申進(jìn)忠

摘要：化學(xué)品環(huán)境規(guī)制是我國環(huán)境法治建設(shè)的短板，現(xiàn)有以防控安全事故為核心任務(wù)的危險化學(xué)品管理體系無法滿足現(xiàn)實需要。我國應(yīng)在化學(xué)品名錄管理的基礎(chǔ)上，按照風(fēng)險規(guī)制的基本原理，構(gòu)建系統(tǒng)的化學(xué)品環(huán)境規(guī)制體系。為此，要重塑化學(xué)品名錄管理的內(nèi)在機制，形成風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通和風(fēng)險決策“三位一體”的管理結(jié)構(gòu);基于風(fēng)險預(yù)防原則，建立體現(xiàn)多元規(guī)制特征、涵蓋化學(xué)品生命周期的化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險管理體系。在推進(jìn)化學(xué)品環(huán)境規(guī)制的立法方面，可以將制定專門法作為首選方案。

關(guān)鍵詞：化學(xué)品立法;名錄管理;環(huán)境規(guī)制

中圖分類號：C916.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2019）06-0093-06

隨著化學(xué)品相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，化學(xué)品生產(chǎn)和使用帶來的環(huán)境問題日益突出。持久性有機污染物、內(nèi)分泌干擾物等有毒有害化學(xué)物質(zhì)引起的環(huán)境損害與人體健康問題越來越多，化工、農(nóng)藥、燃料等行業(yè)排放的特征污染物成為大氣、水、土壤的重要污染源，甚至引發(fā)局部環(huán)境質(zhì)量惡化。無論從維護(hù)公眾健康還是從打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的角度，我國都亟須加強對化學(xué)品環(huán)境污染的治理。本文以化學(xué)品名錄管理為切入點，探討化學(xué)品環(huán)境規(guī)制的路徑。

一、我國化學(xué)品名錄管理的現(xiàn)狀

名錄管理是各國普遍采用的化學(xué)品管理措施，指按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，在諸多化學(xué)品中選擇特定化學(xué)品并制成名錄，對名錄中的化學(xué)品采取規(guī)制措施。化學(xué)品名錄管理秉持優(yōu)先管理原則。據(jù)統(tǒng)計，世界上有5200萬種有機或無機化學(xué)物質(zhì)，生產(chǎn)生活中常用并已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境中的化學(xué)品有10萬種之多。面對數(shù)量龐大、種類繁多的化學(xué)品，無法采取統(tǒng)一的規(guī)制措施，比較現(xiàn)實的做法是從中選擇重點化學(xué)品進(jìn)行優(yōu)先規(guī)制。我國化學(xué)品名錄管理包括危險化學(xué)品綜合規(guī)制和基于具體名錄的化學(xué)品環(huán)境規(guī)制，從實際情況來看，這兩個方面都存在明顯不足。

1.綜合性的危險化學(xué)品名錄管理及其不足

我國危險化學(xué)品名錄管理以《危險化學(xué)品安全管理條例》為基本依據(jù)，有兩個基本特征。其一，在危險化學(xué)品的界定與選擇上采取綜合性標(biāo)準(zhǔn)。2002年《危險化學(xué)品安全管理條例》對危險化學(xué)品的界定主要是基于職業(yè)安全方面的考慮，重點關(guān)注化學(xué)品的物理危害性和急性毒性。2011年、2013年兩次修訂的《危險化學(xué)品安全管理條例》都在危險化學(xué)品的選擇上增加了環(huán)境和公共健康的考量，將危險化學(xué)品界定為“具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質(zhì)，對人體、設(shè)施、環(huán)境具有危害的劇毒化學(xué)品和其他化學(xué)品”。與此相適應(yīng)，2015年原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局發(fā)布的《危險化學(xué)品目錄》包括16類有物理性危害的化學(xué)品，10類有健康危害的化學(xué)品，2類有環(huán)境危害的化學(xué)品?？梢?，我國在危險化學(xué)品的范圍界定上綜合考慮職業(yè)危害、環(huán)境危害、公共健康危害等多種因素，對危險化學(xué)品管理采取以名錄為基礎(chǔ)的綜合規(guī)制模式。其二，對危險化學(xué)品的規(guī)制著重于防控安全事故。正如2013年《危險化學(xué)品安全管理條例》第1條指出的，危險化學(xué)品的規(guī)制是為了預(yù)防和減少危險化學(xué)品事故，并通過防控安全事故達(dá)到“保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，保護(hù)環(huán)境”的目的。該條例中的規(guī)制措施，如建設(shè)項目的安全條件審查，危險化學(xué)品生產(chǎn)、經(jīng)營、運輸、使用的許可證管理，危險化學(xué)品登記及事故應(yīng)急管理等，都是圍繞防控安全事故而展開的。

綜上，可以將我國危險化學(xué)品名錄管理的思路歸結(jié)為：在危險化學(xué)品的生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)采取措施，防止危險化學(xué)品安全事故發(fā)生，進(jìn)而將危險化學(xué)品對職業(yè)安全、公共健康和環(huán)境安全的危害降至最小。這種在防控安全事故基礎(chǔ)上的綜合規(guī)制并非化學(xué)品規(guī)制的全部內(nèi)容，還需要在此基礎(chǔ)上對具體的化學(xué)品風(fēng)險進(jìn)行專門規(guī)制。理由是：其一，綜合規(guī)制目的下與專門規(guī)制目的下需要優(yōu)先規(guī)制的化學(xué)品種類不同。例如，爆炸品、易燃品是職業(yè)安全規(guī)制的重點，但未必是環(huán)境規(guī)制的重點，因為有些爆炸品、易燃品對環(huán)境的危害十分有限。環(huán)境規(guī)制重點關(guān)注具有生態(tài)毒性、持久性和生物蓄積性，危及生態(tài)環(huán)境安全的化學(xué)品，而這類化學(xué)品未必是容易造成職業(yè)安全危害的化學(xué)品。其二，將規(guī)制重點放在防控安全事故上并不能解決所有的化學(xué)品危害問題。例如，化學(xué)品環(huán)境危害的誘因除了環(huán)境安全事故，還有日常的環(huán)境排放。實際上，2013年《危險化學(xué)品安全管理條例》已考慮到這一點，允許政府有關(guān)部門在《危險化學(xué)品目錄》的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體規(guī)制目的制定更為具體的危險化學(xué)品名錄。因此，研究我國化學(xué)品環(huán)境規(guī)制問題，還需要對依據(jù)具體名錄開展的專門性環(huán)境規(guī)制進(jìn)行考察。

2.基于具體名錄的化學(xué)品環(huán)境規(guī)制及其不足

我國以維護(hù)環(huán)境安全為目標(biāo)的化學(xué)品具體名錄管理的主要依據(jù)是《重點環(huán)境管理危險化學(xué)品目錄》《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄（第一批）》。2014年原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《重點環(huán)境管理危險化學(xué)品目錄》是我國首個專門從環(huán)境規(guī)制角度制定的化學(xué)品名錄，該目錄的依據(jù)是原環(huán)境保護(hù)部2012年發(fā)布的《危險化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法（試行）》，該辦法突破危險化學(xué)品安全事故防控的視野，將化學(xué)品名錄管理的適用范圍擴大到對危險化學(xué)品環(huán)境排放的規(guī)制。但由于《重點環(huán)境管理危險化學(xué)品目錄》是在《危險化學(xué)品目錄》基礎(chǔ)上擬定的，沒有將《危險化學(xué)品目錄》之外的其他化學(xué)品納入規(guī)制范圍，并且《危險化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法（試行）》于2016年廢止，此后有關(guān)部門沒有發(fā)布新的登記辦法，致使我國對重點環(huán)境管理危險化學(xué)品的規(guī)制至今仍處于“空窗期”。2017年，原環(huán)境保護(hù)部會同其他部委發(fā)布了《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄（第一批）》。該名錄的發(fā)布標(biāo)志著我國在推進(jìn)化學(xué)品環(huán)境規(guī)制方面取得了重要進(jìn)展，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是至少從名稱上擺脫了“危險化學(xué)品”的范圍局限，將視線轉(zhuǎn)向所有化學(xué)品，根據(jù)化學(xué)品產(chǎn)生的環(huán)境與健康風(fēng)險，確定可列入名錄的化學(xué)品。這實際上突破了前述以危險化學(xué)品為規(guī)制對象的模式，擴大了化學(xué)品環(huán)境規(guī)制的范圍。二是規(guī)制措施更加具體，要求對列入名錄的化學(xué)品在其產(chǎn)生環(huán)境與健康風(fēng)險的主要環(huán)節(jié)采取規(guī)制措施，如納入排污許可證管理、實施清潔生產(chǎn)審核及信息公開等。不過，《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄（第一批）》主要是為了落實《水污染防治行動計劃》的有關(guān)要求，在化學(xué)品的選取方面存在局限性。

整體來看，建立在“綜合目錄+具體目錄”二元模式上的化學(xué)品環(huán)境規(guī)制存在明顯的不足。其一，與對大氣、水、土壤等環(huán)境媒介的污染防控不同，化學(xué)品環(huán)境規(guī)制還需要關(guān)注化學(xué)品本身的環(huán)境危害。為此，要根據(jù)風(fēng)險規(guī)制的基本原理，對現(xiàn)行化學(xué)品名錄管理進(jìn)行審視與重構(gòu)。其二，現(xiàn)行化學(xué)品環(huán)境規(guī)制，無論是綜合性規(guī)制還是維護(hù)環(huán)境安全的專門性規(guī)制，都針對化學(xué)品的生產(chǎn)、儲存、運輸、使用等外部方面，缺乏對化學(xué)品本身的環(huán)境風(fēng)險的關(guān)注。其三，現(xiàn)有對化學(xué)品生產(chǎn)、儲存、運輸、使用等環(huán)節(jié)的規(guī)制屬于對化學(xué)品進(jìn)入市場后的規(guī)制，不涉及化學(xué)品進(jìn)入市場前的環(huán)節(jié)，而相比之下，關(guān)注后者更有利于從源頭防范化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險與危害。針對上述不足，加強化學(xué)品環(huán)境規(guī)制大體可沿著兩個方向進(jìn)行：一是聚焦于化學(xué)品本身環(huán)境風(fēng)險的防控，按照風(fēng)險規(guī)制的原理與要求，重塑化學(xué)品名錄管理的內(nèi)在機制;二是健全化學(xué)品環(huán)境規(guī)制體系，為以維護(hù)環(huán)境安全為目標(biāo)的化學(xué)品名錄管理的實施提供制度保障。

二、化學(xué)品名錄管理內(nèi)在機制的重塑

按照風(fēng)險規(guī)制的基本原理，政府實施化學(xué)品名錄管理時應(yīng)在風(fēng)險評估及與公眾等利益相關(guān)方進(jìn)行風(fēng)險溝通的基礎(chǔ)上作出決策，確定針對哪些化學(xué)品采取哪些環(huán)境規(guī)制措施。顯然，我國現(xiàn)行危險化學(xué)品名錄管理機制并非如此。按照2013年《危險化學(xué)品安全管理條例》第3條第2款的規(guī)定，危險化學(xué)品名錄是根據(jù)對化學(xué)品危險特性的鑒別和分類標(biāo)準(zhǔn)而確定的，不是建立在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上;危險化學(xué)品名錄的確定由政府相關(guān)部門進(jìn)行，沒有與公眾進(jìn)行風(fēng)險溝通的環(huán)節(jié);危險化學(xué)品名錄管理的目的是防控安全事故，主要任務(wù)是對列入名錄的化學(xué)品在生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)實施安全監(jiān)管。鑒于此，有必要從以下四個方面對現(xiàn)行化學(xué)品名錄管理機制進(jìn)行優(yōu)化、重構(gòu)。

首先，健全化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險評估制度。目前我國僅對新化學(xué)品有風(fēng)險評估的要求。根據(jù)2010年原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》第10條的規(guī)定，對年生產(chǎn)量和進(jìn)口量達(dá)1噸以上的新化學(xué)物質(zhì)實行備案申報，在其生產(chǎn)或進(jìn)口前向環(huán)境保護(hù)部化學(xué)品登記中心提交包括新化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險評估報告在內(nèi)的申報報告。對于現(xiàn)有化學(xué)品，化學(xué)品管理機制僅要求涉及危險化學(xué)品的新建生產(chǎn)企業(yè)和進(jìn)口企業(yè)辦理危險化學(xué)品登記，登記內(nèi)容包括危險化學(xué)品的物理、化學(xué)性質(zhì)及其危險特性。對于危險特性尚未確定的化學(xué)品，按照2013年《危險化學(xué)品安全管理條例》的規(guī)定，由原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、環(huán)境保護(hù)主管部門、衛(wèi)生主管部門分別負(fù)責(zé)組織對其物理危險性、環(huán)境危害性、毒理特性的鑒定，根據(jù)鑒定結(jié)果，適時調(diào)整危險化學(xué)品目錄。這種對化學(xué)品危險性的鑒定并不是完整意義上的風(fēng)險評估，因為風(fēng)險評估還包括劑量—效應(yīng)（或劑量—反應(yīng)）關(guān)系評定、暴露評定、危險度特征描述等內(nèi)容。鑒于此，有必要以新化學(xué)品和現(xiàn)有化學(xué)品為對象，建立統(tǒng)一的化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險評估制度。

其次，建立化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險溝通制度。風(fēng)險溝通是指利益相關(guān)方就某項風(fēng)險及其涉及的因素，各方對風(fēng)險的認(rèn)知等事項相互交換信息和意見的過程。風(fēng)險相關(guān)因素包括與風(fēng)險評估、管理有關(guān)的法律、政策、措施、行動等。風(fēng)險溝通的核心在于“溝通”，這種溝通具有雙向互動性，是多個利益相關(guān)方以平等主體的身份進(jìn)行溝通協(xié)商，實質(zhì)上是協(xié)商民主的表現(xiàn)形式，目的是建立利益相關(guān)方之間的協(xié)商對話機制，增進(jìn)理解與信任，形成合作伙伴關(guān)系。風(fēng)險溝通的主體包括政府、企業(yè)、公眾等利益相關(guān)方。需要說明的是，公眾參與風(fēng)險溝通與我國環(huán)境保護(hù)法中的公眾參與制度存在差異。例如，后者以公眾環(huán)境知情權(quán)為基礎(chǔ)，其首要義務(wù)主體是政府，按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，政府負(fù)有公開義務(wù)的環(huán)境信息主要是“行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”，但從公眾參與風(fēng)險溝通的角度看，公眾對風(fēng)險信息的需求不限于政府已經(jīng)制作或獲取的信息，還包括相關(guān)過程性信息，甚至要求政府收集當(dāng)時并不一定現(xiàn)實存在的信息。因此，需要將公眾參與風(fēng)險溝通作為重構(gòu)化學(xué)品名錄管理內(nèi)在機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即以現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法中的公眾參與制度為基礎(chǔ)，根據(jù)風(fēng)險溝通的特點，構(gòu)建公眾參與化學(xué)品環(huán)境規(guī)制的風(fēng)險溝通機制。

再次，完善化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險決策制度。一是以化學(xué)品市場準(zhǔn)入為重點，堅持從源頭預(yù)防風(fēng)險的原則，圍繞允許哪些化學(xué)品進(jìn)入市場，對進(jìn)入市場的化學(xué)品實施何種限制等問題，作出明確規(guī)定。二是強化風(fēng)險決策的程序要求，明確規(guī)定風(fēng)險評估和名錄管理決策過程中實施公眾參與，并賦予其程序法效力。政府在進(jìn)行名錄管理決策時必須先進(jìn)行風(fēng)險評估，并與公眾等利益相關(guān)方進(jìn)行風(fēng)險溝通，否則會因程序違法而導(dǎo)致決策無效。三是健全化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險決策的行政問責(zé)制，并通過完善環(huán)境行政公益訴訟制度，為政府承擔(dān)風(fēng)險決策責(zé)任提供司法保障。

最后，設(shè)立專門的化學(xué)品規(guī)制機構(gòu)。風(fēng)險規(guī)制涉及復(fù)雜的科學(xué)與價值判斷、決策管理等問題，以風(fēng)險規(guī)制為導(dǎo)向的化學(xué)品名錄管理對政府機構(gòu)的規(guī)制能力提出了很大挑戰(zhàn)，如何設(shè)置化學(xué)品規(guī)制機構(gòu)成為重塑名錄管理內(nèi)在機制時需要認(rèn)真考慮的問題。目前，在我國，化學(xué)品風(fēng)險規(guī)制的責(zé)任分散在多個職能部門。按照2013年《危險化學(xué)品安全管理條例》的規(guī)定，化學(xué)品危害性評估由原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、環(huán)境保護(hù)主管部門、衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé);在化學(xué)品及其風(fēng)險信息提供方面，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門設(shè)立的危險化學(xué)品登記機構(gòu)負(fù)責(zé)辦理危險化學(xué)品及其危險信息登記事宜，同時，國家環(huán)境保護(hù)部門設(shè)立的化學(xué)品登記中心負(fù)責(zé)掌握新化學(xué)物質(zhì)及其環(huán)境風(fēng)險評估的相關(guān)信息。從維護(hù)名錄管理機制的內(nèi)在統(tǒng)一性，保證機制有效運行的角度看，較之多部門按職權(quán)管理，設(shè)立專門的管理機構(gòu)更為適宜。專門管理不僅有利于將分散在各部門的技術(shù)能力加以整合，提高管理效率，還有利于將分散的信息匯集起來由專門機構(gòu)統(tǒng)一發(fā)布，防止不同部門分別發(fā)布導(dǎo)致信息沖突，從而方便公眾及時獲取可靠的信息并參與風(fēng)險溝通。

當(dāng)然，擬設(shè)立的統(tǒng)一負(fù)責(zé)化學(xué)品風(fēng)險規(guī)制和名錄管理的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備風(fēng)險規(guī)制所需要的專業(yè)知識和技能，并保持相對的獨立性，在專業(yè)問題上不受上級主管部門的影響，秉持客觀、公正的立場，向公眾展示專業(yè)形象，確保權(quán)威性和公信力。至于是在國家生態(tài)環(huán)境部之下設(shè)立專門的管理機構(gòu)，還是在生態(tài)環(huán)境部之外另設(shè)獨立運行的化學(xué)品管理局，有待進(jìn)一步論證。無論如何，都需要在法律上明確專門的化學(xué)品規(guī)制機構(gòu)的職權(quán)，由其負(fù)責(zé)化學(xué)品風(fēng)險評估和風(fēng)險溝通工作?；诖?，下文具體分析化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險管理需要采取的措施。

三、化學(xué)品環(huán)境規(guī)制體系的完善

化學(xué)品名錄管理內(nèi)在機制的重塑針對化學(xué)品名錄管理的過程，目的在于為政府作出化學(xué)品風(fēng)險管理決策提供程序性規(guī)范。依據(jù)正當(dāng)程序作出的決策還需要健全的規(guī)制體系予以保障實施。完善化學(xué)品環(huán)境規(guī)制體系，應(yīng)著重解決以下問題。

1.風(fēng)險預(yù)防原則的適用與化學(xué)品環(huán)境規(guī)制模式的選擇

化學(xué)品環(huán)境規(guī)制應(yīng)以風(fēng)險預(yù)防原則為指導(dǎo)，理論界和實務(wù)部門對此有廣泛的共識。問題在于，如何理解這一原則的內(nèi)涵并進(jìn)行具體運用。從學(xué)理上看，風(fēng)險預(yù)防原則有強預(yù)防原則與弱預(yù)防原則之分。前者以1998年《溫斯布萊德聲明》中的表述為代表，核心要義是：一旦發(fā)現(xiàn)行為產(chǎn)生風(fēng)險，行為人就應(yīng)終止該行為或采取措施控制相關(guān)風(fēng)險，避免風(fēng)險轉(zhuǎn)化為損害。后者以《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中的表述為代表，強調(diào)存在不可逆轉(zhuǎn)的重大環(huán)境風(fēng)險時，不應(yīng)以該風(fēng)險存在科學(xué)上的不確定性為借口而不采取必要的預(yù)防措施，即僅針對特定風(fēng)險實施預(yù)防原則。強預(yù)防原則從邏輯上看并無不妥，但從政策與法律制定的角度看，不可能將所有風(fēng)險都納入政策或法律的規(guī)制范圍，因而遵循強預(yù)防原則既不現(xiàn)實也無必要。相比之下，弱預(yù)防原則更為合理，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》即采納弱預(yù)防原則。按照弱預(yù)防原則，風(fēng)險預(yù)防并不以追求“零風(fēng)險”為目標(biāo)，而是將風(fēng)險控制在“可接受的水平”。如何判定“可接受的水平”，對此不僅需要科學(xué)評估，還需要社會公眾的價值判斷。為防止風(fēng)險預(yù)防原則的適用帶來不利結(jié)果，需要為其適用措施確定基本遵循。對此，2000年歐盟委員會發(fā)布的《關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的委員會通訊》進(jìn)行了歸納，具體包括所采取的措施應(yīng)符合比例性、非歧視性、一致性的要求，應(yīng)當(dāng)對采取的措施進(jìn)行利弊分析、科學(xué)評估與審議等。我國化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險管理應(yīng)堅持弱預(yù)防原則，將化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險控制在“可接受的水平”之內(nèi)，并在選擇、確定具體管理措施時考慮歐盟委員會提出的風(fēng)險預(yù)防原則的實施要求。

從化學(xué)品環(huán)境規(guī)制的法律實踐來看，歐盟和美國提出了適用風(fēng)險預(yù)防原則的不同模式。歐盟以有害推定為前提條件，要求對進(jìn)入歐盟的化學(xué)品進(jìn)行注冊，并由相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)化學(xué)品的風(fēng)險測試與評估?？梢?，歐盟是根據(jù)化學(xué)品的風(fēng)險及其可控性來決定是否允許特定化學(xué)品進(jìn)入市場并采取必要市場限制措施的。美國則以無害推定為基礎(chǔ)，只對有證據(jù)證明具有環(huán)境風(fēng)險的化學(xué)品采取必要的分析評估和規(guī)制措施，目的在于減少化學(xué)物質(zhì)對人體健康和環(huán)境安全的不合理風(fēng)險。按照美國《有毒物質(zhì)控制法》的規(guī)定，對于現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)，美國環(huán)保局只在基于可靠理由發(fā)現(xiàn)其對健康和環(huán)境有不合理的風(fēng)險時，才可以對其實施規(guī)制。與歐盟由企業(yè)負(fù)責(zé)化學(xué)品風(fēng)險評估不同，美國由政府負(fù)責(zé)化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險評估，且美國環(huán)保局會考慮以最合理、最輕的負(fù)擔(dān)方式對企業(yè)實施規(guī)制措施?？傮w上，歐盟采取的是類似于肯定列表式的規(guī)制模式，即假定所有化學(xué)品都存在環(huán)境風(fēng)險，政府確定哪些化學(xué)品的環(huán)境風(fēng)險可控，允許其進(jìn)入市場并對其環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行規(guī)制。美國采取的是類似于否定列表式的規(guī)制模式，即假定一般化學(xué)品無害，由政府部門確定哪些化學(xué)品存在不合理的環(huán)境風(fēng)險并對其進(jìn)行規(guī)制。相對而言，歐盟對化學(xué)品的環(huán)境規(guī)制更加全面，但規(guī)制范圍廣、難度大，特別是相關(guān)企業(yè)的負(fù)擔(dān)會較重。美國對化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險采取重點防控策略，規(guī)制難度較小，企業(yè)負(fù)擔(dān)較輕。綜合考量我國化學(xué)品規(guī)制體系、政府規(guī)制能力、化學(xué)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面情況，筆者認(rèn)為，我國化學(xué)品環(huán)境規(guī)制可采取分階段推進(jìn)的模式，初期應(yīng)更多地借鑒美國模式，待條件成熟時可考慮采用歐盟模式。

2.化學(xué)品環(huán)境規(guī)制框架體系的確立

傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制以企業(yè)生產(chǎn)過程中所排放污染物為規(guī)制對象，主要通過改進(jìn)生產(chǎn)工藝和安裝環(huán)保設(shè)備等措施達(dá)到防控污染的目的。與此不同，化學(xué)品環(huán)境規(guī)制以產(chǎn)品的環(huán)境生命周期為規(guī)制對象，對產(chǎn)品生命周期各階段的環(huán)境影響實施全過程控制，尤其強調(diào)在產(chǎn)品生命周期的前端實施源頭控制。按照這樣的規(guī)制思路，以名錄管理為基礎(chǔ)的化學(xué)品環(huán)境規(guī)制應(yīng)重點關(guān)注兩個方面：一是將追求化學(xué)品本身的環(huán)境安全作為首要目標(biāo)，加強對化學(xué)品進(jìn)入市場環(huán)節(jié)的規(guī)制;二是對允許進(jìn)入市場的化學(xué)品，將防控其環(huán)境暴露作為核心規(guī)制任務(wù)。從理論上講，只要能避免化學(xué)品的環(huán)境暴露，就可以防止化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險，但由于不可能將所有與化學(xué)品有關(guān)的活動限定在完全密閉的環(huán)境中進(jìn)行，化學(xué)品流入環(huán)境在所難免，所以對進(jìn)入市場的化學(xué)品的環(huán)境規(guī)制必然演變?yōu)閷瘜W(xué)品環(huán)境排放的防控，具體包括對事故性排放的防控和對非事故性排放的防控。目前我國對化學(xué)品安全事故及事故性環(huán)境排放已有比較系統(tǒng)的防控措施，故下文重點討論化學(xué)品進(jìn)入市場環(huán)節(jié)的環(huán)境規(guī)制以及對非事故性環(huán)境排放的規(guī)制。

在市場進(jìn)入環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)制是從源頭防控化學(xué)品風(fēng)險的措施，相較于化學(xué)品生產(chǎn)、使用環(huán)節(jié)的規(guī)制更具根本性。目前我國對化學(xué)品市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的規(guī)制主要是為履行特定國際公約義務(wù)而實施的，缺乏系統(tǒng)性。有關(guān)立法可從現(xiàn)實需要出發(fā)，對化學(xué)品進(jìn)入市場環(huán)節(jié)的規(guī)制目標(biāo)與原則、規(guī)制措施的種類及具體適用條件與要求等進(jìn)行明確規(guī)定。市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)可采取的規(guī)制措施包括，禁止特定化學(xué)品進(jìn)入市場，從市場準(zhǔn)入角度提出化學(xué)品生產(chǎn)或使用的限制條件，要求對特定化學(xué)品實施產(chǎn)品替代等。

非事故性排放可能發(fā)生在化學(xué)品生產(chǎn)、使用、處置等環(huán)節(jié)。我國已經(jīng)建立從項目建設(shè)到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的全過程污染排放規(guī)制體系，規(guī)制化學(xué)品的非事故性環(huán)境排放無須“另起爐灶”，只需立足于現(xiàn)有的污染排放規(guī)制體系，對相關(guān)制度進(jìn)行改造、調(diào)整、完善。其一，將化學(xué)品環(huán)境規(guī)制納入環(huán)境影響評價制度。環(huán)境影響評價是各國普遍采用的預(yù)防環(huán)境風(fēng)險的基本制度。在我國，環(huán)境影響評價包括規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價。就化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險防控而言，應(yīng)在區(qū)域開發(fā)和項目建設(shè)兩個層面形成風(fēng)險評價機制。在制定化學(xué)品工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃時，應(yīng)綜合考慮化學(xué)品產(chǎn)業(yè)對區(qū)域環(huán)境的影響;對涉及重點環(huán)境管理化學(xué)品的建設(shè)項目，要進(jìn)一步完善化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險評價的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。其二，完善化學(xué)物質(zhì)環(huán)境排放許可制度。我國對污染物排放實施許可證管理。按照《環(huán)境保護(hù)法》第45條的規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物，未取得排污許可證者不得排放污染物。化學(xué)品生產(chǎn)、使用過程中會將有環(huán)境影響的化學(xué)物質(zhì)排放到大氣、水、土壤等環(huán)境媒介中，因此，應(yīng)將化學(xué)品環(huán)境規(guī)制納入排污許可證管理制度，通過嚴(yán)格執(zhí)法，加大對違法向環(huán)境排放化學(xué)品行為的處罰力度。其三，健全化學(xué)品環(huán)境排放報告制度和信息公開制度。這兩項制度被發(fā)達(dá)國家普遍采用。例如，1986年美國《應(yīng)急計劃與社區(qū)知情權(quán)法案》建立了有毒污染物排放清單制度，要求相關(guān)企業(yè)每年向美國環(huán)保局上報其排放和轉(zhuǎn)移的有毒化學(xué)品信息，并將這些信息向社會公開。OECD（Organisation for Economic Co-operation and Development，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）以該制度為藍(lán)本，提出了污染物轉(zhuǎn)移與排放清單制度，在其成員國推廣應(yīng)用。我國現(xiàn)行企業(yè)環(huán)境信息公開制度缺乏針對性，需要報告和公開的信息以納入法律規(guī)制范圍的常規(guī)污染物的相關(guān)信息為主。2012年，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《危險化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法（試行）》引入了污染物轉(zhuǎn)移與排放清單制度，要求企業(yè)向政府報告并向社會公開其污染物排放信息。不過，與OECD成員國的污染物轉(zhuǎn)移與排放清單制度相比，我國納入該制度的有毒有害化學(xué)物質(zhì)種類偏少，且相關(guān)規(guī)定過于原則，沒有針對需要報告和公開的化學(xué)物質(zhì)的類別、活動類型、行業(yè)類別、排放閾值等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，加大了企業(yè)進(jìn)行相關(guān)登記的操作難度。隨著排污許可證制度的普遍實施，我國建立統(tǒng)一的污染物轉(zhuǎn)移與排放清單制度的條件更加成熟，應(yīng)適時在相關(guān)法律中建立該制度。其四，完善化學(xué)品環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境監(jiān)測制度。一是檢視現(xiàn)有環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，將化學(xué)品環(huán)境規(guī)制納入這兩個標(biāo)準(zhǔn)管理中，并完善相關(guān)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和方法標(biāo)準(zhǔn);二是健全化學(xué)品環(huán)境監(jiān)測制度，加強化學(xué)品環(huán)境影響監(jiān)測，將監(jiān)測結(jié)果和相關(guān)數(shù)據(jù)作為評估化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險的重要依據(jù)并與化學(xué)品名錄管理的定期審核與調(diào)整機制相銜接，形成化學(xué)品名錄管理“決策—實施，監(jiān)測—再決策”的閉環(huán)式動態(tài)調(diào)整機制。

3.化學(xué)品環(huán)境規(guī)制中多元治理體系的形成

化學(xué)品生命周期涉及諸多利益相關(guān)方，化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險管理領(lǐng)域要建立以相關(guān)方廣泛參與為基礎(chǔ)的多元治理體系。除了建立參與式風(fēng)險溝通與決策模式，并通過化學(xué)品環(huán)境信息公開等制度發(fā)揮公眾的作用，還要充分發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)組織等主體的作用，形成政府、公眾、企業(yè)、行業(yè)組織等利益相關(guān)方合作共治的化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險管理體系。

相對于政府，企業(yè)在控制化學(xué)品的市場投放、保證化學(xué)品使用安全等方面有一定優(yōu)勢。例如，企業(yè)比政府更具有掌控化學(xué)品市場流向的能力，對自己制造的化學(xué)品有更多評估其危害和風(fēng)險所需要的專門知識，由企業(yè)負(fù)責(zé)風(fēng)險評估可以鼓勵企業(yè)內(nèi)化規(guī)制成本、尋求有較小危害性的替代品。因此，很多發(fā)達(dá)國家都強化企業(yè)的化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險防控義務(wù)，除了在法律上作出相應(yīng)的強制性要求，還鼓勵企業(yè)實施自愿性的化學(xué)品環(huán)境規(guī)制。例如，OECD成員國普遍采取政府與相關(guān)企業(yè)簽訂化學(xué)品風(fēng)險管理協(xié)議的做法，就企業(yè)在化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險防控方面采取具體措施作出明確約定。再如，國際化學(xué)產(chǎn)業(yè)界開展的“責(zé)任關(guān)懷”活動中，要求企業(yè)在遵守相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，將化學(xué)品風(fēng)險防控融入經(jīng)營管理，不斷提高化學(xué)品風(fēng)險管理水平。上述活動屬于企業(yè)自我規(guī)制的范疇，不僅可以彌補有關(guān)法律規(guī)定的不足，還有利于保障和促進(jìn)相關(guān)法律的實施。當(dāng)然，企業(yè)自我規(guī)制不能隨意而為，有關(guān)部門要加強引導(dǎo)和激勵，完善相關(guān)機制和規(guī)則，使之成為化學(xué)品環(huán)境規(guī)制體系的有機組成部分。一是構(gòu)建企業(yè)與政府之間的協(xié)商、磋商機制，在一定條件下，允許企業(yè)直接參與化學(xué)品環(huán)境規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)、法律的制定。二是采取激勵措施，鼓勵企業(yè)加強自我規(guī)制。例如，對參與“責(zé)任關(guān)懷”活動、經(jīng)過第三方認(rèn)證的企業(yè)在相關(guān)政策方面給予一定優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)自行監(jiān)測化學(xué)品環(huán)境排放并通過社會責(zé)任報告等形式向公眾公開相關(guān)信息，政府將這種自我規(guī)制行為納入環(huán)境信用評價體系，給予企業(yè)一定的優(yōu)惠待遇。三是完善企業(yè)自我規(guī)制的規(guī)則。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，由行業(yè)協(xié)會制定相關(guān)規(guī)則、程序，推進(jìn)企業(yè)自我規(guī)制的規(guī)范化發(fā)展。

四、結(jié)語

實施化學(xué)品名錄管理及加強化學(xué)品環(huán)境規(guī)制，需要完善相關(guān)立法。目前可行的方案有兩個：一是以2013年《危險化學(xué)品安全管理條例》為基礎(chǔ)，修改、增加有關(guān)環(huán)境風(fēng)險管理的內(nèi)容，并適時將該條例升格為法律;二是在2013年《危險化學(xué)品安全管理條例》之外，就化學(xué)品環(huán)境規(guī)制進(jìn)行專門立法。鑒于第一種方案在很長時間內(nèi)仍無法滿足化學(xué)品環(huán)境規(guī)制的現(xiàn)實需求，建議將第二種方案作為首選。

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Shortcomings and Improvement of Legal Regulation of Environments of Chemicals in China

Shen Jinzhong

Abstract：Chemicals′ environmental regulation is the "short board" of China′s current construction of environmental law. The existing regulatory system of hazardous chemicals with safety accident prevention and control as the core cannot meet the needs. China shall construct the systematic chemical environmental regulation system on the basis of inventories management and the basic principle of risk regulation. Therefore， it is necessary to reshape the internal mechanism of inventories management and form the "trinity" regulatory structure of risk assessment， risk communication and risk decision-making. Based on the principle of risk prevention， an environmental risk regulation system embodying the feature of multi-governance and covering the whole life cycle of chemicals should be established. In advancing the legislation of environmental regulation of chemicals， the formulation of special law can be taken as the first choice.

Key words：legislation of chemicals; inventories management; environmental regulation