兼顧“剛性管控”與“彈性引導(dǎo)”的村莊整治策略探索

陳實(shí) 耿虹 王小莉

摘要：村莊整治是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本任務(wù)。本文基于湖北省恩施市五峰山片區(qū)村莊整治實(shí)踐案例，針對(duì)民宅建設(shè)無(wú)序、生態(tài)環(huán)境破壞、產(chǎn)業(yè)類(lèi)型單一、公共設(shè)施缺乏等現(xiàn)狀問(wèn)題，對(duì)應(yīng)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，從生態(tài)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生活提質(zhì)、文化興盛、治理增效等路徑入手探討“管控”與“引導(dǎo)”的剛?cè)峒骖檰?wèn)題。村莊整治不光要通過(guò)基于法理依據(jù)的剛性管控策略來(lái)落實(shí)人居環(huán)境建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本要求，也應(yīng)基于鄉(xiāng)村社會(huì)的“人—人關(guān)系”“人—地關(guān)系”“人—房關(guān)系”和“人—產(chǎn)關(guān)系”的歷史與現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，以及人文生態(tài)與自然生態(tài)獨(dú)特的在地情景模式，通過(guò)以人為本的彈性引導(dǎo)策略來(lái)回應(yīng)村民生活和生產(chǎn)的發(fā)展訴求，培養(yǎng)村莊自我造血能力、促進(jìn)鄉(xiāng)村文化風(fēng)貌傳承發(fā)展、引導(dǎo)村莊實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；村莊整治；剛性管控；彈性引導(dǎo)；五峰山片區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.02.006 中圖分類(lèi)號(hào)：TU982.29

文章編號(hào)：1009-1483（2019）02-0033-10 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Exploration of the Village Renovation Strategy Considering both "Rigid Control" and"Flexible Guidance"： Taking the Village Renovation Plan of Wufengshan Area in Enshi as an Example

CHEN Shi， GENG Hong， WANG Xiaoli

[Abstract] Village renovation is the basic task of implementing the rural revitalization strategy. Based on the case of village renovation of Wufengshan area in Enshi， the research discusses the problems of disorder of residential building， destruction of ecological environment， singleness of industrial type and lack of public facilities. Corresponding to the goal of rural revitalization， the research explores the strategy of combining "control" and "guidance" in consideration of both rigidity and flexibility through the path of ecological optimization， industrial transformation， life quality improvement， cultural prosperity， governance and efficiency enhancement. Village renovation should not only fulfill the basic requirements of human settlement construction and ecological environment protection through rigid control strategies based on legal principles， but also should be based on the historical and realistic complexity of "human-human relationship" "human-land relationship" "human-housing relationship" and "human-industry relationship" in rural society， as well as the unique scene model of human ecology and natural ecology. Village renovation should respond to villagers’ demands for life and production development demands through the people-oriented flexible guidance strategy to cultivate the village’s self-hematopoietic capacity， promote the inheritance and development of rural culture and guide the village to achieve sustainable development.

[Keywords] rural revitalization； village renovation； rigid management； flexible guidance； Wufengshan area

引言

從2005年中共十六屆五中全會(huì)提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，就“村莊整治”的實(shí)踐層面來(lái)說(shuō)，通過(guò)多年的實(shí)踐，不但通過(guò)“農(nóng)房?jī)筛摹备纳屏巳司迎h(huán)境，通過(guò)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型增加了農(nóng)民收入，更是通過(guò)城鄉(xiāng)公共設(shè)施的均等化設(shè)置縮小了城鄉(xiāng)差距[1]。同時(shí)，村莊整治建設(shè)通過(guò)土地整理高效配置城鄉(xiāng)土地資源，促進(jìn)了土地要素在城鄉(xiāng)間的高效流動(dòng)，改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，有效地推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[2]。可以說(shuō)，村莊整治始終貫穿于新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧等多項(xiàng)國(guó)家重要戰(zhàn)略實(shí)施的全過(guò)程。經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，已有的村莊整治研究主要集中在村莊整治背景、村莊整治重點(diǎn)、村莊整治機(jī)制和村莊整治經(jīng)驗(yàn)[3-8]，村莊整治的重點(diǎn)和內(nèi)涵主要體現(xiàn)在對(duì)村莊人居環(huán)境的剛性管控建設(shè)方面。從政策層面上看，2005年以后村莊整治工作的重點(diǎn)長(zhǎng)期聚焦于人居環(huán)境治理，直到2013年《村莊整治規(guī)劃編制辦法》出臺(tái)后，歷史文化遺產(chǎn)和鄉(xiāng)土特色保護(hù)的文化內(nèi)容才納入村莊整治規(guī)劃內(nèi)容，但生產(chǎn)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境建設(shè)仍然被忽略，對(duì)村莊整治的綜合效果產(chǎn)生了部分影響（見(jiàn)表1）。

2017年，中共十九大報(bào)告首度提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是新時(shí)期做好“三農(nóng)”工作的總抓手，并將其定位為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的七大重要戰(zhàn)略之一。2018年中央一號(hào)文件又針對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄筇岢隽司唧w實(shí)施意見(jiàn)，并強(qiáng)調(diào)要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[9]?！班l(xiāng)村振興戰(zhàn)略”可以說(shuō)為鄉(xiāng)村規(guī)劃指明了基本方向，村莊整治規(guī)劃也不能僅僅停留在傳統(tǒng)的村莊空間發(fā)展、環(huán)境改造、設(shè)施完善等剛性物質(zhì)建設(shè)層面上，而是應(yīng)該涵蓋產(chǎn)業(yè)分析、文化戰(zhàn)略、品牌打造、機(jī)制創(chuàng)新等多方面具有彈性特征的社會(huì)經(jīng)濟(jì)整治內(nèi)容。當(dāng)然，由于鄉(xiāng)村社會(huì)“人—人關(guān)系”“人—地關(guān)系”“人—房關(guān)系”和“人—產(chǎn)關(guān)系”的空間扭結(jié)性、歷史關(guān)聯(lián)性和權(quán)責(zé)復(fù)雜性，以及人文生態(tài)與自然生態(tài)獨(dú)特的在地情景模式，希圖以一刀切的方式由政府和規(guī)劃師主導(dǎo)“剛性地”解決問(wèn)題，其效果往往不是“鄉(xiāng)村振興”，而很可能是“消滅鄉(xiāng)村”。因此，如何從解決就業(yè)、產(chǎn)業(yè)問(wèn)題入手，使農(nóng)民不再依賴于單一的低收、低效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過(guò)改變農(nóng)民的生產(chǎn)及生活方式，逐步從土地、空間、文化、生態(tài)、設(shè)施、環(huán)境及管理等各個(gè)層面打通村莊整治的關(guān)鍵路徑；如何基于利系于民、群策群力的公眾參與理念，激發(fā)群眾、村集體、企業(yè)參與治理與經(jīng)營(yíng)，從市場(chǎng)出發(fā)、從策劃出發(fā)，探索具有彈性特征、能夠適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和管理需要的村莊自主發(fā)展模式，便成了當(dāng)下進(jìn)行村莊整治工作的首要思路。

本文以湖北省恩施市五峰山片區(qū)村莊整治規(guī)劃為例，針對(duì)現(xiàn)狀民宅建設(shè)無(wú)序、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)單一、生態(tài)環(huán)境破壞、公共設(shè)施缺乏等一系列影響鄉(xiāng)村發(fā)展的問(wèn)題，基于生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生活提質(zhì)、文化興盛、治理增效等路徑，提出兼顧“剛性管控”與“彈性引導(dǎo)”的村莊整治策略，希望能夠探索出有條理、有針對(duì)性的村莊整治與提升、發(fā)展的策略。

1“剛性管控”與“彈性引導(dǎo)”的內(nèi)涵

通常字面上來(lái)講，“剛性”指剛硬而不變形的性質(zhì)，通常比喻不能改變或通融；“彈性”指物體受外力作用變形后，除去作用力時(shí)能恢復(fù)原來(lái)形狀的性質(zhì)，通常比喻事情無(wú)固定標(biāo)準(zhǔn)，而可隨機(jī)調(diào)整。

剛性是規(guī)劃與生俱來(lái)的特征，特別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以后，城市和鄉(xiāng)村各類(lèi)規(guī)劃的編制和實(shí)施都有了法理基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的剛性管控，通過(guò)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、改善人居環(huán)境、集約高效合理利用城鄉(xiāng)土地，保障了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面科學(xué)協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。但土地和空間是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，如果對(duì)其進(jìn)行一刀切的剛性管控，也會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃無(wú)法應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的模式調(diào)適、方向變異、節(jié)奏調(diào)整乃至于技術(shù)轉(zhuǎn)型升級(jí)等不確定性。

西方學(xué)者為了應(yīng)對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)雜性和不確定性，自上世紀(jì)六十年代開(kāi)始就從理論層面探討彈性規(guī)劃理念與理想模型。彈性規(guī)劃理論在國(guó)內(nèi)主要被應(yīng)用于城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，例如，早在1986年，深圳特區(qū)總體規(guī)劃就基于彈性理念提出以帶狀組團(tuán)結(jié)構(gòu)適應(yīng)不確定的高速增長(zhǎng)，同時(shí)超前高標(biāo)準(zhǔn)的配置基礎(chǔ)設(shè)施；《武漢市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)程》也提出了虛線控制、點(diǎn)位控制等具有彈性特征的控制方式；彈性規(guī)劃理念還應(yīng)用于劃定城市增長(zhǎng)邊界、制定土地利用控制策略、提供多種選擇的地塊開(kāi)發(fā)模式、制定靈活實(shí)施的分期規(guī)劃等方面[10-13]。彈性規(guī)劃理念基本都應(yīng)用于以城市為主體的相關(guān)規(guī)劃和研究，且多側(cè)重在與空間發(fā)展相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題上，對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，因村莊的小尺度空間發(fā)展特征，缺乏研究彈性問(wèn)題的規(guī)?；A(chǔ)。但是隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施和村莊規(guī)劃成為法定規(guī)劃而具有剛性屬性，在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)歷史、現(xiàn)實(shí)及土地、情感問(wèn)題，尤其是涉及到鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)、社會(huì)生態(tài)、文化生態(tài)、景觀生態(tài)在地交織問(wèn)題時(shí)，引入彈性問(wèn)題研究思路，“人性”“彈性”地思考問(wèn)題、解決問(wèn)題往往會(huì)成為一種必然選擇。

2鄉(xiāng)村振興背景下村莊整治的路徑探索

以建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村為目標(biāo)的村莊整治工作長(zhǎng)期聚焦于人居環(huán)境治理的單一路徑。2005年9月，建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于村莊整治工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求以村容村貌整治，廢舊坑（水）塘和露天糞坑整理，村內(nèi)閑置宅基地和私搭亂建清理，打通鄉(xiāng)村連通道路和硬化村內(nèi)主要道路，配套建設(shè)供水設(shè)施、排水溝渠及垃圾集中堆放點(diǎn)、集中場(chǎng)院、農(nóng)村基層組織與村民活動(dòng)場(chǎng)所、公共消防通道及設(shè)施等為主要內(nèi)容進(jìn)行整村整治。2013年，住建部又發(fā)布了《村莊整治規(guī)劃編制辦法》，再次強(qiáng)調(diào)編制村莊整治規(guī)劃應(yīng)以改善村莊人居環(huán)境為主要目的，以保障村民基本生活條件、治理村莊環(huán)境、提升村莊風(fēng)貌為主要任務(wù)；同時(shí)，文件要求將歷史文化遺產(chǎn)和鄉(xiāng)土特色保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容納入村莊整治規(guī)劃內(nèi)容，但生產(chǎn)設(shè)施和生產(chǎn)環(huán)境整治工作仍然未被重視，村域的生態(tài)環(huán)境治理工作更是被忽略（見(jiàn)表1）。村莊整治首先要從規(guī)劃開(kāi)始，村莊整治規(guī)劃的剛性特征決定了村莊整治建設(shè)歷來(lái)存在著過(guò)度偏重于物質(zhì)空間建設(shè)的問(wèn)題，往往只考慮整地建房、埋管通路等剛性的硬環(huán)境建設(shè)，將產(chǎn)業(yè)和文化等需要彈性引導(dǎo)的軟環(huán)境建設(shè)置之度外[14]。然而，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是村莊振興動(dòng)力之源、文化傳承是村莊振興發(fā)展之魂，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化傳承對(duì)村莊建設(shè)的作用和意義是絕對(duì)不能忽視的。大量以“興業(yè)強(qiáng)村”為目標(biāo)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)村莊整治建設(shè)的成功案例也經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的實(shí)踐檢驗(yàn)[14]。

十九大以來(lái)，國(guó)家關(guān)于“三農(nóng)問(wèn)題”的一系列政策變化使得村莊整治工作指向從單一路徑轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾矫娴木C合路徑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針更注重五位一體的協(xié)同性、關(guān)聯(lián)性和整體性[16]，即以“產(chǎn)業(yè)興旺”和“生態(tài)宜居”為根本，以“鄉(xiāng)風(fēng)文明”和“治理有效”為保障，從而達(dá)到“生活富?！钡哪繕?biāo)。新時(shí)期村莊整治的工作背景已經(jīng)發(fā)生了很大變化，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求下的新農(nóng)村建設(shè)，到城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念下的鄉(xiāng)村振興，展現(xiàn)出城鄉(xiāng)關(guān)系正在從以城市為主體的工業(yè)文明向以城鄉(xiāng)為主體的生態(tài)文明轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，村莊整治工作首先應(yīng)以剛性管控理念自上而下的落實(shí)改善人居環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配套要求，形成城鄉(xiāng)等值的生活品質(zhì)[17]；同時(shí)也應(yīng)該以彈性引導(dǎo)理念應(yīng)對(duì)具有不確定性的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以及復(fù)雜性的村民、企業(yè)、合作社等多方經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展訴求；此外，還要以“應(yīng)保盡保、能用則用”為原則，發(fā)掘地域特色歷史文化資源，因地施策的對(duì)傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌、自然人文景觀、特色地域空間等資源加以有效保護(hù)和合理利用[6]，引導(dǎo)村莊逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間、環(huán)境的綜合全面發(fā)展。

因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，村莊整治應(yīng)突破以往偏重于剛性建設(shè)人居環(huán)境的單一路徑，遵循兼顧“剛性管控”和“彈性引導(dǎo)”的五條綜合路徑：生態(tài)修復(fù)體現(xiàn)剛性的“強(qiáng)制保護(hù)”與彈性的“合理利用”、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型體現(xiàn)剛性的“分區(qū)管控”與彈性的“特色引導(dǎo)”、生活提質(zhì)體現(xiàn)剛性的“全域提升”與彈性的“重點(diǎn)示范”、文化興盛體現(xiàn)剛性的“歷史傳承”與彈性的“創(chuàng)新發(fā)展”、治理增效則主要體現(xiàn)彈性的“分期實(shí)施”和“協(xié)同共治”（見(jiàn)圖1）。

3村莊整治實(shí)踐——恩施市五峰山片區(qū)

3.1發(fā)展現(xiàn)狀與困境

五峰山片區(qū)位于恩施市中心城區(qū)東南部，居于城市入口門(mén)戶地位。作為恩施城區(qū)面積最大、地勢(shì)最高的山體，其地域識(shí)別作用及生態(tài)價(jià)值、景觀地位非常顯著，在各類(lèi)宏觀藍(lán)圖規(guī)劃中也都被定位為大型城市公園。然而，由于五峰山人居活動(dòng)歷史悠久，耕作與建房行為關(guān)系復(fù)雜，山體生態(tài)本底優(yōu)良但缺乏保護(hù)，山居環(huán)境別有趣味卻因近年來(lái)的無(wú)序建設(shè)而橫遭破壞，田園耕植閑適、生態(tài)但雜亂零碎，休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具勢(shì)頭卻層次低下（見(jiàn)圖2）。

3.1.1人口持續(xù)增長(zhǎng)，建筑環(huán)境無(wú)序

五峰山片區(qū)常住人口約4000人，近年來(lái)人口持續(xù)增長(zhǎng)，由于缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，片區(qū)內(nèi)居民隨意建房、雜亂無(wú)序。民居建筑依照建設(shè)年代分為四代，既有素土坯房的傳統(tǒng)民居，也有裝飾精美的歐式別墅。層數(shù)、外觀、屋頂、門(mén)窗等細(xì)節(jié)各不相同，立面色彩也多種多樣，亟需對(duì)建筑外觀和風(fēng)格進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)改造和設(shè)計(jì)引導(dǎo)。

3.1.2產(chǎn)業(yè)淺層發(fā)展，經(jīng)濟(jì)低效萎靡

片區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)有兩類(lèi)，一類(lèi)是以蔬菜、果樹(shù)種植為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，但種植田地分散、種植類(lèi)型單一、存在拋荒現(xiàn)象，另一類(lèi)是以紅色旅游和農(nóng)家樂(lè)為主的旅游和餐飲服務(wù)業(yè)。以連珠塔和鄂西特委為主的旅游景點(diǎn)潛力挖掘不夠，缺乏配套設(shè)施，對(duì)游客的吸引力不足。作坊式的農(nóng)家樂(lè)沒(méi)品牌、缺特色、經(jīng)營(yíng)模式單一，紅火三五年后也風(fēng)光不再，面臨生存危機(jī)。

3.1.3生態(tài)本底優(yōu)越，環(huán)境破壞嚴(yán)重

五峰山上喬木、灌木種類(lèi)豐富，植被茂盛，能起到調(diào)節(jié)氣候和生態(tài)保育的作用。但山體日漸被城市建設(shè)用地、耕地、園地及建設(shè)用地所侵占，特別是大規(guī)模的城市開(kāi)發(fā)，直接挖山平地，山體面積日漸減少。此外，山居居民的生活、生產(chǎn)行為缺乏管控約束，對(duì)山體原生生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞。

3.1.4人文資源豐富，文化面貌蒼白

恩施古稱“施南”，五峰山為“施南四景”之首。五峰山又名連珠峰，山峰如五珠相連，間而不斷。連珠首峰上建有寶塔一座，因山得名連珠塔。歷代詠五峰及連珠塔之詩(shī)詞聯(lián)句頗多，如清人龐一德詩(shī)《五嶺連珠》云：“一曲清江漫陸離，山開(kāi)五指壘牟尼。羈人計(jì)日珠江去，說(shuō)著連珠淚一垂?！闭蔑@了五峰山獨(dú)特的人文底蘊(yùn)。此外，片區(qū)內(nèi)還有紅色教育基地鄂西特委和恩施州州級(jí)文保單位烈士陵園、官坡街等多處人文資源。但景區(qū)周邊環(huán)境雜亂，且各景點(diǎn)之間缺乏聯(lián)系，未形成有深度、有韻味的景觀游賞體系。

3.1.5交通問(wèn)題突出，基礎(chǔ)設(shè)施匱乏

寬度僅五米的五峰山主路南北向貫穿整個(gè)片區(qū)，缺少必要的人行道、停車(chē)位等交通設(shè)施，道路通行能力難以滿足發(fā)展需求，與主路相連的多條小路路面狹窄，未能硬化，還缺少必要的路燈、指示牌等設(shè)施。片區(qū)內(nèi)缺乏污水處理和垃圾收集設(shè)施，存在污水橫流、垃圾散布的現(xiàn)象。多數(shù)居民還認(rèn)為應(yīng)該增加休閑廣場(chǎng)、公園等公共設(shè)施。

3.2整治難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)

五峰山片區(qū)角色復(fù)雜，不僅是恩施市民生態(tài)休閑目的地，也是當(dāng)?shù)鼐用竦纳罴覉@。恩施市城市總體規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、三山景觀保護(hù)與控制規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃都將五峰山片區(qū)定位為“城中休閑勝地”的藍(lán)圖，決定了該地區(qū)是實(shí)現(xiàn)多重生態(tài)文化目標(biāo)的重要空間承載，村莊整治必須依據(jù)法律法規(guī)、采用剛性手段對(duì)生態(tài)景觀、歷史人文等核心資源進(jìn)行管控。但“城中村”的現(xiàn)實(shí)又決定了五峰山片區(qū)集人居環(huán)境整治與社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展諸多問(wèn)題于一身：政府及市民對(duì)生態(tài)休閑效益提升的訴求，山居居民對(duì)生活環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)收入提升的訴求，以及市場(chǎng)主體對(duì)投資收益的訴求相互交織。人口、土地、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生存、生活、利益訴求的構(gòu)成非常復(fù)雜，簡(jiǎn)單用“一刀切”的剛性手段勢(shì)必會(huì)碰到各種釘子，導(dǎo)致各種社會(huì)問(wèn)題而難以落實(shí)管控要求。

因此，整治規(guī)劃必須首先明確剛性管控和彈性引導(dǎo)的適用范圍。剛性管控強(qiáng)調(diào)遵循法理，對(duì)于生態(tài)紅線、基本農(nóng)田、道路設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等涉及城市生態(tài)、生產(chǎn)安全和居民最基本生活保障的內(nèi)容嚴(yán)格進(jìn)行管控；彈性引導(dǎo)體現(xiàn)人文關(guān)懷，對(duì)于生態(tài)景觀、歷史人文資源，在不違背法理的情況下，遵循“應(yīng)保盡保、能用則用”的原則對(duì)開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行彈性引導(dǎo)，保障五峰山片區(qū)的自主發(fā)展權(quán)利；對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建筑風(fēng)貌等需要村民、企業(yè)、合作社等多方參與的整治工作，充分考慮其不確定性和靈活多變特征，嚴(yán)格堅(jiān)持在不破壞生態(tài)環(huán)境、不違背公共利益的前提下進(jìn)行特色化的彈性引導(dǎo)，明確各利益主體的社會(huì)責(zé)任。

村莊整治必先將整個(gè)片區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌于生態(tài)文明建設(shè)的整體框架中，從目前的“城中村”發(fā)展為大型城中休閑勝地，意味著五峰山整個(gè)地區(qū)發(fā)展路徑和發(fā)展方式需進(jìn)行生態(tài)文明導(dǎo)向下的調(diào)整轉(zhuǎn)變，而五峰山地區(qū)的區(qū)位特殊性、生態(tài)敏感性、環(huán)境復(fù)雜性及高度建成性又決定了其發(fā)展轉(zhuǎn)型不能是簡(jiǎn)單粗暴的推倒重來(lái)，也不可能一蹴而就，必須秉持審慎性、科學(xué)性與協(xié)調(diào)性原則進(jìn)行漸進(jìn)、有序、步調(diào)清晰的改善與更新。

為此，五峰山片區(qū)整治首先以目標(biāo)為指向，以問(wèn)題為引導(dǎo)，遵循剛性管控與彈性引導(dǎo)相結(jié)合的思路，充分考慮實(shí)際問(wèn)題解決的迫切性、難易度和財(cái)務(wù)投入計(jì)劃，對(duì)既不能滿足當(dāng)下發(fā)展需求，又直接影響遠(yuǎn)景藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)的山體自然生境、道路支撐設(shè)施、綜合人居環(huán)境等問(wèn)題，秉承循序漸進(jìn)、難點(diǎn)聚焦、因地制宜、經(jīng)濟(jì)適用的原則進(jìn)行清理、整治、改造、升級(jí)。不僅著眼于物質(zhì)空間層面的生態(tài)環(huán)境修復(fù)、產(chǎn)業(yè)空間重塑、人居環(huán)境提升，同時(shí)也在非物質(zhì)空間層面做到傳承地域文化、靈活治理應(yīng)對(duì)。具體來(lái)說(shuō)，生態(tài)修復(fù)強(qiáng)調(diào)剛性的強(qiáng)制保護(hù)和彈性的復(fù)合利用，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型體現(xiàn)剛性的分區(qū)管控和彈性的特色引導(dǎo)，生活提質(zhì)立足于剛性的全域提升和彈性的重點(diǎn)示范，文化興盛表現(xiàn)為剛性的傳承歷史和彈性的創(chuàng)新發(fā)展，治理增效則構(gòu)建彈性的分期實(shí)施和協(xié)同共治機(jī)制。五條策略突破了單一關(guān)注人居環(huán)境剛性管控建設(shè)的傳統(tǒng)整治思路，在尊重規(guī)劃法理基礎(chǔ)的同時(shí)體現(xiàn)人文關(guān)懷，在保障發(fā)展權(quán)利的同時(shí)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，在滿足發(fā)展訴求的同時(shí)明確社會(huì)責(zé)任，以彈性引導(dǎo)方式全面統(tǒng)籌村莊整治的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化、治理五個(gè)內(nèi)容，致力于提出能夠催化五峰山地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，既能解決現(xiàn)階段關(guān)鍵問(wèn)題，又能為未來(lái)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)的優(yōu)化方略，制定科學(xué)平衡多元利益訴求且符合多主體實(shí)施能力的整治目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃（見(jiàn)圖3）。

3.3兼顧“剛性管控”與“彈性引導(dǎo)”的整治策略

3.3.1生態(tài)修復(fù)：“強(qiáng)制保護(hù)”與“合理利用”策略

生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是五峰山片區(qū)必須平衡的兩大命題。生態(tài)資源的單一保護(hù)絕不是生態(tài)文明發(fā)展的最佳出路，統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益整體發(fā)展才是五峰山整治工作最基本、最重要的目標(biāo)。整治工作首先在人居環(huán)境生態(tài)適宜性及生態(tài)干擾性雙因子分析的基礎(chǔ)上，對(duì)全域空間進(jìn)行生態(tài)網(wǎng)絡(luò)識(shí)別、修復(fù)、重建，然后將五峰山片區(qū)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局劃分為生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)緩沖區(qū)和人居活動(dòng)集中區(qū)，并基于此分區(qū)對(duì)生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)及技術(shù)選擇建立指引，對(duì)人居活動(dòng)的可進(jìn)入性進(jìn)行等級(jí)控制，對(duì)人居建設(shè)空間的特征和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色方向進(jìn)行引導(dǎo)，達(dá)到剛性強(qiáng)制保護(hù)生態(tài)安全和彈性合理利用生態(tài)資源的雙贏（見(jiàn)圖4、表2）。

生態(tài)功能區(qū)強(qiáng)調(diào)人居活動(dòng)弱進(jìn)入性，現(xiàn)狀民居建筑全面退出，退耕還林全面推行，山體林地郁閉度穩(wěn)定提升，實(shí)現(xiàn)山體生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和生態(tài)服務(wù)功能的全面提升；針對(duì)現(xiàn)有高品相林地，進(jìn)一步提升郁閉度，在城市展面帶及核心視點(diǎn)區(qū)，運(yùn)用多層次林地補(bǔ)植、生態(tài)群落式補(bǔ)植、圖形強(qiáng)化式補(bǔ)植等多種手段，提升城市生態(tài)品質(zhì)，引導(dǎo)市民輕覽慢游活動(dòng)的開(kāi)展（見(jiàn)圖5）。

生態(tài)緩沖區(qū)強(qiáng)調(diào)人居活動(dòng)的中度進(jìn)入性，以居民農(nóng)林業(yè)種植產(chǎn)業(yè)集中區(qū)為主，也是未來(lái)休閑產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)開(kāi)展地區(qū)，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)林地的種植中應(yīng)用近自然的半人工植栽手法，形成生態(tài)緩沖空間，有效維續(xù)與恢復(fù)村莊與山體過(guò)渡區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。通過(guò)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)林種植格局，保證生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)功能恢復(fù)的同時(shí)，以共享田園模式進(jìn)行規(guī)模化種植，強(qiáng)化對(duì)休閑游憩、采摘加工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐（見(jiàn)圖6）。

人居活動(dòng)集中區(qū)作為人居活動(dòng)強(qiáng)進(jìn)入性區(qū)域，嚴(yán)格控制用地增長(zhǎng)，重點(diǎn)對(duì)人居集聚區(qū)內(nèi)部的生態(tài)結(jié)構(gòu)進(jìn)行梳理和修復(fù)，進(jìn)行生態(tài)廊道建設(shè)，形成人居環(huán)境與生態(tài)環(huán)境融合的過(guò)渡邊界。通過(guò)種植格局優(yōu)化、拋荒耕地整治、裸土復(fù)綠等一系列措施，優(yōu)化生態(tài)內(nèi)涵與圖式結(jié)構(gòu)，直接提升人居活動(dòng)集聚區(qū)的環(huán)境景觀效益（見(jiàn)圖7）。

3.3.2產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型：“分區(qū)管控”與“特色引導(dǎo)”策略

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型立足于“花果五峰山、田園微旅游”的發(fā)展定位，緊抓山地生態(tài)敏感地區(qū)特征，在現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上重構(gòu)適應(yīng)山居環(huán)境的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，同時(shí)遵循剛性“分區(qū)管控”策略，嚴(yán)格依據(jù)生態(tài)管控要求劃分不同產(chǎn)業(yè)片區(qū)，形成產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的良好格局。同時(shí)，基于彈性的“特色引導(dǎo)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，根據(jù)生態(tài)環(huán)境特色、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型明確各產(chǎn)業(yè)片區(qū)的策劃主題，提出獨(dú)具特色的策劃活動(dòng)，引導(dǎo)五峰山依托五大片區(qū)實(shí)現(xiàn)差異化、互補(bǔ)化發(fā)展（見(jiàn)圖8）。

3.3.3生活提質(zhì)：“全域提升”與“重點(diǎn)示范”策略

“全域提升”以實(shí)現(xiàn)剛性的“社會(huì)公平”為導(dǎo)向，一方面，針對(duì)五峰山片區(qū)全域村莊，以“16—6—5—2行動(dòng)計(jì)劃”為抓手，在人居活動(dòng)集中區(qū)范圍內(nèi)強(qiáng)化公共服務(wù)設(shè)施級(jí)市政設(shè)施保障，整治亂搭亂蓋，治理環(huán)境薄弱點(diǎn)，改善建筑風(fēng)貌，實(shí)現(xiàn)宜居性的全面提升（見(jiàn)圖9）。

另一方面，在全域道路交通系統(tǒng)整治上構(gòu)建“大貫通，小循環(huán)，微滲入，快換乘”的綜合交通體系，快速有效提升道路設(shè)施的支撐力。在拓寬現(xiàn)有的一條車(chē)行主路的基礎(chǔ)上，增設(shè)支路，實(shí)現(xiàn)車(chē)行支路小循環(huán)。此外，規(guī)劃基于生態(tài)安全格局構(gòu)建全域游覽步道體系，增設(shè)多條山下山上步行聯(lián)通路徑及山體游覽路徑，串聯(lián)多處休閑節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)步行系統(tǒng)的微滲透，既服務(wù)于村民日常生活，又便于市民上山游覽。

“重點(diǎn)示范”以實(shí)現(xiàn)彈性的“經(jīng)濟(jì)效益”為導(dǎo)向，在全域一三產(chǎn)業(yè)升級(jí)提檔的發(fā)展格局指引下，圍繞“花果五峰山，田園微旅游”的產(chǎn)業(yè)定位，將埡口、小埡口、寶塔槽、官坡梯道入口、百畝花果園等多個(gè)居民點(diǎn)空間整治更新為特色休閑場(chǎng)所，培育五峰山地區(qū)自身“造血功能”，以點(diǎn)帶面，盤(pán)活全局。

3.3.4文化興盛：“歷史傳承”與“創(chuàng)新發(fā)展”策略

五峰山片區(qū)的文化傳承與發(fā)展是全面融入生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和生活提質(zhì)等村莊整治工作中的，一方面，剛性的“歷史傳承”著眼于恢復(fù)五峰山自然生態(tài)環(huán)境，重現(xiàn)“施南四景”之首的風(fēng)采，對(duì)連珠塔、鄂西特委和官坡街等歷史文化資源實(shí)施保護(hù)，另一方面，彈性的“創(chuàng)新發(fā)展”立足于新時(shí)期 “花果五峰山、田園微旅游”的特色定位，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向和歷史文化資源，創(chuàng)新提出新時(shí)期五峰山的花果農(nóng)耕文化和休閑旅游文化內(nèi)涵；此外，生活提質(zhì)工作還選取有文化特色底蘊(yùn)的居民點(diǎn)進(jìn)行引導(dǎo)整治，將獨(dú)特地域文化融入日常生活場(chǎng)景（見(jiàn)圖10）。

3.3.5治理增效：“分期實(shí)施”與“協(xié)同共治”策略

五峰山片區(qū)治理增效工作主要體現(xiàn)彈性引導(dǎo)特征，包括“分期實(shí)施”和“協(xié)同共治”兩條策略。

分期實(shí)施策略：整治規(guī)劃的實(shí)施是一個(gè)循序漸進(jìn)，逐步完善的過(guò)程。規(guī)劃能否順利實(shí)施，涉及多方面影響因素：集體及個(gè)體家庭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、影響村民生產(chǎn)生活問(wèn)題的難易急緩、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等。五峰山片區(qū)綜合整治分期實(shí)施計(jì)劃以村民生產(chǎn)生活需求的急緩為導(dǎo)向，遵循“宜居先行、休閑漸進(jìn)、生態(tài)建設(shè)貫穿始終”的理念，結(jié)合片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、實(shí)際問(wèn)題的難易程度和財(cái)務(wù)計(jì)劃來(lái)有序推進(jìn)（見(jiàn)圖11）。

協(xié)同共治策略：規(guī)劃成果表達(dá)依據(jù)實(shí)施主體和整治內(nèi)容的不同，采用多種形式呈現(xiàn)，便于實(shí)踐者使用。生態(tài)修復(fù)部分內(nèi)容，結(jié)合林業(yè)部門(mén)的年度實(shí)施計(jì)劃，借鑒控規(guī)中分圖則的指標(biāo)管控模式，劃分多個(gè)修復(fù)區(qū)，明確修復(fù)時(shí)間、修復(fù)手段及修復(fù)目標(biāo)，便于分階段落實(shí)。全域人居綜合環(huán)境提升內(nèi)容則同各部門(mén)行動(dòng)計(jì)劃相對(duì)接，直接以具體項(xiàng)目包形式呈現(xiàn)，對(duì)標(biāo)各部門(mén)任務(wù)目標(biāo)；而具體的人居風(fēng)貌提升則面向當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)施本體，強(qiáng)調(diào)全圖示化表達(dá)，保證改造提升措施和改造效果的易讀易懂。同時(shí)，規(guī)劃明確生態(tài)修復(fù)、設(shè)施提升、環(huán)境整治等各項(xiàng)工作的牽頭單位、工作職責(zé)，同時(shí)統(tǒng)籌好企業(yè)、居民、游客在整治工作中的分工，細(xì)化任務(wù)，明確要求，形成多部門(mén)協(xié)同、多主體共治的組織機(jī)制（見(jiàn)圖12）。

4結(jié)語(yǔ)

本文基于恩施市五峰山片區(qū)村莊整治規(guī)劃的實(shí)證研究，提出開(kāi)展村莊整治工作時(shí)可以借鑒的、兼顧“剛性管控”與“彈性引導(dǎo)”的若干整治策略。從目前的實(shí)際效果來(lái)看，綜合整治工作已初見(jiàn)成效，生態(tài)修復(fù)、交通設(shè)施優(yōu)化、人居環(huán)境整治等多個(gè)項(xiàng)目已建設(shè)完成，環(huán)境整體水平顯著提升。特別是由企業(yè)和村民共同合作的百畝花果園項(xiàng)目、園藝苗木基地等休閑娛樂(lè)節(jié)點(diǎn)的改造優(yōu)化已初步完成，已開(kāi)展游覽采摘等旅游休閑產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營(yíng)，獲得城鄉(xiāng)居民的一致好評(píng)，湖北日?qǐng)?bào)對(duì)此做了“恩施州五峰山變身‘花果山’”的新聞報(bào)道。此外，《五峰山村莊整治規(guī)劃》還獲得2017年度湖北省優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)一等獎(jiǎng)。五峰山片區(qū)后期能否繼續(xù)按照規(guī)劃實(shí)施，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，還有待時(shí)間的檢驗(yàn)，需要持續(xù)跟蹤調(diào)研。

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