市政建設(shè)的主體選擇標(biāo)準(zhǔn)及其制度

李苗苗 申玉玲

【摘 ?要】城鎮(zhèn)化對中國順利實(shí)現(xiàn)小康社會和社會主義現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義。城鎮(zhèn)化的過程會有巨大的市政建設(shè)需求，在政府財(cái)政資金有限的情況下，政府應(yīng)通過完善制度設(shè)計(jì)、激勵機(jī)制充分發(fā)揮市場或社會在市政建設(shè)中的作用，以彌補(bǔ)市政建設(shè)財(cái)政資金的不足。在參與市政建設(shè)的過程中，政府通過引入競爭機(jī)制，對比市政建設(shè)參與主體的綜合成本，選擇市政建設(shè)的參與者，以解決公共產(chǎn)品壟斷的低效率問題，提高市政建設(shè)的效率和質(zhì)量。與此同時，政府應(yīng)該完善相應(yīng)的管理機(jī)制，以維護(hù)市政建設(shè)市場或社會參與的制度化、規(guī)范化運(yùn)行。

【關(guān)鍵詞】市政;建設(shè)參與;市政建設(shè)主體選擇;政府管理

1發(fā)達(dá)國家政府管理理論探析

為了有效地設(shè)計(jì)符合我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的市政建設(shè)制度，我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家的政府管理理論、方法和實(shí)踐。20世紀(jì)后半葉，發(fā)達(dá)國家遇到了經(jīng)濟(jì)滯漲、財(cái)政困境、政府失靈等問題，原有的政府公共管理理論已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。由此，以市場為核心的公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生，成為美國、英國改革政府管理的主要理論工具，并取得了不錯的成果。新公共管理理論引進(jìn)市場的管理理念，以新自由主義學(xué)派的理論，特別是公共選擇學(xué)派、新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論、交易成本理論、委托代理理論為其理論基礎(chǔ)。公共選擇理論以市場為核心，以“理性人”和“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)，推出以市場為核心的制度設(shè)計(jì)。公共選擇學(xué)派主張政府引入競爭機(jī)制，重構(gòu)競爭和激勵機(jī)制，打破政府對公共服務(wù)的壟斷，通過引入競爭力量，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，以滿足不斷增長的各類公共需求。交易成本理論認(rèn)為，在生產(chǎn)成本之外還有交易成本，交易成本是政府采用內(nèi)部生產(chǎn)還是外部契約的評判標(biāo)準(zhǔn)，也是政府制度有效性的衡量指標(biāo)。交易成本理論的引進(jìn)，成為衡量政府施政得失、評判政府效率高低的有力工具，可以激勵政府提高公共管理效率。委托代理理論是指在信息不對稱的情況下，代理人由于個人主義和理性主義的傾向，為了自身牟利，可能犧牲委托人的利益。因此，如何設(shè)計(jì)一個好的機(jī)制，使得代理人的行為能符合委托人的利益是一個核心問題。這個理論引用到公共管理理論中，就是政府簡政放權(quán)，讓市場或社會參與公共事務(wù)管理，同時應(yīng)設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度，使得市場或社會參與主體的行為能夠符合政府的利益和社會公眾的利益。

2我國的市政建設(shè)的現(xiàn)狀和問題

我國的市政建設(shè)長期以來處于行業(yè)壟斷的狀況，壟斷行業(yè)由于缺乏競爭的活力、動力和壓力，會放松技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，使得生產(chǎn)效率低下;再者，由于壟斷行業(yè)容易利用其壟斷地位，按照其利益最大化的原則制定較高的產(chǎn)品價格，剝奪消費(fèi)者剩余，造成資源配置的無效率;第三，壟斷行業(yè)為了尋求壟斷利潤，可能游說相關(guān)部門，造成尋租。因此，為了打破市政建設(shè)的壟斷，政府等公共管理部門有必要放開市場準(zhǔn)入的條件，積極引進(jìn)競爭力量，通過相關(guān)的政策培育競爭力量，使原有的市政建設(shè)進(jìn)行充分的競爭，提高市政建設(shè)的質(zhì)量和效率，滿足在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程公眾對市政建設(shè)的多樣性需求。分稅制改革之后，中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾非常突出，主要表現(xiàn)在財(cái)權(quán)上，歸屬中央的稅收的稅源大而集中，歸屬地方的稅源小而分散，且不容易征收，因此財(cái)政收入的大部分歸中央所有，小部分歸地方。在事權(quán)上，地方的事權(quán)沒有減少，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事項(xiàng)尚需要投入大量的資金，有限的財(cái)政收入根本無法滿足巨額的財(cái)政支出，在此情況下，土地財(cái)政、地方政府融資平臺應(yīng)運(yùn)而生。由于土地財(cái)政的不可持續(xù)性以及地方政府融資平臺的巨大風(fēng)險性，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了重大的風(fēng)險隱患和不確定因素，也不利于我國經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展。

3市政建設(shè)的制度設(shè)計(jì)

3.1正確處理市政建設(shè)過程中政府與市場、政府與社會的職能分工問題

政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，明確管理的界限和范圍;在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注社會管理和公共服務(wù)，以公共服務(wù)為核心，逐步建立覆蓋全民的基本公共服務(wù)體系。政府在職能分工上，更多的應(yīng)是決策者而非執(zhí)行者，是制度設(shè)計(jì)者而非具體事務(wù)參與者，是監(jiān)管者而非市場參與者。因此，在確定政府與市場、政府與社會的職能問題上，當(dāng)前改革的趨勢是：政府在統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，將更多的權(quán)限賦予市場或社會;發(fā)揮市場對資源有效配置的作用，發(fā)揮社會對管理公共事務(wù)的積極性、主動性和能動性

3.2市政建設(shè)主體選擇的量化標(biāo)準(zhǔn)

（1）生產(chǎn)成本分析

生產(chǎn)成本分析應(yīng)區(qū)分市政建設(shè)所屬項(xiàng)目行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)，如市政管網(wǎng)就是典型的自然壟斷行業(yè)。自然壟斷行業(yè)具有項(xiàng)目所需資金量大、工程建設(shè)周期長、設(shè)備專用性強(qiáng)、沉沒成本大等特點(diǎn)，且項(xiàng)目一旦投入使用，具有較大的范圍經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。一般情況下，由一家或少數(shù)幾家企業(yè)承擔(dān)更有效率。但是，壟斷行業(yè)的低效率弊端眾所周知：由于缺乏有效的競爭，壟斷行業(yè)的企業(yè)往往放松技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，缺乏節(jié)約成本的意識，由此帶來生產(chǎn)的低效率;壟斷行業(yè)可以利用其壟斷地位制定高價，剝奪消費(fèi)者剩余，使得分配效率低下;壟斷行業(yè)還可能產(chǎn)生尋租等成本。在此情況下，即使是上述所提的市政管網(wǎng)建設(shè)等自然壟斷行業(yè)，政府也可以引進(jìn)、培育競爭力量。對壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)，政府完全可以通過招投標(biāo)的方式進(jìn)行集中采購，通過市場的交易方式降低成本，以提高公共產(chǎn)品的效率和質(zhì)量。

（2）交易成本分析

交易成本理論是新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論，新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派用交易成本衡量是選用企業(yè)生產(chǎn)還是市場交換，新公共管理論則利用交易成本理論衡量選擇的優(yōu)劣性。市政建設(shè)可以由政府提供，也可以由市場或社會提供。按照交易成本理論，如果政府的內(nèi)部協(xié)調(diào)成本較低，主張由政府進(jìn)行市政建設(shè);如果政府與市場或社會的外部交易成本更低，單就交易成本而言，政府應(yīng)該選擇讓市場或社會參與主體進(jìn)行市政建設(shè)。如果政府與市場或社會的外部交易成本很小或者為零，則無論政府或者市場或社會參與市政建設(shè)都是有效率的。通過生產(chǎn)成本和交易成本的分析得知：如果市政建設(shè)政府提供的綜合成本低于市場或社會參與主體，那么就由政府提供;如果政府提供市政建設(shè)的綜合成本高于市場或社會參與主體，那么就由市場或社會參與主體提供。

3.3不同主體提供市政建設(shè)的制度設(shè)計(jì)

（1）政府提供市政建設(shè)的制度設(shè)計(jì)

完善政府治理結(jié)構(gòu)。處理好政府的結(jié)構(gòu)關(guān)系，包括處理好政府的管理幅度和管理層級之間的關(guān)系，政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的關(guān)系;同時，要處理好政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，通過政府治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新、政府組織結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整、權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督的改革，以及決策民主化、科學(xué)化、制度化和規(guī)范化設(shè)計(jì)，以制度改革減少政府內(nèi)部協(xié)調(diào)成本，進(jìn)而完善政府治理結(jié)構(gòu)。

（2）推進(jìn)依法行政

建立以市政建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算為核心的項(xiàng)目決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系;對市政建設(shè)過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控和量化評估，以提高市政建設(shè)決策的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。

（3）完善市政建設(shè)決策的民主制度

完善重大市政建設(shè)項(xiàng)目集體決策制度、專家咨詢制度、聽證和社會公示制度，將社會各階層、各利益團(tuán)體的要求納入到制度體系內(nèi)，拓寬公眾參與渠道，以利于公眾充分表達(dá)他們的利益和訴求，保證公眾有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以利于提高市政建設(shè)決策民主化。

（4）引入市場競爭機(jī)制

借鑒公共選擇學(xué)派有關(guān)將市場競爭機(jī)制引入政府管理的思想，在政府進(jìn)行市政建設(shè)的過程中，引入市場機(jī)制，重塑政府管理的激勵機(jī)制和競爭機(jī)制，通過政府內(nèi)部的競爭以及政府與市場或社會參與主體的競爭，提高市政建設(shè)的效率和質(zhì)量，滿足民眾對市政公共服務(wù)不斷增長的多樣性、差異性需求。

（5）完善績效評價指標(biāo)制度體系

為了對政府提供的市政建設(shè)進(jìn)行有效的監(jiān)督和效率評價，政府應(yīng)該完善以項(xiàng)目為單位的績效評價體系，用以全過程動態(tài)監(jiān)測市政建設(shè)，從而提高政府提供的市政建設(shè)的效率和質(zhì)量，節(jié)省市政建設(shè)的成本。

4結(jié)束語

綜上所訴，我們主要通過吸收西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)以及新公共管理理論的相關(guān)理論成果，在分析中國市政建設(shè)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出有利于我國市政建設(shè)發(fā)展的制度體系，以彌補(bǔ)當(dāng)前市政建設(shè)資金不足，緩解地方政府財(cái)政資金緊張、提高市政建設(shè)的質(zhì)量和效率，滿足人民群眾對市政不斷增長的需求，從而為城鎮(zhèn)化建設(shè)打下較為堅(jiān)實(shí)的硬件和軟件基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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