杜衛(wèi)虹

[摘 要]隨著國際經(jīng)濟(jì)一體化步伐的加快和對外開放程度的提高，跨境資本流動日益頻繁，不法涉外主體跨境資本運營非法操作的方式日益多樣化，而且隱蔽性越來越強(qiáng)。文章從外匯主體管理的內(nèi)涵入手，分析了現(xiàn)行外匯管理模式存在的主要問題和構(gòu)建外匯主體管理體系的必要性，并提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]外匯管理;一體化主體管理; 跨境資本

[中圖分類號]F832.63 近年來，在經(jīng)濟(jì)全球化影響下，中國經(jīng)濟(jì)金融和國際市場關(guān)系的演變越來越激烈，跨境資金性質(zhì)的分割界限越來越模糊，實行以行為管理為主的外匯管理模式已越來越不能適應(yīng)市場主體跨境資金流動復(fù)雜性的要求，已成為制約外匯管理效率有效提高的障礙。因此，積極構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)主體為單位進(jìn)行集中管理的新型外匯管理模式，已成為外匯管理方式改革的重要任務(wù)。

1 外匯主體管理的內(nèi)涵

外匯主體管理是指改變目前區(qū)分交易行為和業(yè)務(wù)性質(zhì)的外匯管理模式，統(tǒng)一采集市場主體的跨境資本流入、跨境資本流出、境內(nèi)外匯劃轉(zhuǎn)、結(jié)售匯等全方位的跨境收支信息，對市場主體不同性質(zhì)的跨境業(yè)務(wù)進(jìn)行持續(xù)跟蹤、動態(tài)監(jiān)測、集中管理，并進(jìn)行綜合評價，在評價的基礎(chǔ)上，實施一系列對市場主體進(jìn)行分類管理的制度安排。主體管理的目標(biāo)是實現(xiàn)全面掌握市場主體的涉匯信息，為市場主體提供“一站式”服務(wù)，降低市場主體的經(jīng)營成本，節(jié)約外匯管理資源，提高監(jiān)管的有效性，促進(jìn)跨境貿(mào)易投資自由化、便利化。它具有以下四個特點。

一是管理職能的統(tǒng)一性。外匯主體管理強(qiáng)調(diào)監(jiān)管職能的統(tǒng)一，按照交易主體進(jìn)行監(jiān)管，從而解決管理職能分散與市場主體業(yè)務(wù)復(fù)雜性之間的矛盾。

二是管理內(nèi)容的全面性。主體管理使外匯局所掌握的交易主體的監(jiān)管信息更加完整和全面，從而克服監(jiān)管信息分離與主體行為的完整之間的矛盾。

三是管理過程的連續(xù)性。對于單一涉外主體來說，跨境資金流動既是一個不可分割的、有機(jī)聯(lián)系的整體，又是一個連續(xù)、動態(tài)的過程。主體管理要求外匯局對涉外主體的跨境資金流動進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)測分析，實現(xiàn)對涉外主體的動態(tài)管理。

四是預(yù)警和評價的科學(xué)性。主體管理要求外匯局根據(jù)外匯管理任務(wù)和目標(biāo)，科學(xué)設(shè)置預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)體系和評價體系，實現(xiàn)對跨境資金流動風(fēng)險的有效識別和涉匯主體的客觀評價，充分發(fā)揮外匯管理誠信激勵、違規(guī)懲戒的效力。

2 外匯行為管理的弊端及實施主體管理模式的必要性

2.1 外匯行為管理模式的弊端

目前，從總體上來說，外匯管理仍沿用傳統(tǒng)的行為監(jiān)管模式。但隨著國際經(jīng)濟(jì)一體化步伐的加快和跨境收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的行為監(jiān)管模式越來越不能適應(yīng)當(dāng)前形勢，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

一是行為管理模式的有效性逐漸弱化。隨著涉外經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，越來越多的交易難以界定資金屬性和交易性質(zhì)，按交易行為和業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行管理的有效性大打折扣。如利用貨物貿(mào)易項下的預(yù)收貨款、延期付款實現(xiàn)外債資金的流入;虛構(gòu)合同以預(yù)付款的名義抽逃注冊資本等。種種跡象表明，現(xiàn)行的行為監(jiān)管手段對異?？缇迟Y金流動監(jiān)管的有效性逐漸減弱，難以適應(yīng)日益復(fù)雜多樣的跨境資金流動形勢。

二是行為管理模式缺乏整體性思考。在目前我國已實現(xiàn)經(jīng)常項目完全可兌換，資本項目部分可兌換且在直接投資、外債、證券投資管理寬嚴(yán)程度存在結(jié)構(gòu)性差異的背景下，根據(jù)資金的性質(zhì)實施監(jiān)管只實現(xiàn)了對市場主體跨境資金流動的部分管理，“資本項目經(jīng)?；薄岸唐谫Y本長期化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，加大了外匯局甄別和管理的成本。行為管理的不完整性必然導(dǎo)致跨境資本流動整體監(jiān)管有效性下降。

三是不能順應(yīng)貿(mào)易投資便利化的大勢所趨?；诮灰仔袨楸O(jiān)管的管理模式越來越不能滿足涉外主體日益增長的自由化便利化需求。外匯行政許可的改革方向是進(jìn)一步加大“放管服”力度，逐步簡化審批流程，精簡管理和下放權(quán)力，由“事前審批管理”向“事后監(jiān)測分析”轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場在外匯管理中的基礎(chǔ)性作用。

2.2 構(gòu)建外匯主體管理模式的必要性

外匯主體管理是經(jīng)濟(jì)體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的必然選擇。

一是符合當(dāng)前維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全的需要。隨著當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)和金融的融合發(fā)展，商品、服務(wù)、投資、債務(wù)、自有資金和融資資金之間的界限通過復(fù)雜的金融操作逐漸模糊。行為管理不足以反映市場主體的整體狀況，將數(shù)據(jù)和分析局限于各自的監(jiān)管職能下雖然能發(fā)現(xiàn)一些具體的操作風(fēng)險，但對于很多積累起來的系統(tǒng)性風(fēng)險可能難以察覺。相比之下，外匯主體管理強(qiáng)調(diào)監(jiān)管職能和監(jiān)管內(nèi)容的統(tǒng)一性和整體性，可以全面把握涉外主體跨境資金流動的全過程，及時識別系統(tǒng)性風(fēng)險，有效維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全。

二是可以有效提高外匯管理效率。首先，有利于避免監(jiān)管真空。主體管理可以全面掌握涉外主體的交易數(shù)據(jù)和信息，及時發(fā)現(xiàn)其在經(jīng)常賬戶和資本賬戶的跨境交易異常行為，避免監(jiān)管真空和跨境資本異常流動。其次，有利于形成監(jiān)管合力。行為管理模式人為分割了資本項目與經(jīng)常項目交易的關(guān)系，無法及時有效識別風(fēng)險。主體管理可以有效地集中監(jiān)管資源，高效開展監(jiān)測預(yù)警工作，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)常項目和資本項目中的異常交叉交易行為，提高跨境資金監(jiān)管效率。

三是有利于推進(jìn)貿(mào)易投資便利化。主體管理可以很好地解決市場主體因不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)在外匯局內(nèi)部各崗位多頭登記備案，重復(fù)提供證明資料等問題，有效降低企業(yè)交易成本，促使外匯管理服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)貿(mào)易投資便利化的舉措真正落到實處。

四是有利于提升外匯管理水平。主體管理要求外管人員必須全面掌握外匯管理政策法規(guī)，熟悉國際貿(mào)易、投資、外債、對外擔(dān)保、衍生產(chǎn)品等全門類業(yè)務(wù)，同時具備系統(tǒng)運用、分析研判、調(diào)研寫作等能力，有利于改善外管人員的知識結(jié)構(gòu)和人才結(jié)構(gòu)，提高外管隊伍整體素質(zhì)，從而帶動外匯管理水平的穩(wěn)步提升。

3 構(gòu)建主體管理模式的思路

3.1 創(chuàng)新管理理念，為主體管理工作有效開展打造思想基礎(chǔ)

現(xiàn)階段的外匯管理，雖然已在貨物貿(mào)易外匯管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了主體管理，但在國家積極打造全面對外開放新格局的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，仍需要外匯管理部門進(jìn)一步解放思想、更新觀念、主動作為，在外匯管理全領(lǐng)域創(chuàng)新外匯主體管理模式。第一，積極樹立成本和效率理念。構(gòu)建主體管理模式要求從涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和外匯管理資源的實際出發(fā)，圍繞外匯管理目標(biāo)，力爭以最小的成本實現(xiàn)管理效率的最大化，充分體現(xiàn)主體管理的優(yōu)勢。第二，積極樹立兼顧促便利與防風(fēng)險理念。提高跨境貿(mào)易投資自由化便利化水平與有效防范跨境資本流動風(fēng)險是外匯管理長期面臨的兩大任務(wù)，亦是主體管理要達(dá)到的目標(biāo)。第三，積極樹立一體化管理理念。以經(jīng)濟(jì)主體為單位進(jìn)行集中管理，需要外匯管理部門打破傳統(tǒng)的行為管理模式，實施市場主體經(jīng)常項目和資本項目一體化管理;實現(xiàn)行政許可和監(jiān)測核查一體化管理，即服務(wù)與監(jiān)管一體化;同時適應(yīng)人民幣國際化發(fā)展需要，積極推進(jìn)市場主體本外幣一體化管理，為實施主體管理提供路徑選擇。 第四，積極樹立扶優(yōu)限劣理念。通過實施評價、分類管理，完善激勵約束機(jī)制，鼓勵誠信、嚴(yán)懲違規(guī)，充分激發(fā)市場主體合規(guī)經(jīng)營、誠實守信的主動性和積極性應(yīng)是主體管理模式營造的市場氛圍。第五，積極樹立“抓大放小”理念。大型企業(yè)具有信息資源優(yōu)勢和市場定位優(yōu)勢，能夠快速響應(yīng)市場變化。將產(chǎn)業(yè)規(guī)模大、龍頭企業(yè)或業(yè)態(tài)多、聯(lián)系復(fù)雜、集團(tuán)經(jīng)營的大型企業(yè)或跨國公司作為主體管理的重點，密切跟蹤監(jiān)測趨勢，及時識別風(fēng)險，果斷采取措施，有利于實現(xiàn)管理效能的最大化。

3.2 創(chuàng)新機(jī)構(gòu)設(shè)置，為主體管理工作奠定堅實的組織基礎(chǔ)

構(gòu)建外匯主體管理模式，需要打破現(xiàn)有的按照交易行為和業(yè)務(wù)性質(zhì)設(shè)置外匯管理內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的模式，應(yīng)根據(jù)市場主體的性質(zhì)整合組織架構(gòu)，調(diào)整職能分工。外匯管理分支機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門可分為綜合管理部、金融機(jī)構(gòu)管理部、非金融機(jī)構(gòu)管理部、個人管理部等部門。綜合管理部主要承擔(dān)依法行政管理、行政處罰集審會、跨境資金流動形勢分析、貿(mào)易信貸調(diào)查等綜合事務(wù)性工作;金融機(jī)構(gòu)管理部的主要職責(zé)是國際收支統(tǒng)計和結(jié)售匯業(yè)務(wù)準(zhǔn)入管理，對金融機(jī)構(gòu)開展非現(xiàn)場監(jiān)測核查和現(xiàn)場檢查;非金融機(jī)構(gòu)管理部和個人管理部的主要職責(zé)是受理機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及個人的外匯行政許可業(yè)務(wù)，落實對各類市場主體的分類管理要求，同時對相關(guān)市場主體開展非現(xiàn)場監(jiān)測核查和現(xiàn)場檢查。只有保證外匯管理部門和崗位設(shè)置的科學(xué)性和合理性，才能真正實現(xiàn)對涉外主體的一體化監(jiān)督管理。

3.3 健全法律法規(guī)，為主體管理工作奠定堅實的法律基礎(chǔ)

法律法規(guī)在外匯主體的監(jiān)督管理中發(fā)揮著十分重要的作用。尤其是在新形勢下，有必要梳理現(xiàn)行有效的外匯管理政策法規(guī)，完善規(guī)章制度，建立適合實施主體管理的法規(guī)體系。首先，正在修訂的《外匯管理條例》，應(yīng)按照不同市場主體謀篇布局、整章建制，充分考慮不同性質(zhì)外匯資金的融合和滲透，作為外匯管理領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件為實施主體管理奠定法律基礎(chǔ)。其次，整合銀行、保險、證券等機(jī)構(gòu)的外匯管理法規(guī)，發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)跨境資金管理辦法》，督導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)審慎經(jīng)營。最后，整合貨物、服務(wù)、直接投資、外債、對外擔(dān)保、證券投資等外匯管理法規(guī)，頒布與《個人外匯管理辦法》并行的《非金融機(jī)構(gòu)跨境資金管理辦法》。此外，應(yīng)修訂《個人外匯管理辦法》，改進(jìn)現(xiàn)行的“關(guān)注名單”“預(yù)關(guān)注名單”管理，細(xì)化對個人主體，尤其是境外收款人進(jìn)行分類管理的方法和內(nèi)容，以確保對個人主體實施管理的完整性、規(guī)范性和實效性。建立適合主體管理的法規(guī)體系，有利于提高外匯管理的前瞻性和協(xié)調(diào)性。

3.4 創(chuàng)新業(yè)務(wù)整合，為主體管理工作奠定堅實的系統(tǒng)基礎(chǔ)

在改進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，實施外匯主體管理還需要進(jìn)一步進(jìn)行業(yè)務(wù)整合，首先，應(yīng)整合外匯賬戶，減少外匯賬戶種類。改進(jìn)目前涉外主體需按照外匯資金來源和用途開立多個外匯賬戶的管理方式，合并多種性質(zhì)外匯賬戶為單一外匯賬戶。把涉外主體的外匯資金納入一個資金池，不僅便利主體資金運作，也有利于外匯局對主體外匯資金的流動規(guī)模、結(jié)構(gòu)、存量進(jìn)行全方位、連續(xù)、動態(tài)的監(jiān)測和管理。其次，整合現(xiàn)場核查和檢查。統(tǒng)一核查和檢查目標(biāo)和工作流程，統(tǒng)籌開展核查和檢查工作，集中外匯管理資源，實現(xiàn)對虛假、欺騙性交易的精準(zhǔn)打擊。最后，整合外匯管理監(jiān)測系統(tǒng)。通過建立科學(xué)合理的綜合性預(yù)警指標(biāo)體系，確立客觀公正的評價機(jī)制，進(jìn)一步健全跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的管理框架。

3.5 建立外部信息共享和協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，為主體管理工作奠定堅實的信息基礎(chǔ)

目前，除外匯管理部門外，跨境貿(mào)易投資的相關(guān)管理職能部門還涉及人民銀行、海關(guān)、商務(wù)、稅務(wù)、發(fā)改、工商等部門，因此在構(gòu)建全面開放新格局的形勢下，外匯管理實施主體要順勢而為，加強(qiáng)與政府各涉外職能部門的溝通、協(xié)調(diào)和配合，實現(xiàn)與各部門的信息共享互換、監(jiān)管成果互認(rèn)、執(zhí)法協(xié)作互助，豐富涉外主體的信息來源，確保更加全面地掌握涉外主體的情況。如加強(qiáng)外匯局與人民銀行的信息交流，掌握跨境人民幣信息、反洗錢信息，實現(xiàn)對跨境資金本外幣一體化監(jiān)管;健全與海關(guān)的貨物流信息交換，加大對虛假貿(mào)易的打擊力度;加強(qiáng)與商務(wù)、工商部門的投資與技術(shù)引進(jìn)信息、權(quán)益申報信息以及與稅務(wù)部門的征、免、退稅信息的交換核對，提高對跨境貿(mào)易投資真實性和合理性的識別和判斷。通過與各涉外職能部門建立協(xié)調(diào)聯(lián)動、信息共享、聯(lián)合制約、監(jiān)管到位的合作監(jiān)管機(jī)制，夯實對涉外主體的信息基礎(chǔ)，打造聯(lián)合監(jiān)管合力，有利于為國民經(jīng)濟(jì)運行營造良好的外匯市場環(huán)境。

4 結(jié)語

準(zhǔn)確把握國際收支形勢，順應(yīng)形勢發(fā)展變化，積極推動外匯管理方式轉(zhuǎn)變，才能規(guī)避現(xiàn)行管理模式的種種弊端，實現(xiàn)外匯管理全面、高效、便利等優(yōu)勢。逐步探索建立行之有效的外匯主體管理框架，通過建立科學(xué)合理的主體管理監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系，開展指標(biāo)間信息的交叉印證和邏輯關(guān)系判斷，實現(xiàn)精準(zhǔn)鎖定可疑交易主體、有效防范異?？缇迟Y金流動風(fēng)險、維護(hù)國際收支平衡的目的。

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