完善新安江生態(tài)保護補償機制研究

丁興榮

【摘 ?要】本文以新安江源頭績溪縣為例，通過走訪調(diào)查和歸納總結(jié)新安江源頭宣城市績溪縣在新安江生態(tài)保護補償工作方面所做出的努力和已經(jīng)取得的效果，分析績溪縣在新安江流域生態(tài)保護項目上還主要存在哪些難題，結(jié)合新安江流域其他范圍內(nèi)存在的主要問題，將整個新安江流域看成一個完整的體系，針對這個完整體系，提出完善新安江生態(tài)保護補償機制的合理且可行性的方案。結(jié)合績溪縣當?shù)貙嶋H情況，為接下來的新安江生態(tài)保護補償機制研究提交一份完美的答卷。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)保護補償機制;新安江流域;績溪縣

2011年，我國在新安江流域開啟了國內(nèi)第一個跨省界流域水環(huán)境生態(tài)補償試點工程，經(jīng)過兩輪試點，6年的努力，宣城市績溪縣新安江流域生態(tài)補償機制試點工作取得了階段性成效，新安江流域總體水質(zhì)在優(yōu)于基本標準的情況下持續(xù)好轉(zhuǎn)，新安江已成為全國水質(zhì)最好的河流之一。

一、績溪縣在新安江流域生態(tài)補償機制試點方面的做法和成效

（一）用好政策杠桿，放大項目效應

新安江流域生態(tài)補償試點啟動以來，績溪共獲得新安江流域生態(tài)補償資金3.7億元，其中中央財政資金2.3億元、浙江省資金0.6億元、安徽省資金0.8億元。根據(jù)宣城市績溪縣環(huán)境保護局網(wǎng)站公示數(shù)據(jù)顯示，2014-2018年，宣城市績溪縣在新安江綜合治理方面共完成投資2.641976億元，共涉及53個生態(tài)補償項目。

（二）河道生態(tài)環(huán)境綜合治理，水質(zhì)保持優(yōu)良

根據(jù)宣城市績溪縣環(huán)境保護局網(wǎng)站公示的斷面監(jiān)測信息來看，2015-2018年間，績歙交界斷面（新管斷面）、揚之河古林橋斷面（自來水一水廠取水口上游）和翚溪水庫三個監(jiān)測斷面的達標率為100%，且大部分情況下斷面的水質(zhì)類別為Ⅱ類（見表1）。

（三）體制機制創(chuàng)新，生態(tài)補償轉(zhuǎn)型

績溪縣三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例由2010年的21.2：48.6：30.2調(diào)整至2017年的13.1：46.5：40.4。2017年，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長39.2%。人均用水量總體、萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量指標逐年下降。與2011年相比，2016年三項涉水指標下降幅度分別高達23.80%、231.8%和43.5%。

二、新安江流域生態(tài)補償面臨的主要困難

（一）資金難籌措

新安江生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展需要大量的資金投入，諸如績溪這樣的欠發(fā)達地區(qū)，造血功能仍顯不足。

（二）生態(tài)保護修復補償法規(guī)不健全

由于立法方面的滯后，生態(tài)補償只能偏向于依據(jù)行政手段，在政策落實過程中明顯存在著補償能力不足、補償后治理不嚴、任意補償、補償受益人和需要被補償?shù)娜藝乐夭黄ヅ涞惹闆r。監(jiān)管機制同樣存在諸多漏洞，缺乏引導生態(tài)補償?shù)膭恿χ危瑥亩鴮е骂l繁出現(xiàn)了“違法成本低，守法成本高”、“敢違法，不守法”等不盡合理現(xiàn)象。

（三）生態(tài)補償效率低

以政府部門為主導的生態(tài)補償，缺乏明確的責任主體，職責不清晰，管理的職責部分重疊，在項目及工程監(jiān)督管理、污染整治項目、資本投資等方面很難朝著一個方向使力，生態(tài)補償資金使用不到位，生態(tài)保護效率低下，造成生態(tài)環(huán)境保護者與受益者無法避免脫節(jié)的“三多三少”現(xiàn)象。

（四）水資源保護與利用協(xié)調(diào)難

目前，績溪正處在加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要時期，一度也有了工業(yè)經(jīng)濟總量上的攀升，但在生態(tài)環(huán)境上卻導致了狼煙四起和廢水肆流的惡果。曹渡橋上游一千米的河段，集中了化肥、制革、草漿造紙三家排污大戶，年廢水排放量數(shù)百萬噸，曹渡橋下游河段連年被上級環(huán)保部門定為劣Ⅴ類水質(zhì)，基本失去水體功能。協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系，謀求區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展已勢在必行。但績溪產(chǎn)業(yè)配套不足，結(jié)構(gòu)層次低，產(chǎn)業(yè)鏈延伸度不夠，這些都成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要障礙。

（五）資源環(huán)境價值與生態(tài)補償偏低的矛盾十分突出

宣城市績溪縣位于皖南山區(qū)，高山深壑，川谷崎嶇，就生態(tài)環(huán)境補償方面而言，目前我們國家對貧困山區(qū)涉農(nóng)補貼范圍狹隘、補償標準往往不高。

三、建立和完善新安江流域生態(tài)補償機制的對策和建議

（一）正確把握新安江流域生態(tài)補償?shù)闹笇г瓌t

按照“誰使用、誰付費”“誰受益、誰付費”“誰破壞、誰補償”的原則征收相關(guān)費用或罰金;突出重點、先易后難，堅持分區(qū)域補償、按層次負責，堅持公平、公正、合理的補償。

（二）建立穩(wěn)定融資機制，多渠道籌措資金

1.建立跨區(qū)域的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度

推進區(qū)域地方政府間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，摸索出一條以中央生態(tài)補償帶動各相關(guān)區(qū)域地方生態(tài)補償資金杠桿的橫向生態(tài)保護補償機制之路，協(xié)同推進相關(guān)各區(qū)域間發(fā)展。

2.生態(tài)環(huán)境補償稅費的征收及生態(tài)保護基金的建立

從2018年1月1日開始，我國已實行將由環(huán)保部門征收的環(huán)境排污費轉(zhuǎn)變?yōu)橛啥悇?wù)部門征收的環(huán)境保護稅。可以將環(huán)境保護稅收全部留給當?shù)卣?，用于當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境補償?shù)馁M用，這樣可以調(diào)動地方治理環(huán)境污染的積極性。

（三）生態(tài)補償制度的長效化和法制化

要想充分發(fā)揮生態(tài)補償資金使用效益，必須對生態(tài)補償予以立法。通過生態(tài)補償立法，實行全面依法足額補償。法律應采取激勵、指導和約束各方行為，擰成一股強大的聯(lián)合力量，來共同推動生態(tài)文明建設(shè)，努力實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹?、明細化，并推動整個流域踏上良性的可持續(xù)的文明發(fā)展道路。

（四）堅持低碳發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展與優(yōu)化的平衡

以科技創(chuàng)新為依托，重點解決關(guān)鍵性生態(tài)補償技術(shù)的科技攻關(guān)問題，積極探索區(qū)域間生態(tài)補償辦法。

推行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五位一體發(fā)展格局，大力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，從根本上轉(zhuǎn)變生態(tài)環(huán)境惡化形勢。

（五）建立新安江流域生態(tài)補償?shù)莫剳蜋C制

需要配套建立健全新安江流域治理管理及考核，把新安江流域綜合治理列入領(lǐng)導干部和相關(guān)職能部門目標管理考核內(nèi)容，嚴格考核獎懲，形成“能上能下”的工作機制，倒逼領(lǐng)導干部高度重視生態(tài)保護，避免搞大開發(fā)，需要堅持保護優(yōu)先，開發(fā)與保護協(xié)同并進的工作格局，設(shè)立新安江流域治理工作激勵資金，定期組織實地參觀、現(xiàn)場觀摩等活動，促使項目之間、區(qū)縣之間、部門之間比學趕超、創(chuàng)先爭優(yōu)。

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（作者單位：安徽省宣城市宣州區(qū)生態(tài)環(huán)境分局）