松散型組織開始受到政府的注意，并在基層政府的引導(dǎo)下注冊成為正式組織，逐步承接政府購買項(xiàng)目。即使如此，JY仍保留著一定的社會(huì)基礎(chǔ)，項(xiàng)目內(nèi)容的展開、實(shí)施都需要?jiǎng)訂T社區(qū)力量來共同完成。雖然從自發(fā)組織活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行政府的項(xiàng)目，但實(shí)質(zhì)上JY的工作內(nèi)容并沒有多大變化，依然是在小區(qū)里受人歡迎的親子活動(dòng)，依靠志愿者來完成。但是，如果沒有政府的項(xiàng)目支持和資金來源，JY仍可能是一個(gè)社區(qū)志愿者組成的松散組織，只有在“借力”政府資源的條件下，才獲得了一定的組織發(fā)展。HGJ和JHS作為政府的代理人與社區(qū)居民之間缺乏聯(lián)系，僅僅在實(shí)施政府公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)才與作為服務(wù)對(duì)象的少數(shù)居民發(fā)生接觸，因而屬于社區(qū)中的“懸浮型”組織。而隨著JY承接的項(xiàng)目擴(kuò)展到自己的社區(qū)之外，其社會(huì)基礎(chǔ)也隨之發(fā)生變化，同樣會(huì)出現(xiàn)“懸浮”于社區(qū)的景象。

對(duì)于在“國家—社會(huì)”圖譜中偏向于社會(huì)一側(cè)的大量基層社會(huì)組織來講，社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)動(dòng)員才是其發(fā)展的根本動(dòng)力。但大多數(shù)誘致性社會(huì)組織從一開始就是在項(xiàng)目制政府購買的環(huán)境下成長起來，社會(huì)基礎(chǔ)本就十分薄弱；而在發(fā)展過程中，由于絕大多數(shù)誘致性社會(huì)組織純粹服務(wù)于政府購買項(xiàng)目，與社會(huì)脫節(jié)，這使得誘致性社會(huì)組織陷入“先天不足，后天無力彌補(bǔ)”的困境。

3. 政府依存

政府力量在誘致性社會(huì)組織的成立中雖然不具有強(qiáng)制性，但卻提供了制度條件，在這一制度的刺激下，催生了誘致性社會(huì)組織。無論是完全由政府牽頭成立的HGJ，還是在政府的引導(dǎo)下成立的JY，甚至是為了商業(yè)目的而成立的JHS，無論承接的是小區(qū)物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目還是親子項(xiàng)目，都無法抹去它們身上顯著的依附性。

項(xiàng)目制政府購買創(chuàng)造的制度條件推動(dòng)了一大批誘致性社會(huì)組織的成立，一旦政府停止該項(xiàng)目的購買，這些社會(huì)組織將失去資金來源，極可能頃刻間解體。如果缺乏統(tǒng)籌性的購買服務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，社會(huì)組織就難以形成穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期。與常規(guī)的制度安排不同，項(xiàng)目制的一個(gè)重要特點(diǎn)就是項(xiàng)目的不確定性和間斷性，專項(xiàng)資金常常因事而設(shè)，因事而變。(377)周雪光.項(xiàng)目制： 一個(gè)“控制權(quán)”理論視角[J].開放時(shí)代，2015(2)： 82-102.相關(guān)研究表明，政府購買服務(wù)的資金主要來自部門業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金，(378)黃曉春.中國社會(huì)組織成長條件的再思考[J].社會(huì)學(xué)研究，2017(1)： 101-124.政府購買的制度化程度整體較低且缺少持續(xù)性。除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如上海、深圳、南京等有較為雄厚的財(cái)政資金，大部分地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素均沒有明文規(guī)定來保證政府購買的專項(xiàng)財(cái)政支出。政府購買什么類型的服務(wù)、購買多少等，完全是臨時(shí)性的，缺少長遠(yuǎn)規(guī)劃。即使個(gè)別地方出臺(tái)了政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性意見、實(shí)施和考核評(píng)估辦法，其規(guī)定在具體實(shí)施過程中也缺乏可操作性。(379)許小玲.政府購買服務(wù)： 現(xiàn)狀、問題與前景——基于內(nèi)地社會(huì)組織的實(shí)證研究[J].思想戰(zhàn)線，2012(2)： 75-78.

資金是項(xiàng)目制政府購買公共服務(wù)的核心，而資金匱乏是三個(gè)社會(huì)組織當(dāng)前發(fā)展中遇到的最大障礙。造成這一狀況的原因主要是政府部門的資金僅僅滿足完成項(xiàng)目的最低限度，想要順利地完成項(xiàng)目，尚需社會(huì)組織動(dòng)一番腦筋，更不用說組織的發(fā)展了。因此，資金匱乏是讓社會(huì)組織負(fù)責(zé)人最感頭疼的問題。

“在資金的問題上，街道一碗粥卻有很多社會(huì)組織來分。我們的資金很緊張，包括財(cái)務(wù)人員要有4個(gè)人的費(fèi)用。給業(yè)委會(huì)培訓(xùn)，還要請(qǐng)老師來上課，也要出費(fèi)用的。但是現(xiàn)在全年只有19萬元。我就跟街道說，可以把兩個(gè)項(xiàng)目分開，培訓(xùn)十幾萬，調(diào)解十幾萬，就好辦了。領(lǐng)導(dǎo)說他們暫時(shí)還沒有這樣預(yù)算。”(380)訪談HGJ負(fù)責(zé)人，2017年9月15日。

“遇到的困難主要是資金問題，所有政府項(xiàng)目化購買的社會(huì)組織錢都不多，可以說都是貼著溫飽線，政府對(duì)資金的審批也有自己的制度。我們的經(jīng)費(fèi)其實(shí)很少，對(duì)于這么小的社會(huì)組織來說壓力很大。雖然經(jīng)費(fèi)少得可憐，但我們的目的也不是為了賺錢，主要是想推廣這個(gè)軟件，做一些基層管理的創(chuàng)新吧!”(381)訪談JHS負(fù)責(zé)人，2017年10月8日。

“只要我們NGO開會(huì)，上面領(lǐng)導(dǎo)問我們，你們有什么困難，下面所有人都說： 錢！項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)我覺得只能保本。一個(gè)社會(huì)組織要發(fā)展，不能光靠項(xiàng)目。因?yàn)轫?xiàng)目經(jīng)費(fèi)里面只包含人員經(jīng)費(fèi)、材料費(fèi)、活動(dòng)費(fèi)，不會(huì)給你發(fā)展資金，社會(huì)組織靠這點(diǎn)錢只能解決溫飽。如果一個(gè)社會(huì)組織沒有想法、沒有發(fā)展規(guī)劃的話，就會(huì)出現(xiàn)困難。”(382)訪談JY負(fù)責(zé)人，2017年9月23日。

更何況，由于財(cái)政監(jiān)督的需要，政府也會(huì)選擇廉價(jià)和高效的社會(huì)組織來發(fā)包它們的項(xiàng)目，這對(duì)承接政府項(xiàng)目的社會(huì)組織本身無疑提出了更高的要求。社會(huì)力量是自發(fā)性社會(huì)組織持續(xù)發(fā)展的真正基礎(chǔ)，但項(xiàng)目制政府購買無法為誘致性社會(huì)組織提供這樣的基礎(chǔ)。在這種情況下，誘致性社會(huì)組織就必然面臨發(fā)展持續(xù)性不足的問題。

上述誘致性社會(huì)組織的三種次類型及其特征總結(jié)如表1所示。

表1 誘致性社會(huì)組織的次類型及其特征

三、 誘致性社會(huì)組織發(fā)展的“內(nèi)卷化”

作為一種因政府行為而生的新型社會(huì)組織，誘致性社會(huì)組織是否具有一般社會(huì)組織的共性，能否成長為與政府相對(duì)應(yīng)意義上的社會(huì)組織，是探討此類社會(huì)組織的意義所在。研究發(fā)現(xiàn)，誘致性社會(huì)組織與普通社會(huì)組織尤其是自發(fā)性社會(huì)組織具有較大的差異性，不管是組織的發(fā)起、社會(huì)基礎(chǔ)，以及與政府的關(guān)系，均表現(xiàn)出一種不穩(wěn)定的、依附性的特征。這意味著誘致性社會(huì)組織的自主性具有極大的局限。

關(guān)于社會(huì)組織的自主性，國內(nèi)學(xué)者的研究大多語焉未詳，往往將其視為相對(duì)于政府的社會(huì)組織的自主活動(dòng)。例如，有研究將社會(huì)組織的自主性看作自主決策和自主決定的過程，(383)范明林.非政府組織與政府的互動(dòng)關(guān)系——基于法團(tuán)主義和市民社會(huì)視角的比較個(gè)案研究[J].社會(huì)學(xué)研究，2010(3)： 159-176.或者將自主性理解為自我選擇服務(wù)項(xiàng)目。(384)姚華.NGO與政府合作中的自主性何以可能——以上海YMCA為個(gè)案[J].社會(huì)學(xué)研究，2013(1)： 21-42.實(shí)際上，社會(huì)組織的自主性包含著兩個(gè)層次的含義： 一是政治結(jié)構(gòu)意義上的自主性，指的是國家的結(jié)構(gòu)性制度安排所允許的社會(huì)組織的獨(dú)立自由程度；二是行動(dòng)策略與技術(shù)層次的自主性，指的是社會(huì)組織在日?；顒?dòng)中的自主性。就公共服務(wù)型社會(huì)組織而言，自主性主要體現(xiàn)為三個(gè)維度： 社會(huì)組織在多大程度上可以自主決定提供產(chǎn)品的范圍；在多大程度上可以自主決定組織活動(dòng)的地域范圍；在多大程度上可以自主地決定組織內(nèi)部運(yùn)作過程。(385)黃曉春，嵇欣.非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架[J].社會(huì)學(xué)研究，2014(6)： 98-123.

從各地的實(shí)踐來看，基層政府的大量購買尤其是項(xiàng)目制購買，不僅化解了基層政府的某些治理難題，還帶來了附加效應(yīng)——為了“迎合”這些購買項(xiàng)目而誕生的誘致性社會(huì)組織，但這并不是政府部門有意的行為，而是一種“意外后果”。無疑，這一“意外后果”對(duì)政府部門樹立支持社會(huì)組織成長的良好形象是有利的。將基層社會(huì)治理的任務(wù)以項(xiàng)目方式交由社會(huì)組織來承擔(dān)，是基層政府部門的剛需，而培育社會(huì)組織雖可以增加一些政績，卻非基層政府部門必需，這就導(dǎo)致基層政府部門將注意力集中于社會(huì)組織執(zhí)行項(xiàng)目的結(jié)果，而對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r并不關(guān)心。事實(shí)上，作為平衡政府力量的另一極，社會(huì)組織的繁榮反而會(huì)讓政府產(chǎn)生擔(dān)憂。面對(duì)這一“意外后果”，政府部門對(duì)社會(huì)組織采取了吸納和管控的雙重治理目標(biāo)： 一方面，針對(duì)一些獨(dú)立性和自主性較強(qiáng)的社會(huì)組織，政府通過組織介入或“嵌入”的方式如在社會(huì)組織內(nèi)部建立執(zhí)政黨的基層組織而將其整合進(jìn)體制內(nèi)，使這些社會(huì)組織的精英為體制所用、為體制服務(wù)；(386)管兵.競爭性與反向嵌入性： 政府購買服務(wù)于社會(huì)組織發(fā)展[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015(3)： 83-92.另一方面，政府與一些社會(huì)組織建立利益關(guān)系，比如通過政府購買服務(wù)的方式，使其依托于體制，同樣達(dá)到為體制服務(wù)的目的。結(jié)果，這些社會(huì)組織或是成為政府體制的構(gòu)成部分，或者依附于政府而生存。從這個(gè)意義上講，誘致性社會(huì)組織基本喪失了它們作為社會(huì)組織的自主性。

從社會(huì)治理的角度來說，項(xiàng)目越細(xì)化，就越易于執(zhí)行，效率越高，也符合項(xiàng)目化思維所具有的形式理性和技術(shù)理性的特點(diǎn)；但從社會(huì)組織的培育角度來說，具體而瑣碎的項(xiàng)目分化造成社會(huì)組織的碎片化和不穩(wěn)定性。在項(xiàng)目制這種行政發(fā)包體制下，政府通過資源壟斷占據(jù)主導(dǎo)地位；獲取承辦資格但又尚未取得政府信任的社會(huì)組織，則在提供公共服務(wù)的過程中受到嚴(yán)厲的嵌入性監(jiān)管。(387)王向民.中國社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2014(5)： 130-140.基層政府不僅決定了項(xiàng)目制管理下誘致性社會(huì)組織提供的服務(wù)種類、內(nèi)容，也決定了這些組織活動(dòng)提供服務(wù)的地域范圍。盡管政府對(duì)這些組織的內(nèi)部運(yùn)作過程不顧不問，但依存于政府項(xiàng)目的社會(huì)組織規(guī)模幾乎都是精英主導(dǎo)的小型組織，也就談不上什么組織內(nèi)部的復(fù)雜管理。項(xiàng)目制政府購買作為一種誘致性條件推動(dòng)特定類型的社會(huì)組織成長，實(shí)質(zhì)上是政府在實(shí)現(xiàn)自己意圖過程中的副產(chǎn)品，只是有助于實(shí)現(xiàn)基層政府的治理目標(biāo)而已。從這個(gè)角度講，誘致性社會(huì)組織的生長僅僅是一種國家功能擴(kuò)張的表現(xiàn)，它們的未來并不像一些研究者預(yù)想的那樣樂觀。項(xiàng)目制政府購買下的誘致性社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)出一種“內(nèi)卷化”的特征。

華人學(xué)者黃宗智首次將“內(nèi)卷化”概念運(yùn)用于中國問題研究。他在分析中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)變遷時(shí)，把在有限的土地上投入大量的勞動(dòng)力來獲得總產(chǎn)量增長的方式即單位勞動(dòng)的邊際效益遞減的方式，稱為“過密化”。(388)黃宗智.長江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展[M].北京： 中華書局，1992： 11-17.在當(dāng)前社會(huì)科學(xué)的理論中，“內(nèi)卷化”是指在外部條件嚴(yán)格限制或內(nèi)部機(jī)制的嚴(yán)格約束下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)或文化制度在發(fā)展過程中產(chǎn)生惰性，從而導(dǎo)致一種內(nèi)卷性增長，即沒有發(fā)展的增長。它既可以指一種現(xiàn)象，也可以指一種機(jī)理。這種機(jī)理一旦定型，進(jìn)入“鎖定”狀態(tài)，就會(huì)形成路徑依賴，內(nèi)部的結(jié)構(gòu)更新和制度創(chuàng)新很難發(fā)生。(389)甘滿堂.社會(huì)學(xué)的“內(nèi)卷化”理論與城市農(nóng)民工問題[J].福州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2005(1)： 33-38.誘致性社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀符合了“內(nèi)卷化”所揭示的現(xiàn)象： 在項(xiàng)目制政府購買的背景下，誘致性社會(huì)組織如雨后春筍般成長起來，遍布基層公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域；誘致性社會(huì)組織成為基層政府項(xiàng)目制治理的工具，作為政府職能的延伸，但作為社會(huì)組織卻難以實(shí)現(xiàn)自身的功能，這使得誘致性社會(huì)組織的發(fā)展陷入一種有增長而無發(fā)展的境地，單純的數(shù)量增長并沒有推動(dòng)這些組織形成公民社會(huì)。

從前述案例以及對(duì)其他類似社會(huì)組織的觀察中可以總結(jié)誘致性社會(huì)組織發(fā)展“內(nèi)卷化”的主要特征：

第一，組織功能單一化。誘致性社會(huì)組織從目標(biāo)到具體運(yùn)作，都以完成政府購買的項(xiàng)目為邊界，無力也無法從事超出項(xiàng)目外的活動(dòng)，其功能具有單一性、重復(fù)性的特點(diǎn)；

第二，組織缺乏創(chuàng)新性。由于性質(zhì)、功能和資源支持的單一性，絕大多數(shù)誘致性社會(huì)組織僅僅滿足于完成政府項(xiàng)目。面對(duì)著利潤微薄、任務(wù)繁重的環(huán)境，以及政府對(duì)項(xiàng)目結(jié)果的考核壓力，誘致性社會(huì)組織難以形成類似于自發(fā)性社會(huì)組織所具有的創(chuàng)新性；

第三，組織更新困難。在成立初期，誘致性社會(huì)組織一般都是由一位魅力型的精英人物來組建并領(lǐng)導(dǎo)，在其后續(xù)發(fā)展過程中更是依靠精英人物來支撐，往往處于“精英在，組織在；精英走，組織散”的狀態(tài)。由于年齡、健康或其他因素，精英人物在組織中不可能長期維持領(lǐng)導(dǎo)地位，這就勢必埋下了一旦魅力型人物離開，組織極有可能渙散甚至解體的隱患；

第四，組織發(fā)展的“社會(huì)脫嵌”。誘致性社會(huì)組織是在政府制度的誘導(dǎo)下成長起來的，同時(shí)，競爭性的市場體制使得項(xiàng)目行為短期化，加劇了社會(huì)組織的流動(dòng)性，這使得社會(huì)組織很難與其服務(wù)的社區(qū)建立長久的、穩(wěn)固的聯(lián)系，進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)組織與社會(huì)脫節(jié)。(390)王清.項(xiàng)目制與社會(huì)組織服務(wù)供給困境： 對(duì)政府購買服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作的分析[J].中國行政管理，2017(4)： 59-65.項(xiàng)目制將社會(huì)組織納入一個(gè)專項(xiàng)化、程序化管理的框架，力求實(shí)現(xiàn)有效約束其行為的意圖，但卻割裂了社會(huì)組織與社會(huì)根基之間的關(guān)聯(lián)，造成社會(huì)組織的“去社會(huì)化”或“脫嵌”，懸浮于基層社區(qū)；

第五，組織的非聯(lián)盟化。就社會(huì)組織的發(fā)展而言，項(xiàng)目制具有天然的分化社會(huì)組織、抑制組織聯(lián)盟的功能。政府購買社會(huì)服務(wù)的地域分割、購買主體的多元化，造成社會(huì)組織的分割與分化。項(xiàng)目制內(nèi)容的具體而微和瑣碎化，造成社會(huì)組織的強(qiáng)功能化與弱聯(lián)合化。(391)王向民.中國社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2014(5)： 130-140.

總之，項(xiàng)目制的實(shí)施雖然使社會(huì)組織的服務(wù)更為專業(yè)化、多元化，也催生了許多社會(huì)組織，但是他們?nèi)匀挥匈囉谡恼w性規(guī)劃與服務(wù)類別建構(gòu)，發(fā)包與外包的社會(huì)服務(wù)供給機(jī)制并未徹底改變政府的權(quán)力痕跡，國家與社會(huì)的關(guān)系也沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，社會(huì)組織無法實(shí)現(xiàn)自生自治，無法實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃與規(guī)?；l(fā)展。(392)王向民.分類治理與體制擴(kuò)容： 當(dāng)前中國的社會(huì)組織治理[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014(5)： 87-96.

四、 結(jié) 論

近年來，項(xiàng)目制政府購買服務(wù)大量涌現(xiàn)，并逐漸演變?yōu)橐环N基層政府社會(huì)治理的普遍機(jī)制。項(xiàng)目制政府購買的實(shí)質(zhì)是政府職能的擴(kuò)張，政府憑借強(qiáng)大的財(cái)政能力將公共服務(wù)前所未有地送達(dá)基層社會(huì)，誘致性社會(huì)組織的生長正是這種政府?dāng)U張的產(chǎn)物。長期以來，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界一直流行著一種觀點(diǎn)，即市場經(jīng)濟(jì)將催生一個(gè)強(qiáng)社會(huì)，并最終形成一種強(qiáng)國家強(qiáng)社會(huì)的模式。但國內(nèi)的誘致性社會(huì)組織發(fā)展面臨各種問題，這一結(jié)果值得我們深思。

本文所關(guān)注的誘致性社會(huì)組織，說到底，是在社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求下國家技術(shù)性治理邏輯的結(jié)果。一方面，誘致性社會(huì)組織肇端于政府創(chuàng)造的制度條件，但這種制度條件并非直接來自中央鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)組織的政策文本，而是基層政府為了完成上級(jí)任務(wù)而根據(jù)自己的治理目標(biāo)和邏輯進(jìn)行的取舍；另一方面，雖然誘致性社會(huì)組織的內(nèi)驅(qū)力是制度，但政府并未行使強(qiáng)制權(quán)力，誘致性社會(huì)組織的成立最終仍依靠個(gè)人和社會(huì)力量來完成，也即，誘致性社會(huì)組織雖然帶有明顯的官方特征，但其目標(biāo)和工作內(nèi)容都植根于基層社區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要，這使它們既不同于“自下而上”建立的草根組織，也與“自上而下”方式形成的官方社會(huì)組織存在顯著差異。誘致性社會(huì)組織的發(fā)展路徑也具有與自發(fā)性社會(huì)組織不同的特殊路徑，總體上表現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的特征，缺乏與基層社區(qū)現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)之間的對(duì)接和整合，難以實(shí)現(xiàn)自身的持續(xù)性發(fā)展。誘致性社會(huì)組織單純的數(shù)量增長沒有推動(dòng)公民社會(huì)的成長。更重要的是，誘致性社會(huì)組織生長和發(fā)展背后關(guān)涉的是一種特定的國家與社會(huì)關(guān)系，即國家對(duì)社會(huì)的吸納與管控。這些組織雖然被稱為社會(huì)組織，但它們并非自主、獨(dú)立意義上的社會(huì)組織，而是基層政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)的工具和手段。

與其說項(xiàng)目制政府購買再造了國家與社會(huì)關(guān)系，毋寧說它為財(cái)政汲取能力日益強(qiáng)大的國家提供了一種提升合法性的渠道和機(jī)制，與動(dòng)員型政府體制、政府內(nèi)部的目標(biāo)責(zé)任制和項(xiàng)目制管理有機(jī)銜接、互為強(qiáng)化。項(xiàng)目制在原有的治理體制之外，形成了一種“項(xiàng)目性權(quán)力”，這種權(quán)力與原有治理體制相配合，塑造了一種更為強(qiáng)大的國家權(quán)力。(393)渠敬東.項(xiàng)目制： 一種新的國家治理體制[J].中國社會(huì)科學(xué)，2012(5)： 113-130.項(xiàng)目制政府購買顯著地表現(xiàn)為在政府資源高度集中的條件下國家權(quán)力在社會(huì)中的邏輯延伸，因?yàn)閲邑?cái)政汲取能力的提升對(duì)公共服務(wù)供給模式范圍、內(nèi)容和方式產(chǎn)生了明顯的改變。

本研究提出了“誘致性社會(huì)組織”的概念，從類型學(xué)意義上對(duì)這類組織的生長過程進(jìn)行了描述和概括，進(jìn)而指出這一特殊現(xiàn)象背后反映出的當(dāng)前我國國家與社會(huì)的關(guān)系變化，即政府在職能擴(kuò)張中對(duì)社會(huì)組織的誘生、吸納與管控。作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，上海社會(huì)組織的發(fā)育程度與中國內(nèi)陸其他地區(qū)具有一定的差異，因而研究結(jié)果的適用性和可推廣性仍需進(jìn)一步觀察。受到研究對(duì)象和研究時(shí)間的局限，本研究指出了誘致性社會(huì)組織發(fā)展面臨的困境及不可持續(xù)性的觀點(diǎn)，但未來這些社會(huì)組織能否轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾饕饬x上的社會(huì)組織乃至發(fā)展為公民社會(huì)，尚難以預(yù)測。因此，后續(xù)研究仍需對(duì)案例進(jìn)行追蹤調(diào)查，并適當(dāng)擴(kuò)大研究范圍，以提升研究結(jié)論的解釋力。