論當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)特征與改進(jìn)對(duì)策

王曉平

摘 要：土地是農(nóng)民的主要收入來(lái)源。實(shí)行土地有序流轉(zhuǎn)，有助于穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，大多數(shù)農(nóng)村青年外出務(wù)工，以致一部分土地租賃給大戶或合作經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)。文章首先分析了當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題特征，并提出了相對(duì)應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策，以期為農(nóng)村發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體土地；流轉(zhuǎn)；特征；對(duì)策

我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，承包權(quán)歸農(nóng)民所有，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則可以通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、互換等多種合法方式出讓給種糧大戶或者涉農(nóng)企業(yè)等，這是目前建立在“三權(quán)分置”之下的土地流轉(zhuǎn)政策。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，一方面農(nóng)村的拋荒土地越來(lái)越多；另一方面農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化生產(chǎn)的需求日益增加，這對(duì)矛盾共同推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)的加快進(jìn)行。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；谋亟?jīng)之路，也是目前農(nóng)村深化改革的重點(diǎn)。

1 當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

1.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不夠完善，實(shí)踐操作程序不夠規(guī)范，影響農(nóng)村土地順利的流轉(zhuǎn)。具體體現(xiàn)：首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中操作上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一規(guī)范流程。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的土地獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏，評(píng)估手續(xù)煩瑣，收費(fèi)過(guò)高。第三，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面相關(guān)專業(yè)，復(fù)合型高素質(zhì)人才缺乏。最后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的服務(wù)體系尚未充分建立，土地流轉(zhuǎn)專業(yè)化服務(wù)能力較弱。

1.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中信息不對(duì)稱

信息的作用在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中顯得尤為重要，由于流轉(zhuǎn)“雙方”因信息上的不對(duì)稱，也就是想流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶找不到最合理的價(jià)格，同樣想流入的企業(yè)找不到理想合適的土地，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方難以實(shí)現(xiàn)有效的信息溝通，增加交易成本。致使土地流轉(zhuǎn)路徑難以有效的形成，無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地資源高效集聚利用，阻礙了農(nóng)地的高效流轉(zhuǎn)。

1.3 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)較高

農(nóng)業(yè)受天氣、災(zāi)害等自然條件的影響較大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)包括農(nóng)地的生產(chǎn)盈利有限、農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)承受能力差、風(fēng)險(xiǎn)化解措施不成熟等。自2017年以來(lái)，糧食保護(hù)價(jià)下調(diào)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益下降，一旦遇到災(zāi)害性天氣，則無(wú)法盈利，甚至虧損，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)增加。一旦遭受自然災(zāi)害和市場(chǎng)行情出現(xiàn)大的波動(dòng)等情況即會(huì)引起承租企業(yè)，大戶經(jīng)營(yíng)困難，出現(xiàn)拖欠租金，失約現(xiàn)象的發(fā)生，給流轉(zhuǎn)一方的農(nóng)民收入造成了嚴(yán)重?fù)p失，致使農(nóng)民害怕不敢進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重地影響了社會(huì)誠(chéng)信體系，打擊了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。

1.4 農(nóng)民法律意識(shí)比較淡薄

農(nóng)民由于受到教育程度的限制，在土地流轉(zhuǎn)糾紛中依法維權(quán)的意識(shí)淡薄，并且不遵守合同約定的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一方面，土地糾紛發(fā)生時(shí)，農(nóng)民往往不是尋求法律途徑，而是會(huì)選擇一時(shí)忍讓或者極端的違法手段解決問題，沒有用法律武器維護(hù)自己合法權(quán)益的意識(shí)；另一方面，農(nóng)民受到小農(nóng)思想的局限，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，如果違約合同帶來(lái)的是租金的提高，那么為了獲得更多的租金，農(nóng)民寧愿不遵守合同的約定，單方面撕毀合同；更需要引起我們注意的是，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中書面合同偏少且極不規(guī)范。

1.5 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體小弱問題突出

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，規(guī)?；掷m(xù)高效發(fā)展需要強(qiáng)大的各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為支撐，目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主要以家庭分散的細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)為主，專業(yè)大戶、合作組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)量少且規(guī)模較小，難以滿足現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的要求。

2 當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改進(jìn)對(duì)策

2.1 建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度

通過(guò)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制，完善政府職能，加強(qiáng)政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)主體地位作用，依法行政，切實(shí)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管。目前，可建設(shè)由縣農(nóng)業(yè)行政主管部門農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估委員會(huì)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估工作，也可通過(guò)第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行價(jià)格評(píng)估。在流轉(zhuǎn)中把評(píng)估價(jià)格作為流轉(zhuǎn)交易的參考價(jià)格，對(duì)雙方交易起著約束作用，保障農(nóng)地規(guī)范流轉(zhuǎn)。此外，政府是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理者，應(yīng)組建農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理組織，為廣大農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中提供免費(fèi)服務(wù)，如流轉(zhuǎn)信息、法律政策咨詢、糾紛調(diào)解和合同簽訂、鑒證等。尤其要對(duì)合同履行進(jìn)行監(jiān)督，從而適應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的土地管理體制。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施規(guī)范管理，杜絕農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)違法、無(wú)序進(jìn)行的現(xiàn)象，保障農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)。

2.2 構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)

長(zhǎng)期以來(lái)一直沒有合法的程序確認(rèn)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，各種流轉(zhuǎn)模式在現(xiàn)實(shí)中受到我國(guó)土地制度和運(yùn)行機(jī)制的制約等，現(xiàn)今可以以政府信用為擔(dān)保，在符合相關(guān)法律法規(guī)的前提下，通過(guò)搭建信息服務(wù)平臺(tái)，可為參與流轉(zhuǎn)土地的用戶提供信息發(fā)布、法律咨詢、權(quán)益評(píng)估、抵押融資等服務(wù)事項(xiàng)，為企業(yè)發(fā)展和農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供便捷的服務(wù)，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)高效規(guī)范運(yùn)行。此外，還可以依托農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，每個(gè)縣鄉(xiāng)都應(yīng)設(shè)有土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)中心，每個(gè)村都有信息員，為流轉(zhuǎn)雙方提供充分的供求信息。完善的信息服務(wù)功能使流轉(zhuǎn)雙方能夠精準(zhǔn)對(duì)接，減少因信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的交易成本的增加，激活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易。

2.3 健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

應(yīng)充分考慮地方實(shí)際情況，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理制度，對(duì)于參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易進(jìn)行長(zhǎng)效監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，防止出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件。同時(shí)可根據(jù)交易過(guò)程中出現(xiàn)的各類問題，積極完善相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的監(jiān)管和監(jiān)督程序，堵住風(fēng)險(xiǎn)隱患。對(duì)遭受自然災(zāi)害、意外事故以及市場(chǎng)行情波動(dòng)所造成的經(jīng)濟(jì)困難，建立專門農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)制度，防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)中失約風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益，特別是保障農(nóng)民合法權(quán)益不受損失起到重要作用?？梢酝ㄟ^(guò)建立政策性保險(xiǎn)公司；商業(yè)性的保險(xiǎn)公司；地方政府主導(dǎo)的農(nóng)村信用聯(lián)合體，三位一體的農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)制度，形成全方位的保障網(wǎng)絡(luò)。

2.4 進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

我國(guó)目前采取的是所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的方法，其目的是為了盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地確權(quán)政策經(jīng)過(guò)多年的醞釀和試點(diǎn)之后，在2013年終于作為一項(xiàng)全國(guó)性的政策鋪開，并計(jì)劃在今年基本結(jié)束。土地確權(quán)是指確定土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。確權(quán)之后，農(nóng)民擁有土地的承包和經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村土地所有權(quán)仍歸集體所有。通過(guò)確權(quán)國(guó)家真正從法律角度維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，使得農(nóng)民能夠放心將土地流轉(zhuǎn)出去，不用再擔(dān)心由于流轉(zhuǎn)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)之后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法收回，此舉極大地促進(jìn)了近些年來(lái)土地流轉(zhuǎn)速度的加快和農(nóng)民收入的增加。但是該政策在部分地區(qū)宣傳力度、執(zhí)行水平上都存在較大缺陷，并沒有取得預(yù)期的效果，因此政府應(yīng)盡進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善土地確權(quán)政策。

2.5 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體機(jī)制

針對(duì)目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主要以家庭分散的細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)為主的現(xiàn)狀，以及專業(yè)大戶、合作組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)少且規(guī)模小的問題，應(yīng)重點(diǎn)培育三類經(jīng)營(yíng)主體：（1）在專業(yè)大戶基礎(chǔ)上培育家庭農(nóng)場(chǎng)；（2）在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織、農(nóng)村信用社、農(nóng)村資金互助合作社等進(jìn)一步發(fā)展基礎(chǔ)上，要大力引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過(guò)自營(yíng)或委托經(jīng)營(yíng)等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；（3）大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，尤其農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)建立戶企合作關(guān)系，即讓農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為農(nóng)戶提資金、技術(shù)等支持，農(nóng)戶為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。

3 結(jié)束語(yǔ)

新時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題是農(nóng)民增收和社會(huì)發(fā)展的重大問題，需要改變當(dāng)前農(nóng)地規(guī)模零散經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，通過(guò)解決農(nóng)地“三權(quán)分置”和規(guī)?；?jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問題來(lái)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的良性可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)制度，加快土地確權(quán)工作的進(jìn)度，理順農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督工作，才能起到進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入，確保農(nóng)民的利益不受侵犯的作用，確保土地流轉(zhuǎn)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大局。

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