新時代基層治理的實踐轉(zhuǎn)型

要：“權(quán)宜之計”是基層治理的實踐常態(tài)“規(guī)則之治”是新時代基層治理實踐轉(zhuǎn)型的重要趨勢。既有的國家中心論范式和社會中心論范式，均難以對基層治理實踐中這一重大轉(zhuǎn)向做出有效解釋。基于“中央政府一地方政府一基層社會”互動視角，提出從“權(quán)宜之計”走向“規(guī)則之治”來概括這一基層治理實踐轉(zhuǎn)型。研究表明：“權(quán)宜之計”普遍存在于基層治理領(lǐng)域，靈活性和策略性是其典型特征，中央制度供給能力有限、基層社會不規(guī)則性與地方政府自主性是其生成的重要基礎(chǔ);隨著國家治理轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟社會分化，地方政府自主空間被大大壓縮，上推下壓之間，“規(guī)則之治”取代“權(quán)宜之計”走向?qū)嵺`前沿，以其超時空的規(guī)則性而成為基層治理的重要方向。同時，通過研究也發(fā)現(xiàn)，權(quán)宜之計與規(guī)則之治并非簡單的非此即彼的替代性關(guān)系，而是共同作用于基層治理實踐中，構(gòu)成了基層治理實踐的重要規(guī)則體系。

關(guān)鍵詞：權(quán)宜之計;規(guī)則之治;基層治理;制度供給能力

[中圖分類號]C913

[文章編號]1673-0186（2019）01-096-011

[文獻標(biāo)識碼]A

[DOI編碼]10.1963l/j.cnkicss.2019.01.010

國家治理現(xiàn)代化，基礎(chǔ)在基層，難點在農(nóng)村。沒有基層治理的現(xiàn)代化，就不會有整體意義上的國家治理現(xiàn)代化。自黨的十八屆三中全會明確提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大戰(zhàn)略愿景以來，我國各地基層治理也進行了諸多改革實踐。這些基層改革實踐，涉及自治單元下沉、基層組織規(guī)范化建設(shè)治理規(guī)則外部嵌人資源激活自治等諸多方面，豐富的基層治理改革實踐呼喚學(xué)界同仁：及時給出更加契合基層實踐的合理的解釋。同時，我國基層治理實踐經(jīng)驗和歷史教訓(xùn)值得認真總結(jié)，以期為當(dāng)前基層治理實踐提供有益鏡鑒。

一、問題提出與研究進路

基層治理規(guī)則化一直是基層治理研究領(lǐng)域中的一大熱點問題：在相當(dāng)長一段歷史時期內(nèi)，為什么“權(quán)宜之計”是基層治理的主流？從“權(quán)宜之計”走向“規(guī)則之治”的現(xiàn)實基礎(chǔ)和轉(zhuǎn)型動力何在？基層治理實踐中，“權(quán)宜之計”與“規(guī)則之治”究竟是什么關(guān)系？通過梳理從“權(quán)宜之計”走向“規(guī)則之治”這一基層治理實踐轉(zhuǎn)向，揭示其實踐基礎(chǔ)和動力機制。

長期以來，漫長的傳統(tǒng)社會治理實踐中，“皇權(quán)不下縣，縣下皆自治，自治靠紳權(quán)”成為學(xué)界大多數(shù)人的共識”，一來說明傳統(tǒng)時期國家進村人戶能力低下2，二來也反證郡縣以下存在一個自洽的基層社會3），其中就包括了人情、面子、村規(guī)民約、宗法家規(guī)等內(nèi)生規(guī)則和內(nèi)生秩序，復(fù)雜社會的簡約治理[4）成為國家治理常態(tài)，因此國家或政府對經(jīng)紀(jì)人體制[5]依賴程度較高，本質(zhì)上是國家缺少與廣大農(nóng)民個體直接打交道的基本能力。大集體時期，國家利用黨的組織優(yōu)勢在基層社會全面建立了政社合一的人民公社體制，以組織化的手段實現(xiàn)了國家對基層社會的總體性治理，自上而下的社會主義國家治理規(guī)則或意識形態(tài)元素廣泛地由外而內(nèi)地進村人戶（6]。分田到戶以后，國家收縮，基層社會野蠻生長，黨和政府中心工作轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟建設(shè)為中心上來，對基層社會的要求有三：一是控制人口數(shù)量;二是按時足額完稅;三是保持社會穩(wěn)定。稅費改革之后，以資源下鄉(xiāng)服務(wù)下沉等為主要內(nèi)容的新時期國家基層政權(quán)建設(shè)轉(zhuǎn)變明顯[7]，但國家認證能力[8]依舊有限，規(guī)則之治尚待時日。這類研究，多從國家能力視角看待基層治理規(guī)則化實踐，認為在相當(dāng)長一段歷史時期內(nèi)受國家認證能力、制度供給能力等限制，基層治理規(guī)則化程度有限，因此，基層社會內(nèi)部存在廣闊的權(quán)宜空間，權(quán)宜之計盛行。國家中心論范式，充分強調(diào)國家規(guī)則供給角色的同時，忽略了基層社會的復(fù)雜性給規(guī)則之治帶來的實踐挑戰(zhàn)，復(fù)雜的基層社會實踐呼喚更多的分析視角。

近年來，這種國家中心論范式受到了來自村莊社會視角下社會中心論范式的有力挑戰(zhàn)。在部分村治研究學(xué)人看來，區(qū)域差異明顯是巨型中國的基本特征，根據(jù)認同與行動單位差異可將中國農(nóng)村劃分為原子化村莊、小親族村莊和宗族性村莊，不同性質(zhì)村莊內(nèi)部價值生產(chǎn)能力和規(guī)則供給能力不同），宗族性村莊內(nèi)部共識度最高、規(guī)則性最強，其余村莊內(nèi)生規(guī)則供給能力較差，但均共享熟人社會或半熟人社會這一鄉(xiāng)土社會性質(zhì)，差序格局和倫理本位[“0是其基本社會關(guān)系原則。信息模糊，既是國家能力有限的標(biāo)志，又是基層社會自身架設(shè)的“防火墻””，加之基層社會內(nèi)部事務(wù)異質(zhì)性強，不規(guī)則性突出，細小、瑣碎、偶發(fā)性明顯[12，本身就為統(tǒng)一政策與有效執(zhí)行帶來天然張力，也為政策執(zhí)行過程中的靈活變通埋下伏筆，潛規(guī)則或變通執(zhí)行普遍。隨著打工經(jīng)濟的興起，農(nóng)民非農(nóng)化明顯，村莊留守現(xiàn)象突出，逐漸剝離生產(chǎn)屬性后的村莊內(nèi)部事務(wù)日益稀薄，加之國家能力持續(xù)積累，基層社會可治理性增強。同時，熟人社會逐漸解體，無主體熟人社會[B漸顯，村民價值體系走向多元，正所謂“一人一個號，各吹各的調(diào)”，村社內(nèi)部規(guī)則供給能力癱瘓，急需外部介人調(diào)節(jié)，國家主導(dǎo)的“規(guī)則之治”呼之欲出。村莊社會視角下的社會中心論范式，充分認識到基層社會內(nèi)部變遷對基層治理產(chǎn)生的沖擊，對外部規(guī)則供給產(chǎn)生了更大訴求，但卻難以解釋“為什么在共享同一個中央政府的大背景下而各地基層治理規(guī)則化程度卻存在巨大差異”這一現(xiàn)實命題，現(xiàn)實的困惑要求我們必須將視角再次轉(zhuǎn)回政府，尤其是基層政府。

單一視角下的國家中心論范式和社會中心論范式均難以對從“權(quán)宜之計”走向“規(guī)則之治”的這一基層治理實踐轉(zhuǎn)型做出充分解釋，有鑒于此，筆者擬秉持統(tǒng)合主義理念，將國家與社會互動視角引入進來，同時為了更加契合基層實踐，將國家操作分為中央政府和地方政府，由此抽離出三大核心變量：一是中央政府規(guī)則供給能力，二是地方政府自主能力，三是基層社會自洽能力。

中央政府規(guī)則供給能力與地方政府自主性屬于競爭性關(guān)系，中央政府規(guī)則供給能力強，在壓力型科層制下，地方政府規(guī)則執(zhí)行壓力大，變通風(fēng)險高，因此地方政府自主性差，如當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中的一系列規(guī)定;中央政府規(guī)則供給能力差，地方政府自主空間就大，自主能力越強，往往可以根據(jù)基層實際、利益取向、長官偏好等變通執(zhí)行，權(quán)宜之計盛行，如二十世紀(jì)八九十年代的基層計生政策執(zhí)行的區(qū)域差異?；鶎由鐣郧⒛芰κ且粋€相對獨立且穩(wěn)定的關(guān)鍵變量，基層社會完整程度高，村莊價值穩(wěn)定，內(nèi)部規(guī)則供給越充沛，基層社會自洽能力越強，在中央政府規(guī)則供給能力低下的特定時期，在地方政府的自主性驅(qū)動下，權(quán)宜之計往往成為基層治理實踐的常態(tài);隨著打工經(jīng)濟興起所引起的現(xiàn)代性因素進村，加之城市化成為當(dāng)前社會大勢，基層社會流動性空前增強，家庭核心化趨勢明顯，價值體系走向多元，熟人社會解體，內(nèi)部規(guī)則供給能力低下，外部規(guī)則介人訴求強烈，因此，村莊社會解體越徹底，對外部自上而下或由外而內(nèi)的統(tǒng)一的公共規(guī)則供給依賴性越強，為國家規(guī)則全面進村提供歷史契機，參見圖1：

本文經(jīng)驗材料來自筆者及所在研究團隊同仁于2018年7月5日至7月25日在北京郊區(qū)H村的田野調(diào)研。調(diào)研期間，筆者先后訪談了當(dāng)?shù)卮鍍晌刹?、老黨員、老干部、在村村民、鎮(zhèn)黨委組織委員、司法所干部等訪談對象，收集了大量一手資料。H村，下轄3個村民組、等小姓，以在地就近務(wù)工為主，中青年人進城，老年人在村生活，是我國眾多普通農(nóng)村中的一員，基層治理正處于“權(quán)宜之計”向“規(guī)則之治”轉(zhuǎn)型實踐當(dāng)中，因此，H村具備個案意義上的典型代表性4]。

二、“權(quán)宜之計”：內(nèi)涵、特征及其表現(xiàn)

在過去相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，權(quán)宜之計廣泛存在于各地基層治理具體實踐中并扮演重要角色，成為透視我國基層治理的重要窗口。其具體內(nèi)涵特征及其表現(xiàn)，值得高度關(guān)注。

（一）內(nèi)涵與特征

所謂“權(quán)宜之計”，指為了應(yīng)付某種情況或問題而暫時采取的辦法或計劃，出自《后漢書·王允傳》：“及在際會，每乏溫潤之色，杖正持重，不循權(quán)宜之計，是以群下不甚附之。”本文主要取其暫時適宜的策略主義之意。為方便分析，將本文中出現(xiàn)的基層治理主體化約為鄉(xiāng)村兩級組織，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委。權(quán)宜之計，既指中央政策統(tǒng)一規(guī)定下的“一地一事一策”，也指地方社會內(nèi)部的靈活行政，主要突出其策略主義理念指導(dǎo)下的權(quán)宜治理。權(quán)宜之計產(chǎn)生于規(guī)則之治的前期，且普遍存在于基層治理實踐中。相比規(guī)則之治，權(quán)宜之計具有以下幾點核心特征：一是一定時空范圍內(nèi)的策略性突出。在具體的基層治理實踐中，權(quán)宜之計并不追求長時段的普適性，重在“短平快”地解決問題或回應(yīng)訴求，因此也就衍生出了權(quán)宜之計的地方性、應(yīng)急性，或權(quán)宜性特征，策略主義[5]或特殊主義是其內(nèi)生邏輯;二是權(quán)宜之計是政策變通的一種形態(tài)，本身并不與國家層面統(tǒng)一的通行規(guī)則相抵牾，重在總體性制度或政策框架下根據(jù)地方社會實際情況而相機抉擇，并體現(xiàn)在低保、土地開發(fā)、計生政策等諸多需要地方社會大量參與的中央政策中。

（二）實踐表現(xiàn)

考察基層治理具體實踐過程中，發(fā)現(xiàn)權(quán)宜之計主要包括但不限于以下兩個方面。

1.土地政策操作靈活化

現(xiàn)以筆者調(diào)研所在北京市郊區(qū)H村發(fā)生于1997年的一起招商引資項目征地期間涉及的農(nóng)轉(zhuǎn)非政策操作實踐為例，以期對權(quán)宜之計有更直觀的認識。

案例一：1997年，經(jīng)當(dāng)?shù)攸h委政府多方斡旋爭取，暢春園景區(qū)項目計劃落地H村。按照規(guī)劃，需要征占當(dāng)?shù)?53畝土地作為補償，以每畝1.1萬元的價格進行土地補償，同時，按照政策規(guī)定，H村村民可全部進行農(nóng)轉(zhuǎn)非，并且政策上也給予了這樣的空間。如此一來，當(dāng)?shù)卮迕窬兔媾R一個基本選擇，究竟是否選擇農(nóng)轉(zhuǎn)非呢？對中青年人而言，20世紀(jì)90年代的城市居民戶口意味著更好的就業(yè)機會、更完善的公共服務(wù)和社會保障，通過征地實現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非無疑是一樁好事情;對當(dāng)?shù)乩夏耆硕?，長期生活在村，生活來源主要在村，農(nóng)轉(zhuǎn)非帶來的戶籍收益和社會福利有限，如果地方政府能夠給予基本生活保障的情況下，不轉(zhuǎn)戶口也是可以的。此外，當(dāng)?shù)劓?zhèn)城范圍內(nèi)又恰好存在一批對城市居民戶口需求旺盛的民辦老師、鎮(zhèn)聘工作人員以及部分工廠職工。具體如何操作呢？

這種情況下，當(dāng)?shù)氐胤近h委政府和村兩委干部經(jīng)過協(xié)商，拿出了一套操作性方案，即“權(quán)宜之計”。具體內(nèi)容如下：對于村莊愿意進行農(nóng)轉(zhuǎn)非的村民，應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn);對于60歲以上的老年人群體，原則上不建議進行農(nóng)轉(zhuǎn)非，作為回報，一是將土地征收后的村莊土地和山林留給這批老人，二是每人每月會有一定的生活補貼，以保障晚年生活;結(jié)余出來的戶籍指標(biāo)，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)進行市場交易，所得戶籍指標(biāo)收益按照3：7的比例在鄉(xiāng)村兩級組織間分配。如此一來，老年人得保障，地方政府和村集體有集體收入，需要轉(zhuǎn)戶口的剛需人群也一次性解決了城市戶籍問題。從當(dāng)時來看，這一“權(quán)宜之計”無疑體現(xiàn)出了基層干部的工作智慧，在鎮(zhèn)村、民等多個主體之間實現(xiàn)了多方共贏，取得了最大共識，達成了一個合意的工作方案。

2.低保規(guī)則地方化

根據(jù)操作方案，1997年至2002年期間，對于選擇農(nóng)轉(zhuǎn)非的村民而言，每人每月可領(lǐng)取7.5元、20元、40元等逐年增加的占地糧食補貼，用以到鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧站兌換米面油等生活資料，對未選擇農(nóng)轉(zhuǎn)非的265名老人群體而言，每人每月可領(lǐng)取75元的生活補貼，享受更多的生活照料;2003年開始，民政系統(tǒng)中低保政策實施，在低保政策實施相對粗放的初期，地方政府將H村村民全部納人了低保范疇，即“政策?！?，以此將地方保障責(zé)任統(tǒng)一轉(zhuǎn)移到國家層面統(tǒng)一負擔(dān)，而問題恰恰出在近兩年民政系統(tǒng)在全國范圍內(nèi)利用大數(shù)據(jù)比對技術(shù)對低保情況進行了大清查行動之后。按照規(guī)定，H村村民的確不符合城市低保條件，因此一次性將其低保指標(biāo)取消。如此一來，當(dāng)初未轉(zhuǎn)戶口的老年人群體利益預(yù)期就發(fā)生了劇烈變動，進而走上了群體性上訪的道路。

從以上農(nóng)轉(zhuǎn)非政策實踐及其后續(xù)補貼中，我們可以發(fā)現(xiàn)兩項權(quán)宜之計：一是將農(nóng)轉(zhuǎn)非政策靈活操作，實現(xiàn)了當(dāng)時地方政府村集體、村民、城市戶口剛需群體等多方合意;二是利用低保政策的地方自主空間，將H村村民全部納人北京市城市居民最低生活保障范疇。隨著信息技術(shù)的進步和國家治理能力的發(fā)展，國家利用大數(shù)據(jù)比對技術(shù)在全國民政系統(tǒng)范圍內(nèi)開展了徹底的清查行動，將不符合條件的低保戶徹底清理了出去，一舉解決了存在多年的低保領(lǐng)域中死人保、人情保、政策保等諸多識別困境難題，基層社會權(quán)宜之計的操作空間被大大壓縮，迫切呼喚新的治理規(guī)則。

三、“規(guī)則之治”：內(nèi)涵、特征及其表現(xiàn)

隨著國家治理理念的轉(zhuǎn)型和治理技術(shù)的進步，規(guī)則之治日漸成為基層治理規(guī)則體系的重要內(nèi)容，并演化為新時代基層治理實踐的重要趨勢。

（一）內(nèi)涵與特征

所謂“規(guī)則之治”，主要是指基層治理的規(guī)則化，也可以稱之為基層治理規(guī)則的現(xiàn)代化，以統(tǒng)一的、普適的、長久的、穩(wěn)定的規(guī)則來取代之前相機采用的“權(quán)宜之計”?！耙?guī)則之治”的出現(xiàn)，是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和國家治理轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的最新實踐趨勢。相比“權(quán)宜之計”，其核心特征有二：一是超時空的普適性和穩(wěn)定性。相比“權(quán)宜之計”的小時空范圍內(nèi)的權(quán)宜性和靈活性，“規(guī)則之治”天然具備統(tǒng)一穩(wěn)定、可持久等特征，不僅適用于南中北農(nóng)村，更適合東中西基層社會;二是“規(guī)則之治”的存在或不斷拓展，在一定程度上不斷消解或擠壓“權(quán)宜之計”的存在空間，將靈活機動的人為因素不斷剔除出基層治理的空間，取而代之的是一整套具有長遠預(yù)期的超越性規(guī)則體系。近些年，尤其是以習(xí)近平同志為核心的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了更高的要求，并將其放在全面深化改革的總目標(biāo)這一戰(zhàn)略定位上，我國國家治理便進入了劇烈變革或轉(zhuǎn)型時代。近年來，基層治理實踐中，來自自上而下和由外而內(nèi)的規(guī)則供給大大增加，極大改變了基層治理的基本生態(tài)。

“規(guī)則之治”的不斷推進，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是對原先模糊不清的“權(quán)宜之計”空間進行再清理，并作出正本清源式規(guī)定，以統(tǒng)一的政策文本規(guī)定取代局部的靈活性操作，如上文案例中提及的農(nóng)轉(zhuǎn)非群體低保指標(biāo)取消一事，本質(zhì)上是新時代國家治理規(guī)則現(xiàn)代化進村對既有“權(quán)宜之計”的清理所致;二是從三重一大事項、財務(wù)操作、村民參與、村莊選舉等諸多層面對基層社會進行規(guī)則化改造，如浙江寧海三十六條、河南鄧州“四議兩公開”、浙江諸暨對村民候選人選舉資格的規(guī)定等，為新時代更高水平的基層治理提供規(guī)則體系;三是從技術(shù)治理的角度充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)等現(xiàn)代管理理念和技術(shù)，力求在短時間內(nèi)掌握農(nóng)村社會相對精準(zhǔn)的全息信息，以消除信息不對稱帶來的政策偏移或執(zhí)行走樣，如精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域?qū)r(nóng)戶家計模式等基本信息的精準(zhǔn)識別。以上均意味著來自中央政府自上而下統(tǒng)一的規(guī)則供給能力大大增強，地方政府靈活空間縮小，基層社會規(guī)則化程度不斷提高。

（二）實踐表現(xiàn)

由上可知，當(dāng)?shù)亍皺?quán)宜之計”主要體現(xiàn)在當(dāng)?shù)赝恋卣卟僮黛`活化和低保政策地方化過程中，當(dāng)前具體實踐如何呢？治理規(guī)則是否有所變化？仍以H村基層治理實踐為例。

1.土地政策規(guī)范化

據(jù)悉，2020年世界休閑大會會址選擇落在了H村，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，H村處規(guī)劃占地275畝，計劃采用“以租代征”方式使用土地。以租代征，顧名思義，土地所有權(quán)和承包權(quán)不動，不涉及土地賠償問題，只需要對地面附著物進行合理補償即可。由此產(chǎn)生了兩個衍生性問題：一是地面附著物賠償標(biāo)準(zhǔn);二是土地權(quán)屬關(guān)系問題。在此之前，按照國家統(tǒng)一的確權(quán)登記頒證部署，當(dāng)?shù)赝恋卮_權(quán)工作已圓滿完成，當(dāng)?shù)孛恳粔K土地權(quán)屬關(guān)系清晰，利益邊界分明，因此不存在土地權(quán)利糾紛。加之當(dāng)?shù)爻雠_了明確的地面附著物賠償標(biāo)準(zhǔn)，對搶種搶建行為控制得力，因此地面附著物賠償異議不大。由此也就意味著以租代征這一土地使用政策順利落地，基礎(chǔ)和前提正在于土地政策的規(guī)范化為當(dāng)?shù)卮迕翊_立了明確的利益邊界關(guān)系，避免了不必要的糾紛和摩擦。

2.低保規(guī)則國家化

在2016年之前的十多年時間內(nèi)，從2003年開始，當(dāng)?shù)匚崔D(zhuǎn)戶口的265名老年人群體開始享受北京市城市低保待遇，每人每月可領(lǐng)取75元至325元不等的低保金，與之相捆綁的還有教育、醫(yī)療等公共服務(wù)優(yōu)惠，可謂福利巨大。從低保政策文本內(nèi)容看，本意在于保障城鄉(xiāng)低收入家庭的基本生活，可在低保政策實踐過程中卻出現(xiàn)了一批本不符低保條件卻實實在在成為受益者的政策保群體。為了規(guī)范政策執(zhí)行、提高政策實施質(zhì)量，2016年開始，國家利用精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施這一契機，對全國范圍內(nèi)低保情況進行了大數(shù)據(jù)比對，進而以技術(shù)化方式淘汰掉原本不符合政策條件的政策保、維穩(wěn)保、人情保等。這一技術(shù)手段的應(yīng)用，切實將低保規(guī)則實現(xiàn)由地方主導(dǎo)走向國家主導(dǎo)，有效提升了低保政策的公平性和有效性。

除此之外，在家庭矛盾糾紛方面，之前向來由村社內(nèi)部精英或家族長輩介人調(diào)解，外溢到國家司法系統(tǒng)的案例極少;近些年，隨著家庭觀念的轉(zhuǎn)變，尤其是家庭財產(chǎn)利益密集之后，極大地挑動著村民的利益神經(jīng)，尤其是在對待女兒是否繼承父母財產(chǎn)這一問題上，發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，即法律面前一律平等這一觀念逐步走向司法實踐。綜上，我們可以發(fā)現(xiàn)：以土地政策規(guī)范化、低保規(guī)則國家化和男女性別實踐平等化等現(xiàn)代規(guī)則正逐步進村，并極大改變了既有村莊治理實踐和村民日常生活。

此外，值得一提的是，低保指標(biāo)取消之后，涉事的老年人群體利益訴求并沒有消失，反而以晚年生活保障為由不斷上訪，成為地方黨委政府的一塊心病。從政策文本內(nèi)容看，以前的“權(quán)宜之計”沒有問題，當(dāng)前的民政系統(tǒng)大清理更沒有問題，但是村莊矛盾卻的的確確被制造了出來，且成為地方黨委政府難以回應(yīng)或解決的一大矛盾，只能忍受老人上訪所帶來的體制壓力。筆者稱這類矛盾為轉(zhuǎn)型摩擦，即社會轉(zhuǎn)型或治理轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的社會矛盾。以上案例只是多年來基層治理實踐中的冰山一角，類似的權(quán)宜之計轉(zhuǎn)型實踐更是非常普遍，筆者稱之為新時代基層治理實踐的重大轉(zhuǎn)向。

四、從“權(quán)宜之計”走向“規(guī)則之治”：新時代基層治理的重大轉(zhuǎn)型

基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，按通常理解而言，具有以下幾點重要表現(xiàn)：一是治理能力現(xiàn)代化;二是治理體系現(xiàn)代化;三是治理主體職業(yè)化。社會各界往往容易忽略卻又極其重要的一點恰恰是：治理規(guī)則的現(xiàn)代化，即“規(guī)則之治”161。據(jù)筆者觀察，存在三種類型的“權(quán)宜之計”轉(zhuǎn)型實踐：一是治理轉(zhuǎn)型與“權(quán)宜之計”消解。即存在于傳統(tǒng)時期的權(quán)宜之計，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展與國家治理轉(zhuǎn)型，“權(quán)宜之計”的治理空間消失，“權(quán)宜之計”隨之自然消解，如稅費時期常見的“拔釘子”等群眾工作方法。二是社會轉(zhuǎn)型與“權(quán)宜之計”再造。即傳統(tǒng)時期主要遵從地方社會內(nèi)部規(guī)則，但隨著村莊社會轉(zhuǎn)型和農(nóng)民家庭實踐，部分規(guī)則得以重新確立并規(guī)范村莊社會正常運轉(zhuǎn)，如當(dāng)前應(yīng)對老年人養(yǎng)老危機時的兒女同責(zé)和繼承父母財產(chǎn)時的兒女同權(quán)，均代表了基層治理領(lǐng)域矛盾糾紛調(diào)解的規(guī)則轉(zhuǎn)型。三是國家規(guī)則供給能力增強與規(guī)則治理。囿于經(jīng)濟社會實際情況和基層政府自主能力，傳統(tǒng)時期出現(xiàn)了數(shù)量眾多的“權(quán)宜之計”，隨著基層社會規(guī)則自給能力式微和國家規(guī)則供給能力強化，相當(dāng)一部分“權(quán)宜之計”被改造為統(tǒng)一的規(guī)范和規(guī)則，如低保政策轉(zhuǎn)型實踐。

（一）關(guān)鍵變量

“權(quán)宜之計”轉(zhuǎn)型實踐與以下三項關(guān)鍵變量密切相關(guān)：一是中央政府規(guī)則供給能力;二是地方政府自主能力;三是基層社會自洽能力。核心問題在于：基層治理實踐必定依賴一定的治理規(guī)則，那究竟由誰來主導(dǎo)規(guī)則供給呢？換言之，基層治理規(guī)則是如何確立的呢？

1.中央政府規(guī)則供給能力

對單一制的中央集權(quán)國家而言，所謂中央政府規(guī)則供給能力，指來自中央自上而下和由外而內(nèi)提供統(tǒng)一規(guī)范的制度規(guī)則的能力。在過去相當(dāng)長的一段歷史時期內(nèi)，國家基礎(chǔ)性能力不足，典型體現(xiàn)在信息不充分背景下的國家認證能力低下，因此也就不具備直接和每一個個體打交道的能力。因此國家對基層社會的治理意圖也相對有限，主要以征兵、納糧、繳稅等汲取性任務(wù)為主。到了人民公社和單位制時期，全能主義政治體制下，憑借對生產(chǎn)生活資料的有效控制與意識形態(tài)教育，中央政府規(guī)則供給能力空前增強。改革開放以來，政治—行政之手從基層社會開始收縮，但仍保留了控制人口、汲取稅費和保持穩(wěn)定等幾項主要職能。后稅費時期，隨著國家資源下鄉(xiāng)和公共服務(wù)下沉，加之技術(shù)手段的發(fā)展進步，中央政府規(guī)則供給能力有了突飛猛進的進步，典型體現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧工作和低保救濟工作中大數(shù)據(jù)比對技術(shù)的廣泛應(yīng)用，極大地壓縮了地方政府靈活操作、變通執(zhí)行空間，有效提高了政策執(zhí)行精準(zhǔn)率和規(guī)范程度。

2.地方政府自主能力

地方政府自主能力，約等于地方政府規(guī)則供給能力，主要指地方政府在于中央政府和基層社會打交道過程中自主空間大小，與中央政府規(guī)則供給能力處于此消彼長的博弈關(guān)系中。傳統(tǒng)社會時期，中央政府規(guī)則供給能力低下，信息不充分倒逼其對過程關(guān)注有限，主要聚焦治理結(jié)果，因此對經(jīng)紀(jì)人體制或代理人體制依賴性強，就為地方政府變通執(zhí)行或創(chuàng)設(shè)“權(quán)宜之計”提供了廣闊的自主空間，如清末民初贏利型經(jīng)紀(jì)的大肆攤派，給當(dāng)時小農(nóng)家庭造成了沉重的稅費負擔(dān)。中華人民共和國成立后，尤其是人民公社體制單位制確立后，全國上下一盤棋，中央政府規(guī)則供給能力較強，地方政府自主空間存在，但相比之前已大為減少。稅費時期，中央政府從基層社會收縮，為地方政府創(chuàng)設(shè)了相對自主的治理空間。后稅費時期，尤其是以習(xí)近平同志為核心的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國理政以來，黨中央對基層治理現(xiàn)代化、精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等工作高度重視，高壓態(tài)勢之下，地方政府權(quán)宜空間再次收縮。

3.基層社會自洽能力

基層社會自洽能力，即基層社會內(nèi)部自發(fā)回應(yīng)內(nèi)生訴求、處理內(nèi)部問題的內(nèi)生能力和內(nèi)生秩序，基礎(chǔ)在于內(nèi)生規(guī)則。在相當(dāng)長的歷史時期，基層社會流動性不足，異質(zhì)性低，社會結(jié)構(gòu)完整、穩(wěn)定，價值體系穩(wěn)定，規(guī)則再生產(chǎn)能力發(fā)達，具備治理規(guī)則自我供給能力;隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，經(jīng)濟機會增多，基層社會流動性增強，異質(zhì)性增高，社會結(jié)構(gòu)松動，價值體系多元，規(guī)則再生產(chǎn)能力式微，規(guī)則自我供給能力走向瓦解，僅可維持最低限度的村莊生活秩序。

有鑒于此，在基層治理實踐轉(zhuǎn)型過程中，中央政府規(guī)則供給能力、地方政府自主能力與基層社會自洽能力不斷發(fā)生變化，隨之而來的是基層治理規(guī)則體系的消解、替代或再造。具體是如何生成或轉(zhuǎn)型的呢？

（二）生成機制與轉(zhuǎn)型動力

“權(quán)宜之計”之所以存在，或者說存在的空間究竟是如何生成的呢？和以下幾點關(guān)鍵變量不無關(guān)系：一是中央政府規(guī)則供給水平和能力有限。眾所周知，在過去相當(dāng)長時期內(nèi)，國家治理相對粗放，“抓大放小”是治理常態(tài)，因此國家政策也就不可能規(guī)定到政策執(zhí)行的毛細血管中去。規(guī)則的彈性空間本身，為“權(quán)宜之計”的存在提供了制度空間。二是地方政府自主性。根據(jù)經(jīng)濟人理性原理，不論是市場主體還是政府各級組織，均存在組織自利的傾向。對地方政府而言，面對統(tǒng)一的中央政策，存在一個極其強烈的變通自利沖動，以更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，地方自利性的存在，是“權(quán)宜之計”存在的心理動力機制。三是地方社會的不規(guī)則性和非均衡性。眾所周知，“權(quán)宜之計”的實施，離不開基層社會這一廣闊且復(fù)雜的社會基礎(chǔ)。地方社會的不規(guī)則性本身與規(guī)則統(tǒng)一性、普適性內(nèi)在具有天然的張力，客觀上需要地方黨委政府和村級組織靈活變通，根據(jù)地方社會實際情況相機決斷，以更好地回應(yīng)基層民眾訴求或解決基層社會問題。值得一提的是，權(quán)宜之計的存在，既是地方社會靈活變通以更好地適應(yīng)地方社會不規(guī)則性進而更適切地回應(yīng)基層訴求、解決基層矛盾的必由之路，同時也是政策扭曲、干部貪腐等政策執(zhí)行問題產(chǎn)生的制度溫床。

規(guī)則之治的確定，不是朝夕之功，而是長期發(fā)展的產(chǎn)物。這一轉(zhuǎn)型，背后同樣存在幾個關(guān)鍵變量：首先，國家治理的整體轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在來自自上而下規(guī)則供給能力和要求大大提升，對基層治理轉(zhuǎn)型提出了更高的要求。國家治理的現(xiàn)代化，一定離不開基層治理現(xiàn)代化，或日沒有基層治理現(xiàn)代化，是存在重大短板和缺陷的國家治理現(xiàn)代化，是半現(xiàn)代化，規(guī)則供給能力的大幅度提升，背后離不開國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)和治理意圖。其次，基層社會的分化，產(chǎn)生了種類極其多樣的利益群體，原先行之有效的“權(quán)宜之計”，越來越不適合新時代社會發(fā)展，反而制造出越來越多的社會矛盾，倒逼黨委和政府采用更加公平統(tǒng)一、有效的治理規(guī)則，以此來回應(yīng)群眾訴求、解決群眾矛盾。也正是在“上下擠壓”間，“權(quán)宜之計”空間越來越小，“規(guī)則之治”逐步確定并稱之為基層治理的普遍訴求和主流模式。也正是從這個意義上而言，國家治理轉(zhuǎn)型是“規(guī)則之治”的戰(zhàn)略驅(qū)動機制，基層社會利益群體分化是“規(guī)則之治”的客觀社會基礎(chǔ)，“規(guī)則之治”的實現(xiàn)，是上下互動的產(chǎn)物。上下之間，地方政府自主性即執(zhí)行彈性越發(fā)逼仄。權(quán)宜之計與規(guī)則之治基本差異可參見表1。

此外，值得一提的是，“權(quán)宜之計”與“規(guī)則之治”并不是非此即彼、非黑即白的關(guān)系。以下有兩點需要進一步辨析：一是“權(quán)宜之計”一定是壞的嗎？二是“規(guī)則之治”實現(xiàn)之后，“權(quán)宜之計”就完全消失了嗎？眾所周知，“權(quán)宜之計”只是一時一地的策略主義產(chǎn)物，且大多是在既有政策框架下的靈活操作，以更好地適應(yīng)地方社會經(jīng)濟文化實際情況和群眾需求，因此，“權(quán)宜之計”沒有好壞對錯之分，只有適合與否之別，不宜輕易做出“消滅權(quán)宜之計”的膚淺論斷。另外，“權(quán)宜之計”的存在，只要地方性經(jīng)濟社會復(fù)雜性需求驅(qū)動而存在一個永恒的但處于變動之中的模糊空間，“規(guī)則之治”的實現(xiàn)，只可以不斷規(guī)范這一模糊空間的大體運作，卻難以消除“權(quán)宜之計”的生成空間，即國家治理總是在模糊與清晰的兩端之內(nèi)游走，卻難以從根本上徹底走向其中一端。原因無他，只要地方社會非均衡性依舊存在，規(guī)則體系就難以實現(xiàn)全面覆蓋，制度縫隙一定存在，加之地方社會自利性的存在，就一定可以在既有規(guī)則空間范圍內(nèi)撕開一個靈活操作的“權(quán)宜空間”，以使得統(tǒng)一、普適的規(guī)則體系改造為匹配度更高的“權(quán)宜之計”。有鑒于此，“權(quán)宜之計”與“規(guī)則之治”不是嚴(yán)格的連續(xù)統(tǒng)，更不是非此即彼的替代性關(guān)系，而是相互補充、互為交織的治理空間，只是在不同歷史時期、不同規(guī)則體系下，“權(quán)宜之計”和“規(guī)則之治”發(fā)揮作用的治理空間和方式產(chǎn)生基本差異而已。

五、結(jié)論與進一步討論

“權(quán)宜之計”是基層治理的實踐常態(tài)，“規(guī)則之治”是新時代基層治理實踐轉(zhuǎn)型的重要趨勢。在基層治理現(xiàn)代化這一時代命題之下，基層治理中的規(guī)則之治轉(zhuǎn)型內(nèi)涵、動力機制及其銜接機制值得更多地關(guān)注與研究。基于北京郊區(qū)H村的田野調(diào)研發(fā)現(xiàn)：“權(quán)宜之計”普遍存在于基層治理領(lǐng)域，靈活性和策略性是其典型特征，中央制度供給能力有限、地方社會不規(guī)則性與地方政府自主性是其生成的重要基礎(chǔ);隨著國家治理轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟社會分化，地方政府自主空間被大大壓縮，“規(guī)則之治”走向治理實踐前沿，以其超越時空的普遍性而成為基層治理的重要方向。同時，通過研究也發(fā)現(xiàn)，“權(quán)宜之計”與“規(guī)則之治”并非非此即彼的替代性關(guān)系，而是相互交織地共同作用于基層治理實踐中，均構(gòu)成基層治理實踐的重要規(guī)則依托。

值得進一步討論的是，對于廣大中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊而言，打工經(jīng)濟發(fā)達，中青年人外流嚴(yán)重，村莊留守特征突出，村莊社會解體明顯，內(nèi)生秩序與內(nèi)在規(guī)則尚處于轉(zhuǎn)型當(dāng)中，基層治理現(xiàn)代化大背景下的治理規(guī)則現(xiàn)代化的有效實現(xiàn)形式是什么呢？如何處理村莊內(nèi)生規(guī)則與外部規(guī)則嵌人的關(guān)系問題？眾所周知，規(guī)則建立并不等于“規(guī)則之治”，形式化的規(guī)則體系并不具備基層治理上的實質(zhì)意義，只會淪為“紙上畫畫、墻上掛掛”的形式主義產(chǎn)物，因此，規(guī)則之治的關(guān)鍵絕不僅僅在于規(guī)則嵌人或規(guī)則融合，關(guān)鍵在于存在一個維系規(guī)則、利用規(guī)則并不斷改進規(guī)則使之更好地匹配基層治理實踐的有高度組織力的基層組織。有鑒于此，“規(guī)則之治”的有效實現(xiàn)形式與組織依托和基層組織組織力提升之間的關(guān)系，值得進一步挖掘。此外，新時代基層治理實踐中，基層治理現(xiàn)代化的實踐內(nèi)涵是什么、究竟需要怎樣的規(guī)則體系與之相配套、“權(quán)宜之計”與“規(guī)則之治”內(nèi)在關(guān)系如何、何以“規(guī)則之治”成為基層治理現(xiàn)代化的重要方向等一系列問題的存在，為后續(xù)研究繼續(xù)開展指明了方向。

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The Transformation of the Practice of Grassroots Governance in the New Era

——The Governance Practice ofH Village in the Suburbs ofBejjing City

W ang Xiangyang

（School of Politics and Public Administration， Wuhan University， Wuhan 430072）

Abstract：The expediency measure is the practice normality of grassroots governance， and the rule rule is an important trend in the transformation of grassroots governance practice in the new era. Both the national central theory paradigm and the social central theory paradigm are difficult to effectively explain this major shift in grassroots governance practices. Based on the interactive perspective of “centralgovernment-local government-basic society"， this paper proposes to expand the reform of grassroots governance practice from "applicability measure" to "rule rule rule". The research shows that the expediency measure is universal in the field of grassroots governance. Flexibility and strategicity are typical characteristics. The limited supply capacity of the central system， the social irregularity of the grassroots and the autonomy of local government are the important foundations for its formation. With the national governance Transformation and economic and social differentiation， the local governmentsautonomous space has been greatly compressed， between the upper and lower squeezes， the rule of the rule to the frontier of practice， with its regularity beyond the space and time has become an important direction of grassroots governance. At the same time， through research， it is also found that the treatment of expediency and rule is not a simple alternative relationship， but a combination of grassroots governance practices， which constitutes an important rule system for grassroots governance practice.

Key words ：expediency;rule governance;grassroots governance;institutional supply capacity