陳光普　蔣碩亮

摘要：新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理是基層社會(huì)治理的重要領(lǐng)域，但面臨一系列結(jié)構(gòu)性困境，如社區(qū)人口結(jié)構(gòu)異質(zhì)性導(dǎo)致居民訴求復(fù)雜化，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡加劇小區(qū)管理困難，社區(qū)組織關(guān)系結(jié)構(gòu)難以協(xié)調(diào)造成協(xié)同治理能力薄弱等。這些結(jié)構(gòu)性困境使新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理成為基層社會(huì)治理的短板和薄弱環(huán)節(jié)。彌補(bǔ)基層社會(huì)治理短板、進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都需要從治理理念、治理主體、治理方式和治理機(jī)制等社區(qū)治理體系結(jié)構(gòu)方面不斷探索符合新型城鎮(zhèn)化社區(qū)特點(diǎn)與規(guī)律的社區(qū)治理之路。上海市金山區(qū)在新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理方面的實(shí)踐探索，為破解新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理面臨的結(jié)構(gòu)性困境提供了可資借鑒的對策思路。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化社區(qū);社區(qū)治理;治理結(jié)構(gòu);實(shí)踐探索

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2019）06-0086-07

改革開放40年來，我國城鎮(zhèn)化速度不斷加快。特別是2014年以來，隨著新型城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，我國人口城鎮(zhèn)化率逐年攀升。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2018年年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)5958%，是1978年的3.4倍。新型城鎮(zhèn)化不僅使大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，也吸納大批外來流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)居住、生活和工作，由此形成了一種介于城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)之間、從傳統(tǒng)農(nóng)村過渡而來的新興社區(qū)——新型城鎮(zhèn)化社區(qū)。新型城鎮(zhèn)化社區(qū)人口結(jié)構(gòu)相對多元，既有村民和城鎮(zhèn)居民，也有外來流動(dòng)人口。相應(yīng)地，此類社區(qū)在治理上呈現(xiàn)出一種新的模式——新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理模式。作為農(nóng)村治理向城市治理過渡的一種治理模式，新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理一頭聯(lián)結(jié)城市治理，另一頭聯(lián)結(jié)農(nóng)村治理，具有承上啟下的作用，對上要適應(yīng)城市治理的發(fā)展要求，對下要為農(nóng)村治理提供方向。這種處于從傳統(tǒng)農(nóng)村向城市文明過渡階段的新型城鎮(zhèn)化社區(qū)，具有覆蓋面廣、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜且規(guī)模大、形態(tài)不穩(wěn)定、形式多樣等特征。

新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理是基層社會(huì)治理的一個(gè)重要領(lǐng)域，但因存在人口結(jié)構(gòu)多元、矛盾糾紛復(fù)雜等新情況和新問題，故成為基層社會(huì)治理中的短板和薄弱環(huán)節(jié)。在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)的時(shí)代要求下，研究新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的“結(jié)構(gòu)性困境”及破解之策，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、社會(huì)治理模式變遷的一般規(guī)律

社會(huì)結(jié)構(gòu)是社會(huì)治理的基點(diǎn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷是社會(huì)治理模式動(dòng)態(tài)調(diào)整的主要原因。社會(huì)結(jié)構(gòu)是指“人們在不同位置上的分布及其社會(huì)交往”①，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷即人口結(jié)構(gòu)變化及其引發(fā)的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化。隨著我國逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，社會(huì)階層分化日益顯著，社會(huì)關(guān)系尤其是城市社會(huì)關(guān)系由單位社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)體化社會(huì)，相應(yīng)地，社會(huì)治理模式也由單位治理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)治理。

總體而言，我國社會(huì)治理模式主要經(jīng)歷了從傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的家族治理到中華人民共和國成立以來的單位制、街居制、社區(qū)制的發(fā)展變遷過程。②家族治理是傳統(tǒng)社會(huì)基于血緣和地緣關(guān)系形成的一種治理模式。1949年以后，隨著社會(huì)主義制度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在我國全面確立，單位制逐步取代傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的家族治理模式。單位制是中華人民共和國成立之后為適應(yīng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而建立的一種特殊的社會(huì)管理模式。③街居制是輔助單位制的一種城市社會(huì)管理類型，由街道辦事處和居民委員會(huì)等層級(jí)構(gòu)成，國家主要通過街居體系管理城市社會(huì)的閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對象等。改革開放以后，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展，社會(huì)流動(dòng)日益廣泛，“單位社會(huì)”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€(gè)體社會(huì)”，“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，單位制管理模式的弊端逐漸顯露。隨著單位制、街居制社會(huì)管理模式逐漸失去歷史舞臺(tái)，社區(qū)制治理模式應(yīng)運(yùn)而生。社區(qū)制治理更加關(guān)注“服務(wù)”，更加強(qiáng)調(diào)“居民參與”。

就社區(qū)治理模式變遷而言，我國總體上經(jīng)歷了由行政型社區(qū)治理向合作型社區(qū)治理、自治型社區(qū)治理轉(zhuǎn)變的發(fā)展過程。④行政型社區(qū)治理是以政府為主導(dǎo)的治理模式，治理方式以行政手段為主，居民和社會(huì)組織等社會(huì)力量對社區(qū)治理的參與十分有限。合作型社區(qū)治理是政府主導(dǎo)型治理與社區(qū)自治相結(jié)合的一種治理模式，在這種治理模式中，社會(huì)組織在社區(qū)治理中的積極作用有所發(fā)揮，居民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性有較大提高。自治型社區(qū)治理是以社區(qū)自治組織和社會(huì)組織為主體的社區(qū)治理模式，政府和社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系空前增強(qiáng)。隨著2000年城鎮(zhèn)化開始發(fā)展，特別是2014年以來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加速推進(jìn)，在合作型社區(qū)治理模式向自治型社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變的過程中，出現(xiàn)了一種人口結(jié)構(gòu)多元、居民訴求多樣、社區(qū)矛盾復(fù)雜的新型社區(qū)——新型城鎮(zhèn)化社區(qū)。這類社區(qū)在治理模式上既有別于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)治理，也不同于現(xiàn)代城市社區(qū)治理。在當(dāng)前中國，新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理是一種新興的、覆蓋面廣泛的新型社區(qū)治理模式。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對社區(qū)治理模式的研究主要側(cè)重于城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，對處于轉(zhuǎn)型過渡階段的新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的研究還較少涉足，針對新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理中普遍存在的“結(jié)構(gòu)性困境”的探討更是鮮見。有鑒于此，本文以上海市金山區(qū)新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理為研究對象，通過實(shí)地調(diào)研和案例分析，梳理總結(jié)具有可資借鑒和推廣價(jià)值的成熟做法，以期破解新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理中存在的“結(jié)構(gòu)性困境”問題。

二、新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理面臨的“結(jié)構(gòu)性困境”

與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)和現(xiàn)代城市社區(qū)相比，新型城鎮(zhèn)化社區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)有一些新特點(diǎn)。農(nóng)村社區(qū)主要沿襲傳統(tǒng)熟人社會(huì)治理模式;城市社區(qū)居民素質(zhì)較高、人口結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，社區(qū)治理體系和制度建設(shè)較為完善;而新型城鎮(zhèn)化社區(qū)由于人口結(jié)構(gòu)多元、社會(huì)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性較強(qiáng)，所以社區(qū)治理難度較農(nóng)村社區(qū)和現(xiàn)代城市社區(qū)更大。社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷帶來的治理難題形成了新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的“結(jié)構(gòu)性困境”，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.社區(qū)人口結(jié)構(gòu)異質(zhì)性增強(qiáng)，居民訴求復(fù)雜化

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是受工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化的交互影響，社群結(jié)構(gòu)、居民居住空間等發(fā)生了深刻變化，傳統(tǒng)的熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和“差序格局”⑤不斷減縮，以血緣、地緣為主導(dǎo)的社會(huì)紐帶逐漸松弛，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性不斷減弱而異質(zhì)性特征日益凸顯。新型城鎮(zhèn)化社區(qū)人口結(jié)構(gòu)異質(zhì)性主要表現(xiàn)為外來流動(dòng)人口與動(dòng)拆遷人口雙重劇增。一方面，外來流動(dòng)人口急劇增長，甚至出現(xiàn)外來流動(dòng)人口數(shù)量超過本地戶籍人口數(shù)量的倒掛現(xiàn)象;另一方面，動(dòng)拆遷人口數(shù)量伴隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)逐年增加，越來越多的農(nóng)民成為城中村居民。

人口結(jié)構(gòu)異質(zhì)性增強(qiáng)是新型城鎮(zhèn)化社區(qū)的典型特征，決定了此類社區(qū)居民訴求的多樣性、復(fù)雜性、差異性。就動(dòng)拆遷居民而言，因動(dòng)遷時(shí)間、政策及開發(fā)商補(bǔ)償款的差異性，兼具村民和市民身份特征的城中村居民出于自身利益而不斷上訪，他們對村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和小區(qū)招商引資有強(qiáng)烈的期待。就外來人口而言，工作就業(yè)、社會(huì)醫(yī)療保障、子女教育等是其關(guān)注的焦點(diǎn)，也是其經(jīng)常遭遇困難的領(lǐng)域。

2.社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，小區(qū)管理難度加大

社區(qū)治理本身意味著社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑和治理主體的再生。社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是社區(qū)權(quán)力資源的分配問題。西方社會(huì)社區(qū)權(quán)力研究的代表性觀點(diǎn)主要是“精英論”“多元論”，涵蓋整個(gè)城市、街區(qū)等地域范圍。⑥中國語境下的“社區(qū)”限于街—居范圍的具體生活社區(qū)層面，社區(qū)權(quán)力指向生活社區(qū)的自治機(jī)制，即以居民委員會(huì)、物業(yè)管理公司和業(yè)主委員會(huì)為代表的國家、市場與社會(huì)力量構(gòu)成城市社區(qū)的多元權(quán)力格局，在不同的城市社區(qū)中，上述權(quán)力格局呈現(xiàn)出一定的差異性。⑦社區(qū)人口結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性、市場力量和自治組織的興起都在不同程度上影響社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑，如果社區(qū)內(nèi)部多元權(quán)力主體之間不能實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，就會(huì)加劇社區(qū)沖突和社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡。新型城鎮(zhèn)化社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的最主要原因就是社區(qū)精英分子、積極分子等群體骨干作用弱化。

近年來，隨著機(jī)關(guān)干部、商界精英和社會(huì)賢達(dá)等群體回歸原居地的人數(shù)漸增，新型城鎮(zhèn)化社區(qū)骨干隊(duì)伍不斷壯大。但是，這部分群體自身文化素質(zhì)較高，他們對社區(qū)治理的較高期待和要求與社區(qū)人口結(jié)構(gòu)多元化造成的小區(qū)管理困難之間產(chǎn)生新的矛盾。因此，這部分群體融入社區(qū)、參與社區(qū)治理的心態(tài)需要一定的適應(yīng)期，同時(shí)，社區(qū)居民對這部分群體的認(rèn)同也需要一定的過渡期。除此之外，由于社區(qū)骨干群體中年輕人不斷流失，社區(qū)普通居民大多對社區(qū)治理事項(xiàng)持觀望態(tài)度，所以社區(qū)精英分子、積極分子等群體骨干作用弱化進(jìn)一步加重了新型城鎮(zhèn)化社區(qū)“難管理”的問題。

3.社區(qū)組織關(guān)系結(jié)構(gòu)難以協(xié)調(diào)，協(xié)同治理能力薄弱

在社區(qū)治理過程中，參與治理的各個(gè)組織必須通過交換資源，就共同目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商、談判等途徑實(shí)現(xiàn)治理目的。⑧協(xié)調(diào)參與社區(qū)治理的各個(gè)組織之間的關(guān)系，使其形成合理的組織關(guān)系結(jié)構(gòu)，是增強(qiáng)社區(qū)共同體凝聚力、提升社區(qū)整體協(xié)同治理能力的關(guān)鍵。

在同一個(gè)住宅小區(qū)的居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司，這三類組織被稱為社區(qū)治理的“三駕馬車”。它們雖然是三種不同體制的組織，承擔(dān)著各自不同的職能，但最終目標(biāo)都是服務(wù)居民、管理小區(qū)。與普通商品房小區(qū)相比，新型城鎮(zhèn)化社區(qū)人口結(jié)構(gòu)多元、人口流動(dòng)性較大、利益訴求較復(fù)雜、居民的法治意識(shí)整體較弱，業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制也相對滯后。這些都是新型城鎮(zhèn)化社區(qū)“三駕馬車”較難實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的主要原因。在新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理中，“三駕馬車”往往“各走各的道”，甚至出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，特別是在拆遷安置小區(qū)，三者之間更是缺乏有效的溝通協(xié)作，難以形成工作合力。

三、破解新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理“結(jié)構(gòu)性困境”的

實(shí)踐探索及主要經(jīng)驗(yàn)本文選取上海市金山區(qū)進(jìn)行案例研究的主要原因是，地處上海遠(yuǎn)郊的金山區(qū)是2014年國家首批確立的62個(gè)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)之一，而且金山區(qū)近年來探索的新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理模式是基層社區(qū)治理創(chuàng)新的典型，對全國其他地區(qū)有較強(qiáng)的借鑒意義和推廣價(jià)值。金山區(qū)總?cè)丝?0萬左右，常住人口中戶籍人口與非戶籍人口比例約為2∶1，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在上海市處于中下游水平;全區(qū)共有220個(gè)住宅小區(qū)，其中普通商品房小區(qū)占比81.4%，拆遷安置小區(qū)占比18.6%。2014年以來，金山區(qū)在上海市委市政府出臺(tái)的《創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)》“1+6”文件（1個(gè)總文件、6個(gè)配套文件）的總體指導(dǎo)下，注重基層實(shí)踐和首創(chuàng)精神，探索出“六化同步”的治理模式，即“黨建區(qū)域化、管理網(wǎng)格化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、共治社會(huì)化、自治民主化、保障法治化”。金山區(qū)的基層社區(qū)治理實(shí)例多次得到中央和上海市委市政府的肯定和表彰，該區(qū)還于2018年成功入選“全國社會(huì)治理創(chuàng)新示范城市”?？傮w而言，上海金山區(qū)的新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)不僅具有較大的研究價(jià)值，也具有較強(qiáng)的社會(huì)推廣意義。

1.居委會(huì)“8+3”錯(cuò)時(shí)工作和網(wǎng)格單元管理

為了解決居民委員會(huì)上下班時(shí)間與在職居民同步造成的社區(qū)服務(wù)與居民需求時(shí)間不匹配的問題，金山區(qū)石化街道從2016年1月開始推行“8+3”居民委員會(huì)錯(cuò)時(shí)工作制，形成了“服務(wù)不打烊，便民在身邊”的服務(wù)群眾工作品牌。居民委員會(huì)工作時(shí)間在以往正常8小時(shí)的基礎(chǔ)上，向晚上延伸3個(gè)小時(shí)（即延伸到晚上8點(diǎn)）。同時(shí)，居民委員會(huì)形成了兩張服務(wù)清單：一張是基礎(chǔ)服務(wù)清單，列舉了為居民提供政策咨詢、訴求反映、調(diào)解信訪、證明開具、民意傾聽、睦鄰互助、居民自治、志愿服務(wù)等8大類服務(wù);另一張是特色服務(wù)清單，各居民委員會(huì)抓住社區(qū)居民需要服務(wù)的難點(diǎn)，提供照看兒童、教育培訓(xùn)講座、專業(yè)志愿服務(wù)、興趣班、為高齡獨(dú)居困難老人送餐、為老年人網(wǎng)上購物、網(wǎng)上預(yù)約醫(yī)院掛號(hào)等體現(xiàn)本社區(qū)居民實(shí)際需求和迫切需要的特色服務(wù)，延伸了居民委員會(huì)對社區(qū)內(nèi)各類人群的服務(wù)觸角。在延長的3個(gè)小時(shí)內(nèi)，居民委員會(huì)采取“居委會(huì)工作人員+社區(qū)黨員（社區(qū)在職黨員、居民區(qū)駐區(qū)單位黨員）+律師、心理咨詢師、社工等（根據(jù)居民需求，配備社區(qū)或駐區(qū)單位的專業(yè)化志愿者）”的特色多元服務(wù)模式。金山區(qū)石化街道居民委員會(huì)“8+3”錯(cuò)時(shí)工作制將黨建聯(lián)席單位、駐區(qū)單位、共建單位都拉進(jìn)社區(qū)區(qū)域化黨建的大平臺(tái)，非工作時(shí)間段的設(shè)置和安排極大調(diào)動(dòng)了在職黨員參與的積極性，拓展了駐區(qū)單位、在職黨員、社區(qū)居民參與社區(qū)共建共管、共治共享的空間，并實(shí)現(xiàn)了從時(shí)間延伸向平臺(tái)延伸和治理延伸的持續(xù)發(fā)展。

為精準(zhǔn)對接新型城鎮(zhèn)化社區(qū)居民需求與訴求，位于金山新城核心區(qū)域的山陽鎮(zhèn)從2017年下半年開始推行網(wǎng)格單元管理模式，即通過整合居民區(qū)內(nèi)的黨建服務(wù)點(diǎn)和網(wǎng)格點(diǎn)資源，在居民區(qū)每200—300戶范圍內(nèi)設(shè)置一個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備“1+1+x”工作力量，即1名網(wǎng)格長（由居民區(qū)兩委班子成員擔(dān)任）、1名網(wǎng)格指導(dǎo)員（由社區(qū)在職的機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨員干部擔(dān)任）及若干名網(wǎng)格員（由條線干部、黨小組長、居民小組長、人口協(xié)管員等組成），處理網(wǎng)格內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)“資源（包括樓組長、老黨員、老干部、婦女骨干、社區(qū)民警等力量）在網(wǎng)格整合、問題在網(wǎng)格解決、需求在網(wǎng)格反映”的工作目標(biāo)。目前，山陽鎮(zhèn)共設(shè)置網(wǎng)格198個(gè)，共有網(wǎng)格長173名、網(wǎng)格指導(dǎo)員137名、網(wǎng)格員1058名。這些網(wǎng)格員平時(shí)的主要工作任務(wù)就是在網(wǎng)格中“遛彎兒”，積極收集網(wǎng)格中群眾反映的各種問題和訴求，并及時(shí)向網(wǎng)格指導(dǎo)員和網(wǎng)格長上報(bào)，一些可以就地解決的問題予以及時(shí)回復(fù)、解決，需要上級(jí)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題在匯總上報(bào)上級(jí)部門后積極尋求多方合力的解決途徑，努力實(shí)現(xiàn)“小事不出網(wǎng)格，大事不出居（居民區(qū)）”。同時(shí)，為進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)格單元管理長效化、做實(shí)網(wǎng)格單元，山陽鎮(zhèn)建立了網(wǎng)格單元管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任組長;制定了網(wǎng)格單元管理清單和服務(wù)清單，明確工作職責(zé);鎮(zhèn)政府財(cái)政每年撥付10萬元專項(xiàng)資金，專門用于網(wǎng)格單元的建設(shè)和管理，挖掘網(wǎng)格內(nèi)具有各項(xiàng)特長及專業(yè)知識(shí)的人才，夯實(shí)志愿者服務(wù)隊(duì)伍，并逐步提高網(wǎng)格員的工作待遇，消除其后顧之憂。

2.三個(gè)“自下而上”與兼職委員制度

針對社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的參與率較低、參與的廣度和深度不夠、參與治理的效果不佳等社區(qū)自治瓶頸，金山區(qū)石化街道2016年以來逐步探索形成了“三個(gè)‘自下而上民意落實(shí)‘閉環(huán)”模式，即通過自下而上的治理議題形成機(jī)制、議題解決機(jī)制和議題解決效果評(píng)估機(jī)制，讓居民充分參與社區(qū)治理議題的形成、解決及效果評(píng)估的全過程。該模式不僅極大提高了居民參與社區(qū)自治的積極性，還明顯提升了居民對社區(qū)治理的滿意度。同時(shí)，石化街道從2016年開始開展“幸福社區(qū)”居民協(xié)商工作坊系列活動(dòng)，根據(jù)社區(qū)內(nèi)不同群體的特點(diǎn)，分別開展青年居民專場、社區(qū)居民專場、公職人員專場和來滬新市民專場等各種居民協(xié)商活動(dòng)。通過調(diào)研基于居民需求的社區(qū)治理與服務(wù)模式，補(bǔ)足服務(wù)居民工作的短板，提高社區(qū)居民幸福指數(shù)。

為進(jìn)一步提高社區(qū)多元主體參與社區(qū)治理的積極性，金山區(qū)還在居民區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)兼職委員制度，該制度鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社區(qū)民警、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司、駐區(qū)單位、社會(huì)組織中的優(yōu)秀黨員等力量，通過相關(guān)程序兼任居民區(qū)黨（總）支部委員（兼任委員人數(shù)不超過專職委員人數(shù)）。同時(shí)，將駐區(qū)單位、社會(huì)工作者、社會(huì)組織和“兩代表一委員”（各級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員）等社區(qū)骨干力量整合到社區(qū)治理多元參與的主體范圍中。為進(jìn)一步豐富社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容以及更好滿足社區(qū)居民多層次、多方面的服務(wù)需求，社區(qū)多元主體共治議題涉及社區(qū)服務(wù)、社區(qū)實(shí)事項(xiàng)目、社區(qū)管理、社區(qū)文化等各種社區(qū)公共事務(wù)。

3.“鎮(zhèn)管社區(qū)”與“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)治理模式

“鎮(zhèn)管社區(qū)”是上海市基層社會(huì)治理的一個(gè)特色探索。所謂“鎮(zhèn)管社區(qū)”，就是通過在鎮(zhèn)與村（居）之間建立一個(gè)非行政性層級(jí)以解決大鎮(zhèn)管理幅度不合理、管理不精細(xì)的問題。“鎮(zhèn)管社區(qū)”在上海鎮(zhèn)級(jí)管理體制改革中扮演著一種過渡性管理機(jī)制的作用，其政策用意在于通過構(gòu)造中間狀態(tài)的過渡性管理機(jī)制以應(yīng)對現(xiàn)實(shí)的管理瓶頸，并以這種中間性、過渡性的體制設(shè)置賦予鎮(zhèn)級(jí)管理體制調(diào)整更大的靈活性。⑨朱涇鎮(zhèn)是原金山縣縣城所在地，現(xiàn)轄區(qū)共有17個(gè)居民委員會(huì)。2012年8月，作為上海市“鎮(zhèn)管社區(qū)”唯一試點(diǎn)鎮(zhèn)，朱涇鎮(zhèn)以社區(qū)共治為方向，以基層自治為基礎(chǔ)，在行政鎮(zhèn)與居民委員會(huì)之間搭建了綜合性管理平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)平臺(tái)、協(xié)商式共治平臺(tái)，推進(jìn)公共服務(wù)資源下沉、社區(qū)自治與共治發(fā)展。具體而言，朱涇鎮(zhèn)建立了“鎮(zhèn)管社區(qū)”四級(jí)治理平臺(tái)。一是鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府層面，由鎮(zhèn)黨委、政府牽頭，建立“鎮(zhèn)管社區(qū)”聯(lián)動(dòng)工作的公共財(cái)經(jīng)、公共文化、公共安全、公共服務(wù)和公共環(huán)境等公共委員會(huì)，積極發(fā)揮上述公共委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策指導(dǎo)的職能作用。二是社區(qū)管理聯(lián)動(dòng)中心層面，建立鎮(zhèn)政府各職能部門和6個(gè)社區(qū)服務(wù)中心相銜接的朱涇鎮(zhèn)社區(qū)管理聯(lián)動(dòng)中心，充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)處置與監(jiān)督評(píng)估的職能作用。三是片區(qū)層面，通過將鎮(zhèn)域內(nèi)17個(gè)居委會(huì)劃分為東、西、南三大片區(qū)，構(gòu)建片區(qū)責(zé)任分工機(jī)制，建立區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)議、片區(qū)治理委員會(huì)、片區(qū)生活服務(wù)中心等組織架構(gòu)，為社區(qū)協(xié)商共治搭建組織平臺(tái)，發(fā)揮片區(qū)組織協(xié)商共治的職能作用。四是居民區(qū)層面，通過整合各居民委員會(huì)、社工站、服務(wù)站等力量，構(gòu)建居民區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)網(wǎng)格，形成“橫向到邊，縱向到底”的鎮(zhèn)管社區(qū)工作格局，發(fā)揮基層社區(qū)組織的服務(wù)保障等職能作用。

同時(shí)，朱涇鎮(zhèn)將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維運(yùn)用到社區(qū)治理中，先后開通、上線“今日朱涇”微信公眾號(hào)、“美麗朱涇”手機(jī)APP、村（居）干部“電子走訪”、“朱涇365熱線”等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)載體，以“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)治理模式創(chuàng)新社區(qū)治理，逐步形成了著名的上海“朱涇經(jīng)驗(yàn)”。2015年年初，朱涇鎮(zhèn)與金山東方有限公司聯(lián)合推出“美麗朱涇0頻道”，其中包括“社區(qū)信息、便民服務(wù)、居民互動(dòng)、視頻會(huì)議”等四大板塊的頻道信息。社區(qū)居民在家即可通過“美麗朱涇0頻道”第一時(shí)間了解朱涇鎮(zhèn)的社區(qū)治理動(dòng)態(tài)、查詢便民服務(wù)，并對社區(qū)公共事務(wù)和居民委員會(huì)工作人員的工作情況進(jìn)行打分投票。人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、《解放日報(bào)》《文匯報(bào)》等媒體先后對朱涇鎮(zhèn)“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了報(bào)道。2015年，金山區(qū)委下發(fā)《關(guān)于在全區(qū)范圍內(nèi)全面深化和推廣“電子走訪”與“0頻道”建設(shè)的實(shí)施方案》，要求在全區(qū)推廣朱涇鎮(zhèn)“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)。

4.“四張清單”制度和“村居聯(lián)動(dòng)”機(jī)制

自2015年開始，針對居民區(qū)日常運(yùn)行中存在的基層權(quán)力界定模糊、決策隨意、監(jiān)管薄弱等問題，金山區(qū)漕涇鎮(zhèn)在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)各個(gè)居民區(qū)推行“程序、責(zé)任、制度、考核”的“四張清單”制度，清單上寫明居民區(qū)干部的責(zé)任，包括責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任依據(jù)、責(zé)任主體等內(nèi)容。“四張清單”制度旨在從清單管理角度理順社區(qū)日常運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)居民自治健康有序發(fā)展，讓基層權(quán)力公開透明地運(yùn)行在陽光下并全面接受群眾監(jiān)督。程序清單旨在提升居民委員會(huì)“公開、透明、高效”的運(yùn)行能力。首先，依照相關(guān)法律法規(guī)，初步梳理出居民委員會(huì)的所有工作事項(xiàng)。其次，從便民的視角，對梳理出的工作事項(xiàng)進(jìn)行分類、合并，通過多輪上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)商，列出居民委員會(huì)重要工作事項(xiàng)清單。最后，進(jìn)一步簡化操作程序，針對每一個(gè)事項(xiàng)繪制辦理程序流程圖，明確每個(gè)事項(xiàng)的名稱、內(nèi)容、責(zé)任主體、辦事流程、結(jié)果公示等環(huán)節(jié)和程序。責(zé)任清單旨在增強(qiáng)居民委員會(huì)的責(zé)任意識(shí)。參考民政部門關(guān)于居民委員會(huì)履職事項(xiàng)的清單，在此基礎(chǔ)上，制定漕涇鎮(zhèn)居民委員會(huì)協(xié)助政府管理責(zé)任清單，包括社會(huì)事業(yè)建設(shè)、文明創(chuàng)建、公共事務(wù)管理等26類社區(qū)工作。制度清單旨在明確居民委員會(huì)的權(quán)力。以提高居民委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化水平為著眼點(diǎn)，通過梳理分析居民委員會(huì)現(xiàn)有管理制度，歸納制定居民委員會(huì)工作運(yùn)行的制度清單（包括黨員教育管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等8個(gè)方面38項(xiàng)制度），以此確定居民委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行邊界，讓居民委員會(huì)相關(guān)規(guī)則的制定更加科學(xué)、規(guī)范?？己饲鍐沃荚谧尵用裎瘑T會(huì)的權(quán)力在陽光下運(yùn)行。根據(jù)居民委員會(huì)責(zé)任清單和制度清單，梳理出居委會(huì)考核清單（包括基層黨組織建設(shè)、重大建設(shè)、社區(qū)治理等5個(gè)方面30項(xiàng)考核細(xì)則）。“四張清單”制定后，漕涇鎮(zhèn)首先選取部分居民區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，于2015年8月在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)推開?！八膹埱鍐巍敝贫鹊膶?shí)施進(jìn)一步完善了居民委員會(huì)的事務(wù)管理機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范了居民委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行。2016年7月，金山區(qū)委在漕涇鎮(zhèn)召開現(xiàn)場會(huì)議，安排向全區(qū)推廣“四張清單”制度模式。

近年來，金山區(qū)新型城鎮(zhèn)化速度不斷加快，各街鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)城鎮(zhèn)化率不斷提高，多數(shù)村半數(shù)以上村民被動(dòng)遷，分散安置于鎮(zhèn)域內(nèi)各個(gè)居民區(qū)，由“村民”變身“居民”，但戶籍仍歸屬在村里，他們的日常訴求與需求問題仍習(xí)慣于找之前的村民組織解決。這些村民轉(zhuǎn)為居民之后，原來的生活習(xí)慣短時(shí)間內(nèi)難以改變，給居民區(qū)管理帶來不少難題，導(dǎo)致居民委員會(huì)對這部分居民的管理和服務(wù)“有心無力”。如何對這些由村民轉(zhuǎn)型為社區(qū)居民的群體進(jìn)行有效管理和服務(wù)，是一道社區(qū)治理難題。經(jīng)過多年實(shí)踐，金山區(qū)探索出“村居聯(lián)動(dòng)”治理機(jī)制。通過“信息互通、事務(wù)共管、資源共享、文明共創(chuàng)、難題共解”的模式，著力整合資源，增強(qiáng)社區(qū)治理合力，破解“村居民”治理難題。一是信息互通。建立動(dòng)遷村與接受村民安置的居民委員會(huì)之間的村居信息互通機(jī)制，通過該機(jī)制，理順相關(guān)村居之間的溝通渠道，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村居治理無縫銜接。二是事務(wù)共管。圍繞公共服務(wù)、民生保障、黨員管理等共性問題，建立動(dòng)遷村與居民委員會(huì)之間的村居事務(wù)共同協(xié)商機(jī)制，旨在整合各方力量共解毀綠種菜、高空拋物、隨意晾曬、違章搭建、拖欠物業(yè)費(fèi)等村居民社區(qū)治理頑疾。三是資源共享。一方面，整合村居資金、社會(huì)資源，滿足居民的民生訴求和服務(wù)需求;另一方面，整合人力資源，重點(diǎn)挖掘骨干分子，引導(dǎo)他們協(xié)助社區(qū)做好矛盾調(diào)解、社區(qū)幫扶等工作，并建立村居黨員志愿服務(wù)隊(duì)，積極開展“為民服務(wù)”“環(huán)境保護(hù)”“結(jié)對幫困”等各種志愿活動(dòng)。四是文明共創(chuàng)。以村風(fēng)民風(fēng)建設(shè)為重點(diǎn)，村居共同組織開展社會(huì)主義核心價(jià)值觀、道德素養(yǎng)、文明風(fēng)尚等方面的教育培訓(xùn)活動(dòng)，共同收集社區(qū)中發(fā)生的好人好事，及時(shí)予以宣傳鼓勵(lì)，弘揚(yáng)社區(qū)正能量。

四、新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理典型案例的經(jīng)驗(yàn)啟示

新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理面臨人口結(jié)構(gòu)、社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織關(guān)系結(jié)構(gòu)等方面的“結(jié)構(gòu)性困境”，這要求我們從社會(huì)治理結(jié)構(gòu)理論入手，探求符合新型城鎮(zhèn)化社區(qū)特點(diǎn)和規(guī)律的社區(qū)治理新路徑。在對上海市金山區(qū)近年來圍繞新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理開展的實(shí)踐探索進(jìn)行梳理分析的基礎(chǔ)上，筆者借鑒國內(nèi)學(xué)者關(guān)于社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的理論成果⑩，嘗試從治理理念、治理主體、治理方式、治理機(jī)制等社會(huì)治理體系結(jié)構(gòu)要素入手，提出破解新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理“結(jié)構(gòu)性困境”的對策建議。

1.治理理念：以居民為中心，精準(zhǔn)對接居民訴求

治理理念是基層社會(huì)治理的內(nèi)核，新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理需要與其社區(qū)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)相適應(yīng)的治理理念，即“以居民為中心”的治理理念。長期以來，我國城市社區(qū)實(shí)行的是社會(huì)管理模式，其顯著特點(diǎn)是以單位制為主、街居制為輔。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，熟人社會(huì)被多元化、原子化的“陌生人社會(huì)”取代，過去的社會(huì)管理模式已很難滿足現(xiàn)代社區(qū)治理的需要。面對新型城鎮(zhèn)化社區(qū)居民多樣化、多層次、多方面的治理訴求，上海市金山區(qū)通過實(shí)踐探索，實(shí)施居委會(huì)“8+3”錯(cuò)時(shí)工作和網(wǎng)格單元管理等體現(xiàn)“自下而上”治理思維、治理理念的治理措施，力求精準(zhǔn)對接社區(qū)居民的實(shí)際需求，著力提升社區(qū)居民的滿意度、幸福感和獲得感。

2.治理主體：整合多元力量，提升治理能力

參與主體多元化是基層社會(huì)治理的本質(zhì)要求。新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理更需要調(diào)動(dòng)各方參與主體的積極性，構(gòu)建多元主體協(xié)商機(jī)制，打造“過程共同參與、成果共同享有”的社區(qū)治理格局。上海市金山區(qū)的實(shí)踐探索表明，要提升多元主體參與新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的積極性，就必須既著力提升社區(qū)居民參與社區(qū)治理的意識(shí)和能力（如金山區(qū)石化街道探索形成的“三個(gè)‘自下而上民意落實(shí)‘閉環(huán)”模式），又積極推進(jìn)社區(qū)共治建設(shè)（如建立“兼職委員”制度，充分發(fā)揮社區(qū)骨干“兩代表一委員”的積極主動(dòng)性）。

3.治理方式：創(chuàng)新組織架構(gòu)，增強(qiáng)治理實(shí)效

行之有效的治理方式是決定社區(qū)治理成敗的關(guān)鍵因素。對新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理而言，合適、有效的治理方式是影響治理成效的核心因素。由于多元主體參與社會(huì)治理的制度安排還不完善，一些地方仍習(xí)慣于以行政控制為主的治理方式，致使不少基層政府在社會(huì)治理過程中存在錯(cuò)位、缺位、越位的現(xiàn)象。目前，許多新型城鎮(zhèn)化社區(qū)居民響應(yīng)政治動(dòng)員的自發(fā)性和自覺性較低，社區(qū)公共活動(dòng)主要依賴于社區(qū)居民委員會(huì)干部的組織協(xié)調(diào)，因此，需要?jiǎng)?chuàng)新平臺(tái)載體，進(jìn)一步健全社區(qū)治理工作的組織架構(gòu)。上海市金山區(qū)的“鎮(zhèn)管社區(qū)”“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)治理模式，就是創(chuàng)新社區(qū)治理組織架構(gòu)和治理方式的有益探索。

4.治理機(jī)制：創(chuàng)新工作制度，為社區(qū)治理保駕護(hù)航

治理機(jī)制是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要保障和基石。由于新型城鎮(zhèn)化社區(qū)人口結(jié)構(gòu)異質(zhì)性較強(qiáng)、治理基礎(chǔ)薄弱，因此，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理機(jī)制勢在必行。上海市金山區(qū)的“四張清單”制度和“村居聯(lián)動(dòng)”機(jī)制是新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的范例。近年來，我國政府治理領(lǐng)域興起的“清單革命”浪潮推動(dòng)基層社會(huì)治理逐漸形成清單式治理模式。“四張清單”制度就是政府治理領(lǐng)域清單管理制度在社區(qū)治理中的一種運(yùn)用和創(chuàng)新。清單式治理模式契合城市社區(qū)精細(xì)化治理的需要，具有限權(quán)、定責(zé)、劃界的功能。清單管理制度直面社區(qū)治理新問題（如社區(qū)基層組織職責(zé)不規(guī)范、不明確及其不作為、亂作為、推諉扯皮），強(qiáng)調(diào)公開、透明原則，對每個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行中涉及的權(quán)力、資源、責(zé)任等實(shí)行全過程公開、全過程監(jiān)督。清單管理制度既體現(xiàn)了現(xiàn)代目標(biāo)管理模式的科學(xué)性、規(guī)范性，又能增強(qiáng)每個(gè)社區(qū)居民的現(xiàn)場感，讓居民對社區(qū)公共事務(wù)“有感覺、有感知、看得見、摸得著”。“村居聯(lián)動(dòng)”機(jī)制將村域和居民社區(qū)的相關(guān)資源進(jìn)行有機(jī)整合，注重聯(lián)動(dòng)多方力量合力解決共同難題，有效發(fā)揮了“1+1>2”的功效。

注釋

①參見[美]彼特·布勞：《不平等和異質(zhì)性》，王春光、謝圣贊譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1991年，第5頁。②參見何海兵：《我國城市基層社會(huì)管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第5期。③單位是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)立的一種特殊的組織形式，國家主要通過單位這一組織形式管理職工。單位制具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三位一體的功能及行政性、封閉性、單一性的特點(diǎn)，其形成具有歷史背景，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期起到了重要的社會(huì)整合作用。④參見魏娜：《我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第4期。⑤差序格局是著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生在研究中國鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)時(shí)提出的概念，旨在描述親疏遠(yuǎn)近的人際格局，如同水面上泛開的連暈一般，由自己延伸開去，一圈一圈，按照與自己距離的遠(yuǎn)近來劃分親疏。這種差序格局的形成受到人們血緣、地緣、經(jīng)濟(jì)水平、政治地位以及知識(shí)文化水平等因素的影響，一般而言，圈子的大小和上述因素的大小強(qiáng)弱是成正比的。參見費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海人民出版社，2006年，第58頁。⑥參見夏建中：《現(xiàn)代西方城市社區(qū)研究的主要理論與方法》，《燕山大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2000年第2期。⑦參見郭圣莉、王亞捷、楊吳夏：《社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)——基于上海6個(gè)社區(qū)的實(shí)證研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。⑧參見[英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，《國際社會(huì)科學(xué)雜志》（中文版）1999年第1期。⑨參見葉敏、熊萬勝：《鎮(zhèn)管社區(qū)：快速城市化區(qū)域的鎮(zhèn)級(jí)體制調(diào)適》，《中國行政管理》2018年第10期。⑩社會(huì)治理結(jié)構(gòu)包括價(jià)值與理念、組織體制、運(yùn)行機(jī)制、方法與技術(shù)手段四個(gè)部分，可分為統(tǒng)治型、授權(quán)型、管理型和共治型四種類型。作為治理主體、治理客體及治理工具體系之間關(guān)系的呈現(xiàn)形態(tài)，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)具有良好的穩(wěn)定性，但會(huì)隨著社會(huì)利益結(jié)構(gòu)及其實(shí)現(xiàn)方式的變化而變化。參見施雪華：《論傳統(tǒng)與現(xiàn)代治理體系及其結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，《中國行政管理》2014年第1期;王郅強(qiáng)、張曉君：《“結(jié)構(gòu)性矛盾”與社會(huì)治理體系的構(gòu)建》，《行政論壇》2017年第2期;黃顯中、何音：《公共治理結(jié)構(gòu)：變遷方向與動(dòng)力》，《太平洋學(xué)報(bào)》2010年第9期。參見葉林、宋星洲、邵梓捷：《協(xié)同治理視角下的“互聯(lián)網(wǎng)+”城市社區(qū)治理創(chuàng)新》，《中國行政管理》2018年第1期。參見李瀟、王道勇：《城市社區(qū)治理中的網(wǎng)絡(luò)參與問題分析——基于上海市X社區(qū)的個(gè)案研究》，《科學(xué)社會(huì)主義》2013年第4期。參見李德：《從“碎片化”到“整體性”：創(chuàng)新我國基層社會(huì)治理運(yùn)行機(jī)制研究》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第5期。參見葉良海、吳湘玲：《清單式治理：城市社區(qū)治理新模式》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第6期。

Structural Dilemma of New Urbanization Community Governance and Its Solution

— Enlightenment from Practical Exploration in Jinshan District of Shanghai

Chen Guangpu

Abstract：New urbanization community governance is an important field of grassroots social governance， but it faces a series of structural difficulties， such as the complexity of residents′ appeal caused by heterogeneity of community population structure， the imbalance of community power structure aggravating difficulties in community management， and difficulty in coordinating the relationship structure of community organizations results in weak ability of collaborative governance. These structural predicaments make the new urbanization community governance become the short board and weak link in grassroots social governance. To make up for the shortcomings of grass-roots social governance， further strengthen and innovate social governance， and realize the modernization of national governance system and governance capacity， we need to explore the way of community governance in line with the characteristics and laws of new urbanized communities from the concept， subject， mode and mechanism of governance. The practical exploration on community governance of new urbanization in Jinshan District of Shanghai provides a reference for solving the structural predicament of community governance of new urbanization.

Key words：new urbanization community; community governance; management structure; practical exploration