劉美妗，邵小佩

【摘要】民辦幼兒園是擴充我國學前教育資源的重要力量，為了推進學前教育的發(fā)展，國家制定了一系列政策法規(guī)對民辦幼兒園的社會地位、管理方法、資金投入方式等做了明確規(guī)定。仔細研讀2010～2018年我國學前教育的政策法規(guī)可以看出：民辦幼兒園面臨著市場空間減少，被迫轉(zhuǎn)型發(fā)展；市場準入門檻提高，辦園難度增加；資金投入不足，辦園成本較高等挑戰(zhàn)。根據(jù)近幾年的學前教育政策法規(guī)可預測未來民辦幼兒園發(fā)展的走向：納入政府服務體系，轉(zhuǎn)為公辦園；轉(zhuǎn)變辦園理念，回歸和堅守學前教育本質(zhì)；向高端優(yōu)質(zhì)幼兒園轉(zhuǎn)變。

【關(guān)鍵詞】學前教育政策法規(guī)；民辦幼兒園；挑戰(zhàn)；走向

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2019）12-0012-04

【作者簡介】劉美?。?995-），女，山西霍州人，重慶師范大學教育科學學院碩士研究生；邵小佩（1974-），女，重慶人，重慶師范大學教育科學學院副教授、碩士生導師，學前教育學博士。

《2017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2017年我國民辦幼兒園的數(shù)量占全國幼兒園數(shù)量的63%[1]，由此可以看出民辦幼兒園承擔著我國學前教育的重要任務。為了推進學前教育的發(fā)展，我國制定了一系列政策法規(guī)來規(guī)范民辦幼兒園的發(fā)展。2018年11月15日頒布的《中共中央 國務院關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）[2]對民辦幼兒園的發(fā)展做了嚴格規(guī)定。此意見一經(jīng)發(fā)布就引起了民辦幼兒園的辦園者、投資人、加盟機構(gòu)、家長以及相關(guān)學者的激烈討論。本文從2010～2018年我國學前教育政策法規(guī)對民辦幼兒園發(fā)展的規(guī)定中分析民辦幼兒園面臨的挑戰(zhàn)，并預測民辦幼兒園未來發(fā)展的走向。

一、近幾年學前教育政策法規(guī)對民辦幼兒園發(fā)展的規(guī)定

2010～2018年我國學前教育政策法規(guī)對民辦幼兒園的社會地位、管理方法、資金投入方式等做了明確規(guī)定。

（一）對民辦幼兒園社會地位的規(guī)定

2010年國務院審議并通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》[3]（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）中明確規(guī)定：深化辦學體制改革，健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制，形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。要大力支持民辦教育，制定完善促進民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策，健全公共財政對民辦教育的扶持政策。同年國務院頒布的《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》[4]（以下簡稱“國十條”）中提出要鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園。通過保證合理用地、減免稅費等方式，支持社會力量辦園。采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。民辦幼兒園在審批登記、分類定級、評估指導、教師培訓、職稱評定、資格認定、表彰獎勵等方面與公辦幼兒園具有同等地位。2014年，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》中提出要擴大城鄉(xiāng)公辦園和普惠性民辦園的覆蓋面[5]?！度舾梢庖姟分袆t提出大力發(fā)展公辦園的目標。公辦園在園幼兒占比偏低的省份，逐步提高公辦園在園幼兒占比，在2020年原則上達到50%。

從2010～2018年我國學前教育政策法規(guī)中關(guān)于民辦幼兒園的規(guī)定我們可以看出：民辦幼兒園經(jīng)歷了“從政府大力支持發(fā)展、鼓勵多種形式辦學，到鼓勵、支持發(fā)展普惠性民辦幼兒園，再到大力發(fā)展公辦園”的政策調(diào)整?？梢姡磥砻褶k幼兒園的數(shù)量將會大幅縮減。

（二）對民辦幼兒園管理方法的規(guī)定

《規(guī)劃綱要》中明確規(guī)定教育行政部門要切實加強民辦教育的統(tǒng)籌、規(guī)劃和管理工作。積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理。《關(guān)于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》中提出，各地2015年底前出臺認定和扶持普惠性民辦園實施辦法，對扶持對象、認定程序、成本核算、收費管理、日常監(jiān)管、財務審計、獎補政策和退出機制等做出具體規(guī)定。健全幼兒園監(jiān)管體系，各地要加強對幼兒園的監(jiān)管，縣級政府履行主體責任，有關(guān)部門按職能履行職責，建立健全日常管理和隨機抽查制度。“國十條”中提出要加強民辦幼兒園收費管理，完善備案程序，加強分類指導?！度舾梢庖姟分刑岢?019年6月底前，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要制定民辦園分類管理實施辦法，明確分類管理政策。民辦園應依法建立財務、會計和資產(chǎn)管理制度，按照國家有關(guān)規(guī)定設置會計賬簿，每年依規(guī)向當?shù)亟逃⒚裾蚴袌霰O(jiān)管部門提交經(jīng)審計的財務報告。民辦幼兒園收費項目和標準根據(jù)辦園成本、市場需求等因素合理確定，向社會公示，并接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督。非營利性民辦園（包括普惠性民辦園）收費具體辦法由省級政府制定。營利性民辦園收費標準實行市場調(diào)節(jié)，由幼兒園自主決定。地方政府依法加強對民辦園收費的價格監(jiān)管，堅決抑制過高收費。

從近幾年的法律政策中不難看出，國家加強了對民辦幼兒園的監(jiān)管。一方面，確立了嚴格的分級管理制度，提出各地、縣級政府、有關(guān)部門要履行對幼兒園的監(jiān)管職責。另一方面，對民辦幼兒園的收費標準也做了具體規(guī)定，設立了嚴格的監(jiān)督體系，但是沒有提出明確的分級管理政策，相關(guān)部門的職責配置和合作機制也尚不明確。

（三）對民辦幼兒園資金投入方式的規(guī)定

《規(guī)劃綱要》以及為了落實這一政策而提出的“國十條”、《關(guān)于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》《關(guān)于實施第三期學前教育三年行動計劃的意見》都提出國家財政要大力扶持民辦教育的發(fā)展，積極鼓勵社會力量辦園。民辦幼兒園的成本由國家財政、辦園者、社會力量、家庭共同承擔。2018年，司法部發(fā)布的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》[6]鼓勵社會力量依法設立基金會舉辦非營利性民辦學校，以捐資等方式舉辦，不設舉辦者的非營利性民辦學校，其辦學過程中的舉辦者權(quán)責由捐贈人、發(fā)起人或者其代理人履行。《若干意見》依舊提出加大公共財政投入但是規(guī)定民辦幼兒園一律不準單獨或作為一部分資產(chǎn)打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)。

可見，與以往政策法規(guī)大力支持社會力量辦園不同，《若干意見》對民辦幼兒園社會資金的投入做了嚴格限制，民辦幼兒園的資金重擔主要落在了國家、辦園者、幼兒家庭身上。

二、2010～2018年我國學前教育政策法規(guī)下民辦幼兒園發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

仔細研讀2010～2018年我國關(guān)于民辦幼兒園發(fā)展相關(guān)的政策法規(guī)可以看出：民辦幼兒園主要面臨著市場空間減少，被迫轉(zhuǎn)型發(fā)展；市場準入門檻提高，辦園難度增加；資金投入不足，辦園成本較高的挑戰(zhàn)。

（一）市場空間減少，被迫轉(zhuǎn)型發(fā)展

“國十條”中提出要引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。2014年11月3日，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)的《關(guān)于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》提出要擴大城鄉(xiāng)公辦園和普惠性民辦園的覆蓋面。通過這兩個政策我們可以看出對民辦幼兒園發(fā)展的影響，不能再單純地依靠市場機制運轉(zhuǎn)。民辦幼兒園大多會向普惠性幼兒園轉(zhuǎn)變，以營利為主的民辦幼兒園發(fā)展艱難?！度舾梢庖姟分袆t提出更為清晰的目標：大力發(fā)展公辦園，充分發(fā)揮公辦園?；?、兜底線、引領(lǐng)方向、平抑收費的主渠道作用。按照實現(xiàn)普惠性目標的要求，公辦園在園幼兒占比偏低的省份，逐步提高公辦園在園幼兒占比，在2020年原則上達到50%。然而數(shù)據(jù)顯示，2017年民辦幼兒園的數(shù)量占全國幼兒園數(shù)量的63%，這就意味著在接下來兩年的時間里將會有大量民辦幼兒園被納入政府體系轉(zhuǎn)為公辦園?！度舾梢庖姟分羞€提出，到2020年普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例）達到80%，這意味著營利性民辦幼兒園只有20%的市場空間。

（二）市場準入門檻提高，辦園難度增加

《若干意見》制定了嚴格的幼兒園準入管理制度。各地依據(jù)國家基本標準調(diào)整完善幼兒園設置標準，嚴格掌握審批條件，加強對教職工資質(zhì)與配備標準、辦園條件等方面的審核。規(guī)定幼兒園審批嚴格執(zhí)行“先證后照”制度。對于實施加盟、連鎖經(jīng)營的營利性幼兒園原則上應取得省級示范園的資質(zhì)。從這一政策我們可以看出，民辦園的設立有了嚴格的準入標準和審批條件，甚至辦園程序也更加復雜：要先由縣級教育部門依法進行前置審批，取得辦園許可證后，再到相關(guān)部門辦理法人登記。而對于現(xiàn)有的民辦幼兒園來講，要想在這樣的政策背景下更好地發(fā)展，必須提高辦園資質(zhì)、樹立科學的辦園方向、提高管理能力，爭取拿到省級示范園的資質(zhì)。否則現(xiàn)有民辦園的前景堪憂。

（三）資金投入不足，辦園成本較高

《規(guī)劃綱要》以及“國十條”都提出國家財政要大力支持民辦幼兒園的發(fā)展，鼓勵多種社會形式辦園，設立社會基金，鼓勵社會捐助。可是，由于民辦幼兒園數(shù)量較多，國家財政分攤到每所幼兒園的資金就變得很少了，宋映泉利用北京大學中國教育財政科學研究所2010年4～6月在河北、安徽、浙江三省25縣抽樣獲得的 591所幼兒園的微觀數(shù)據(jù)，分析了在不同類型幼兒園之間政府財政投入的差異，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)民辦園沒有獲得政府財政支持，在218所民辦幼兒園中，只有8所（約占3.7%）獲得了政府財政撥款[7]。2017年民辦園教育經(jīng)費總收入中，公共財政性預算教育經(jīng)費僅占7.82%，舉辦者投入和保教費為主的事業(yè)收入共占到了88.02%[8]。

《關(guān)于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》頒布實施后，國家開始大力支持面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展，要求擴大普惠性幼兒園的覆蓋面，2018年頒布的《若干意見》提出，到2020年普惠性幼兒園的覆蓋率要達到80%。而民辦幼兒園數(shù)量較多，國家財政分攤到每所幼兒園的資金有限，民辦幼兒園的資金只能依靠辦園者的投入和家長交的保教費。在這種情況下，民辦幼兒園還必須降低收費標準發(fā)展為普惠性幼兒園，這無疑使民辦幼兒園的辦園資金更加短缺。對于營利性的民辦幼兒園，不僅國家的財政投入更少而且管制嚴厲、稅務開支增加，利潤空間大大縮減。

《若干意見》更是規(guī)定民辦幼兒園一律不準單獨或作為一部分資產(chǎn)打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)。這無疑會大大縮減民辦幼兒園的資金投入渠道，增加民辦幼兒園的辦園資金壓力。

三、民辦幼兒園未來發(fā)展的走向

根據(jù)《若干意見》提出的到2020年普惠性幼兒園覆蓋率達到80%和公辦園在園幼兒占比到2020年全國原則上達到50%這一發(fā)展目標，我國民辦幼兒園未來發(fā)展主要有以下幾條道路可選擇。

（一）納入政府服務體系，轉(zhuǎn)為公辦園

部分民辦幼兒園可以選擇納入政府服務體系，轉(zhuǎn)為公辦園。以公立學前教育機構(gòu)為主體的學前教育發(fā)展格局是當前學前教育發(fā)展的國際趨勢。2015年，歐盟國家和經(jīng)合組織成員國中，在公立學前教育機構(gòu)就讀的幼兒平均占比分別是75%和67%。在金磚國家中，幼兒在公立學前教育機構(gòu)就讀的占比排名依次是：俄羅斯、南非、巴西、中國、印度[9]。我國學前教育發(fā)展格局還遠遠達不到國際發(fā)展趨勢。在新的政策意見下，我國民辦園轉(zhuǎn)變?yōu)楣k園可以使民辦幼兒園的管理體系、教師編制、資金投入問題依照國家公辦園的標準得到解決。同時，轉(zhuǎn)變?yōu)楣k園也可以留住原本的在園幼兒與教師，并且可以利用政策優(yōu)勢招聘到更加優(yōu)秀、專業(yè)的幼兒園保教人員，既可以促進幼兒園教育質(zhì)量的提高又可以幫助政府減輕壓力，早日實現(xiàn)公辦園占比達到50%這一發(fā)展目標，形成以公立學前教育機構(gòu)為主體的學前教育發(fā)展格局。

（二）轉(zhuǎn)變辦園理念，回歸和堅守學前教育本質(zhì)

在我國，民辦幼兒園的發(fā)展主要受市場機制的影響，剛需性的投資、穩(wěn)定的增長、可觀的投資回報率、豐厚的現(xiàn)金流促使幼教產(chǎn)業(yè)化。人們逐漸都把目光放到學前領(lǐng)域，希望可以從中獲取利益，學前教育成為大大小小資本追逐的對象。而《若干意見》出臺后，嚴格遏制學前教育領(lǐng)域過度逐利的行為，鼓勵支持公益性、普惠性幼兒園發(fā)展。因此，民辦幼兒園的辦園者必須重新端正自己的辦園動機，改變過去過度逐利的行為，堅守教育服務育人的理念。放下心來扎扎實實搞教育，回歸學前教育的本質(zhì)。

（三）向高端優(yōu)質(zhì)幼兒園轉(zhuǎn)變

民辦幼兒園還可以向高端優(yōu)質(zhì)幼兒園發(fā)展，努力占領(lǐng)20%的市場空間。公辦幼兒園和普惠性幼兒園主要是為了?；?、兜底線，以實現(xiàn)普及學前教育的目標。在生活水平迅猛提高的當今社會，人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源和多樣化教育服務的需求也變得更強烈。結(jié)合當前政策和市場需要，民辦幼兒園可以通過開發(fā)本園特色課程、樹立先進科學的教育理念、提供個性化的服務來滿足人民群眾的多樣需求，并可以通過不斷完善和改進園所的經(jīng)營管理服務水平來取得市場占有率。

【參考文獻】

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[5] 教育部 國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/ srcsite/A06/s3327/201411/t20141105_178318.html.2014-11-03.

[6] 中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）[EB/OL].http：//www.moj.gov.cn/government_public/ content/2018-08/10/tzwj_38281.html.2018-08-10.

[7] 于淑貞，張晗.普及學前教育視野下我國民辦幼兒園存在的問題及策略研究[J].早期教育（教科研版），2014（Z1）：80.

[8] 教育部財務司，國家統(tǒng)計局社會科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計司.2017年中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2018：24-25.

[9] 劉焱.開啟學前教育規(guī)范發(fā)展的新征程[N].中國教育報，2018-11-20（002）.

本文系重慶市2016年高等教育教學改革研究重點項目“卓越幼兒教師駐園式培養(yǎng)的行動研究”（項目編號：162020）的階段性成果。

通訊作者：邵小佩，349843253@qq.com

（責任編輯 張付慶）