王明吉 王照清 崔方迪

摘 要：近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷持續(xù)發(fā)展和我國政府審計工作的不斷改進(jìn)，績效審計在政府監(jiān)督中扮演著越來越重要的角色。本文闡述了政府績效審計的現(xiàn)狀，深入剖析我國政府發(fā)展績效審計的必要性，揭示了當(dāng)前政府績效審計存在的問題及其原因，最后從審計觀念、審計監(jiān)督制度、審計法律環(huán)境及預(yù)算制度等方面提出了優(yōu)化政府績效審計路徑的相關(guān)建議，以期為我國政府績效審計的高效合理運(yùn)行以及持續(xù)發(fā)展提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：政府績效審計；審計監(jiān)督；優(yōu)化路徑；公共管理

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷持續(xù)發(fā)展和制度的不斷完善，人民群眾對政府公共財政支出的效率和效果的關(guān)注度也日益增強(qiáng)，為了強(qiáng)化政府責(zé)任，適應(yīng)我國建設(shè)社會主義法治國家的客觀要求，政府績效評估應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，政府審計在理論及實(shí)踐層面都進(jìn)入一個新的階段，如今逐步以績效審計作為政府審計的重要內(nèi)容，成為政府審計新的發(fā)展趨勢。目前我國政府績效審計尚不成熟，仍處于起步階段，存在著諸多問題，如何構(gòu)建適合我國國情的績效審計體系成為我國政府審計的關(guān)鍵。

一、政府績效審計的必要性

（1）是建設(shè)廉潔透明的服務(wù)型政府的需要

黨的十九大報告明確要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，建設(shè)高效透明的服務(wù)型政府”。如今，我國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，政府公共財政支出已經(jīng)成為社會焦點(diǎn)問題。政府績效審計的主要內(nèi)容是對于政府官員在任期內(nèi)工作狀況和成果進(jìn)行績效評價及財政資金運(yùn)用的有效性和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審查，政府績效審計的開展拓展了審計監(jiān)督的領(lǐng)域和范圍，強(qiáng)化了審計機(jī)關(guān)在行政監(jiān)察中的作用，增強(qiáng)各級政府工作人員的責(zé)任感，減少了腐敗事件的發(fā)生，進(jìn)一步避免大量的經(jīng)濟(jì)損失的發(fā)生，從而為建設(shè)高效透明的服務(wù)型政府創(chuàng)造了好的氛圍。

（2）是提高公共管理工作效率的需要

近年來，政府財政收入的呈現(xiàn)大幅增長，對公共管理的投入不斷加大，但是一些涉及公共建設(shè)的項目從立項開始到最終的完成需要經(jīng)過多部門多層次審批，這不僅使得項目在實(shí)施的時候已經(jīng)失去最好的實(shí)施時機(jī)，同時更浪費(fèi)了大量的人力物力，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)凸顯出了政府機(jī)構(gòu)工作管理效率較低，人浮于事。審計機(jī)關(guān)在對政府部門及其下屬單位進(jìn)行績效審計過程中，對公共資源配置的經(jīng)濟(jì)效率性、配置效果性等方面進(jìn)行審查，對政府權(quán)力的使用進(jìn)行有效管控和評價，提高政府行政服務(wù)的工作效率水平。

（3）是保證政府職能發(fā)揮作用的需要

近年來，中國的財政支出呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢。但是，由于目前中國政府財政支出結(jié)構(gòu)不完善，財政支出的表現(xiàn)相對較低。從近幾年支出來看，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理的地方財政金額差別很大，人員資金支出已成為主要部分。這一支出嚴(yán)重制約了政府職能的正常履行，因此有必要加強(qiáng)對政府財政資金的監(jiān)督和分配。根據(jù)政府財政資源有限的基本國情，及時檢查和監(jiān)督財政支出，可以有效控制各級政府部門的公共資金支出，提高公共資金的績效。

二、政府績效審計的現(xiàn)狀

（1）審查范圍逐步擴(kuò)大

在21世紀(jì)初，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)及其下屬單位的績效審計被提上日程。審計機(jī)構(gòu)的審計重點(diǎn)從之前的被審計單位財務(wù)收支的客觀性和合法性，轉(zhuǎn)變?yōu)楸粚徲媶挝回攧?wù)資源使用的有效性和經(jīng)濟(jì)性。與此同時，2016年1月至11月，國家審計機(jī)構(gòu)完成了21334項績效審計項目。其中，審計署完成113個，省級審計機(jī)構(gòu)完成847個，地級審計機(jī)構(gòu)完成6288個，縣級審計機(jī)構(gòu)完成14086個。此外，各省市地方審計機(jī)關(guān)實(shí)施的績效審計項目數(shù)量占審計項目總數(shù)的31%。其中，18個省（自治區(qū)，直轄市）和5個獨(dú)立計劃城市均超過此平均水平。2017年1月至11月，績效審計的工作量約占審計總工作量的一半左右，比2016年同期增加了10%。

（2）政策支持力度增強(qiáng)

近年來，審計署出臺了多個文件，規(guī)劃了績效審計發(fā)展方向，十三五國家審計工作發(fā)展規(guī)劃提出“進(jìn)一步加大績效審計力度，把問效、問績、問責(zé)貫穿審計工作始終，促進(jìn)提高發(fā)展質(zhì)量和效益；進(jìn)一步加大對重大違紀(jì)違法問題的揭露和查處力度，促進(jìn)廉政建設(shè)”。與此同時，各省市也積極制定政府績效審計的相關(guān)政策，2011年徐州市審計部門發(fā)布了《徐州市審計機(jī)關(guān)政府投資項目績效審計操作指南》對徐州市的績效審計工作進(jìn)行規(guī)范；2012年浦東新區(qū)人民政府引發(fā)《關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)績效審計辦法的通知》對浦東新區(qū)的政府部門績效審計提出了實(shí)施要求。

三、政府績效審計出現(xiàn)的問題

（1）審計機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性

從我國政府行政結(jié)構(gòu)來看，我國各地市審計機(jī)關(guān)隸屬于各地方政府，受到當(dāng)?shù)卣吧霞墝徲嫏C(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，由于經(jīng)費(fèi)和行政管理模式的影響，績效審計目標(biāo)及具體任務(wù)的制定在很大程度上會受到當(dāng)?shù)卣闹萍s，阻礙審計作用是確實(shí)有效地發(fā)揮；同時，在審計機(jī)關(guān)的績效審計活動完成后，審計機(jī)關(guān)出具的審計報告會交由同級地方政府和上機(jī)審計機(jī)關(guān)審查，不利于審計工作報告的完整性和客觀性的寶座，使得審計報告的真實(shí)性受到制約。此外，對于審計機(jī)關(guān)的組成人員審計機(jī)關(guān)自身只具建議的權(quán)利，其人員編制、人事選拔、任免、獎懲均由同級組織部及同級政府審查批準(zhǔn)，這在一定程度上阻礙審計機(jī)關(guān)職能的正常發(fā)揮。

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* 河北省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室：PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧的績效評價研究（HB18GL058）。

（2）缺少相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)

我國政府績效審計起步晚，審計工作的具體方法及程序尚不成熟，并且目前只有少量法律法規(guī)提及政府績效審計，使得政府績效審計工作展開的缺乏完整的法律依據(jù)，現(xiàn)行的《審計法實(shí)施條例》第二條指出“審計機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財政收支、財務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為”，相關(guān)法律僅僅是進(jìn)一步明確了這項法律規(guī)定，但是都沒有列出具體的條文內(nèi)容來對我國政府績效審計的范圍及具體內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定。在這種背景下，審計相關(guān)工作人員只能憑借自己現(xiàn)有的知識儲存及已有的經(jīng)驗(yàn)去摸索，而且審計人員工作的水準(zhǔn)也存在差異，給績效審計效果的準(zhǔn)確客觀性增加了一定的風(fēng)險。

（3）審計隊伍人才結(jié)構(gòu)有合理性不足

完成政府績效審計工作需要一支由多專業(yè)的審計師隊伍。在之前的一段時間中，我國審計機(jī)關(guān)主要是在進(jìn)行傳統(tǒng)的財務(wù)審計工作。審計師的知識結(jié)構(gòu)相對簡單，工程技術(shù)，法律，宏觀經(jīng)濟(jì)，對外貿(mào)易和外貿(mào)以及計算機(jī)專業(yè)人員數(shù)量相對較少。對中國審計師知識結(jié)構(gòu)的調(diào)查表明，會計和審計專業(yè)人員占所有審計師的71.8%?？冃徲嬕笤u估廣泛的經(jīng)濟(jì)和管理活動的有效性，從而要求多樣化，創(chuàng)新的方法和多學(xué)科知識作為支持。一些審計人員師難以滿足高標(biāo)準(zhǔn)的績效審計。此外，審計人員整體數(shù)量也偏少，難以勝任過大的任務(wù)量，越是層次較低的機(jī)關(guān)，這種現(xiàn)象越是明顯。

四、完善政府績效審計優(yōu)化路徑

（1）完善獨(dú)立監(jiān)督體制

一是，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)垂直管理改革力度。不僅將地方審計機(jī)關(guān)正職的任免權(quán)上收省級機(jī)關(guān)，普通審計人員也將編制交由省審計廳管理，招錄、提拔、任免均由地方審計機(jī)關(guān)提名，由省審計廳和省人社局決定；二是，地方審計機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)由省財政廳統(tǒng)一保證，納入省級財政預(yù)算。由此可以將人事和財務(wù)完全獨(dú)立于地方政府和財政部門，提高了獨(dú)立性，從而能使地方審計部門更加有效地對地方政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審計監(jiān)督，更強(qiáng)有力地揭示和反映問題。

（2）健全相關(guān)法律制度

由于缺乏明確的法律條款，我國政府績效審計推進(jìn)和展開面臨著一定的困難。我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善我國政府績效審計相關(guān)的法律制度。首先應(yīng)完善審計報告公開制度，通過將審計活動的各個階段以審計報告的形式展現(xiàn)給公眾。在完善審計報告制度的過程中，可以充分利用媒體作為中介的作用，及時準(zhǔn)確地將審計結(jié)果傳遞給社會公眾，擴(kuò)大政府績效審計的影響力。其次，應(yīng)不斷健全審計結(jié)果問責(zé)制度，加強(qiáng)對審計結(jié)果的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)審計報告公開與審計結(jié)果問責(zé)的有效銜接。

（3）構(gòu)建合理評價標(biāo)準(zhǔn)體系

隨著政府職能的逐步完善，經(jīng)濟(jì)性和效益性也是政府績效審計應(yīng)關(guān)注的重要內(nèi)容。在預(yù)算績效評價體系的基礎(chǔ)上，審計機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，確立一個全國公認(rèn)、適用而規(guī)范的體系，并不斷修改、完善。績效評價體系應(yīng)包括：預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)、決策過程、投入資源和精力、產(chǎn)出效益、對社會效益的影響等方面，并且評價指標(biāo)要堅持定量與定性相結(jié)合，定量指標(biāo)主要指財務(wù)方面的指標(biāo)，定性指標(biāo)的確定應(yīng)以被審計項目的特點(diǎn)及被審計單位的管理特點(diǎn)為依據(jù)。

（4）改善政府績效審計人員結(jié)構(gòu)

審計隊伍人員的綜合素質(zhì)及業(yè)務(wù)能力是政府績效審計工作順利推行的重要保障。審計機(jī)關(guān)不僅要提高現(xiàn)有審計人員的綜合素質(zhì)能力，還要不斷引進(jìn)高水平的審計人才，尤其是專業(yè)型審計人員。應(yīng)提高審計機(jī)關(guān)的準(zhǔn)入門檻，完善審計人員準(zhǔn)入制度，保證招募的人員能在綜合素質(zhì)及業(yè)務(wù)水平方面達(dá)到政府績效審計的要求，確保審計隊伍中的人才能夠勝任其應(yīng)盡的職責(zé)。另外，審計機(jī)關(guān)人員不僅應(yīng)包含專業(yè)審計人才，還應(yīng)在實(shí)際績效審計工作中招募其他專業(yè)型人才如工科類、經(jīng)濟(jì)管理類等，不斷優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)。

全面優(yōu)化我國政府績效審計可以有效地促進(jìn)我國審計持續(xù)性健康發(fā)展，有利于推進(jìn)社會主義法治社會的建設(shè)，但是結(jié)合政府績效審計在我國起步晚、發(fā)展較為緩慢的現(xiàn)狀來看，如何更好地開發(fā)和引導(dǎo)還有待進(jìn)一步深入研究和探討。

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作者簡介：王明吉（1965年——），河北師范大學(xué)商學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事企業(yè)投融資研究。

王照清（1993年——），河北師范大學(xué)商學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樨攧?wù)管理與納稅籌劃。

崔方迪（1995年——），河北師范大學(xué)商學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯虡I(yè)銀行管理。