[摘 要]本文通過對新中國成立七十年來，江蘇農(nóng)村土地所有制三次變革的系統(tǒng)梳理，從理論和實踐的結(jié)合上，深刻闡明江蘇農(nóng)村土地制度變革取得的成績和經(jīng)驗、存在的問題及原因，揭示了土地制度變革的客觀規(guī)律。著重提出了新時代進一步深化農(nóng)村土地制度變革的任務及其對策思考，促進農(nóng)村土地改革健康發(fā)展。

[關鍵詞]江蘇農(nóng)村;土地制度;改革與發(fā)展

[中圖分類號]D619 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-1071（2019）06-0001-07

土地問題一直是人們關注的熱點問題，歷朝歷代都十分重視通過制定土地制度調(diào)整土地關系，維護社會穩(wěn)定。好的土地制度，能夠調(diào)動人民群眾的生產(chǎn)積極性，提高土地效益，推動社會發(fā)展。反之，不合時宜的土地制度，將阻礙社會文明進步。中國共產(chǎn)黨十分重視農(nóng)村土地制度的變革，把它作為民主革命、社會主義革命和建設以及改革開放新時期必須解決的首要問題。新中國成立七十年來，江蘇人民在省委、省政府的領導下，對農(nóng)村土地制度進行了一系列的變革，取得了舉世矚目的成就，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，提高了人民生活水平，為江蘇經(jīng)濟的騰飛和現(xiàn)代化建設奠定了重要基礎。本文從釋疑土地制度入手，通過比較的方式，對江蘇農(nóng)村土地制度的變革實踐，進行了回顧和分析，并針對當前存在的問題提出對策和思考。

一、江蘇農(nóng)村土地制度的“三次”重大變革

七十年來江蘇始終堅持從實際出發(fā)，先后進行了廢除封建私有制土地制度、從農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有和實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制三次重大變革。

第一次是徹底廢除封建土地制度，實行“耕者有其田”，讓廣大農(nóng)民占有土地，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力

新中國成立初期，江蘇的土地改革是解放戰(zhàn)爭時期土改的繼續(xù)。1950年我國頒布《中華人民共和國土地改革法》，規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路?！盵1]

中共江蘇省委和江蘇省人民政府根據(jù)中共中央的部署，從1950年秋收之后加快推進土改工作。因為江蘇大部分地區(qū)過去已經(jīng)進行了土改，因此，建國初期江蘇不是普遍地再搞一次土改，而是在老區(qū)和恢復區(qū)完成土改，在新解放區(qū)開展土改。土地改革因地區(qū)不同而有所區(qū)別：

對于老區(qū)，一是結(jié)合生產(chǎn)，通過總結(jié)過去生產(chǎn)救災與土改經(jīng)驗，肯定成績，糾正缺點;二是進一步發(fā)動群眾，明確結(jié)束土改的意義、政策和步驟;三是按照上級要求，改訂錯劃成分，個別調(diào)劑土地，頒發(fā)土地證，確定地權;四是調(diào)整地級，使農(nóng)村負擔公平合理，以調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

對于恢復區(qū)，參照老區(qū)步驟進行。但在村組織及地權混亂的地區(qū)，首先依靠積極分子去團結(jié)與發(fā)動群眾，按照政策，改訂錯劃成分，并劃定階級成份;其次以縣為單位，建立人民法庭，懲治敵戰(zhàn)期間那些反攻倒算、殘害群眾的首要罪犯，慎重處理地主、富農(nóng)的倒算糾紛;最后按照政策規(guī)定處理地權、頒發(fā)土地證，結(jié)束土改。

對于新區(qū)，在調(diào)查研究的基礎上，制訂符合實際情況的土地計劃;依靠貧雇農(nóng)，團結(jié)中農(nóng)，壯大農(nóng)民隊伍，按照政策，民主評定階級成分;對應沒收或征收的土地及其他生產(chǎn)資料，進行公平合理的分配，并有重點地發(fā)動與組織群眾進行必要的土地改革斗爭;頒發(fā)土地證，確定地權，在土改中，結(jié)合召開鄉(xiāng)人民代表大會，建立健全鄉(xiāng)政權。

江蘇各地的土改工作，由于較好地貫徹執(zhí)行了黨的農(nóng)村政策，因此得到了廣大人民群眾的擁護。到1951年底，全省頒發(fā)土地證工作基本結(jié)束。土地改革廢除了封建土地制度，摧毀了封建制度的經(jīng)濟基礎，實行農(nóng)民土地所有制，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動了廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復發(fā)展很快。通過土地改革，新政權獲得了農(nóng)民的高度信任，使其成為穩(wěn)定的社會基礎。這次土改在發(fā)展農(nóng)業(yè)、發(fā)展國民經(jīng)濟和穩(wěn)定社會方面發(fā)揮了巨大的作用，同時也為全省的工業(yè)化開辟了道路。

第二次是五十年代實行農(nóng)業(yè)集體化，由農(nóng)民土地所有制變?yōu)榧w所有制，較好地改善了農(nóng)業(yè)基本建設條件

為了解決個體農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營，資金缺乏，不能興辦較大規(guī)模的農(nóng)田水利建設，難以抵御自然災害的現(xiàn)狀，從1953年到1957年，江蘇進行了第一次土地集體經(jīng)營的探索，將農(nóng)民個體所有制變?yōu)榧w所有制。

先是成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組。1953年，國民經(jīng)濟由恢復時期進入社會主義建設時期，開始了第一個五年計劃。全省在貫徹黨的過渡時期總路線、總?cè)蝿蘸偷谝粋€五年計劃中，以發(fā)展互助合作為中心，大力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入，并在城鄉(xiāng)全面實行糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷。至1953年底，全省組織起來的互助組達41萬個，參加農(nóng)戶達200萬戶，約占總農(nóng)戶數(shù)的39.5%[2]4。江蘇的互助組由開始單純的勞力、畜力的互助，逐步發(fā)展到生產(chǎn)上、經(jīng)濟上的全面互助?？朔松a(chǎn)中缺乏耕牛、農(nóng)具和勞動力不足的困難，促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)逐年增產(chǎn)，為農(nóng)業(yè)社會主義改造做了較好的思想準備和組織準備。

初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，原來的互助組已不適應生產(chǎn)力發(fā)展的要求，廣大農(nóng)民迫切要求進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。為了解決互助組難以解決的共同勞動和分散經(jīng)營的矛盾，在省委的領導下，農(nóng)村的互助合作運動發(fā)展成為農(nóng)村合作化運動，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社逐漸建立。初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是農(nóng)業(yè)合作化運動的初級階段，是以土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營、土勞分紅為特點的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟實體。合作社采取了對富農(nóng)經(jīng)濟由限制剝削到逐步消滅、對農(nóng)民進行典型示范與國家扶持和逐步過渡等政策措施。同時，堅持自愿互利的原則，處理好貧農(nóng)、中農(nóng)以及其他社員之間的利益分配關系。這一組織形式既適應當時農(nóng)民覺悟和經(jīng)濟利益，農(nóng)民樂于接受;又適合當時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，對全省農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮穩(wěn)定起到了積極的促進作用。據(jù)統(tǒng)計，1955年全省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達36.32億元，比互助組時的1952年增長12.1%;糧食產(chǎn)量1179.15萬擔，比1952年增長18.2%[2]18。

高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，是以土地和主要生產(chǎn)資料公有化為特征的集體經(jīng)濟組織，它取消了土地分紅，把耕畜和大型農(nóng)具作價入社，實行按勞分配。1953年12月31日高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在濱海縣試辦，取得經(jīng)驗后在全省逐漸推開。在全國大辦高級合作社“高潮”和貪大求快思想的影響和推動下，片面追求“小社并大社”“完全社會主義”，將原定的建社步驟完全打亂。從1956年2月全省掀起辦高級社的高潮，到3月全省高級社即發(fā)展到23770個，入社農(nóng)戶達7089678戶，入社農(nóng)戶占總戶數(shù)的78.8%，使原來預計要幾年才能完成的任務，僅一個多月時間就完成了。到1956年底，全省高級農(nóng)業(yè)合作社繼續(xù)發(fā)展到29218個，入社農(nóng)戶8291528戶，占農(nóng)戶總數(shù)的91.3%，全省全面實現(xiàn)高級農(nóng)業(yè)合作化[2]19。

農(nóng)業(yè)合作化的完成，實現(xiàn)了土地的集體公有化。隨著土地及耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，全省農(nóng)村建立起勞動群眾的社會主義集體所有制經(jīng)濟。這標志著江蘇基本上完成了對個體農(nóng)業(yè)的社會主義改造。廣大農(nóng)民徹底擺脫了小塊土地私有制的束縛，走上合作經(jīng)濟的發(fā)展道路，進入了建設社會主義農(nóng)村的歷史時期。在農(nóng)業(yè)合作化后，農(nóng)業(yè)的發(fā)展就有條件對土地的利用進行合理規(guī)劃，逐步進行大規(guī)模的水利灌溉、大規(guī)模的農(nóng)田基本建設，逐步推廣機械耕作、施肥、殺蟲等農(nóng)業(yè)科學技術，從而促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。但是，由于合作化后期要求過急，發(fā)展過快，工作過于簡單粗糙，特別是后來的人民公社搞“政社合一”“一大二公”、平均主義和吃“大鍋飯”等，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，給后來的農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展留下了很大的后遺癥[3]。

第三次是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制，讓農(nóng)民擁有土地經(jīng)營權，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展

從新中國成立到1978年，經(jīng)過土地改革，江蘇農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生了深刻的變化。不過也因農(nóng)業(yè)合作化和人民公社留下的后遺癥，加上十年“文化大革命”的嚴重浩劫，使全省生產(chǎn)力急速下降，農(nóng)村經(jīng)濟遭受嚴重破壞，廣大農(nóng)民吃不飽肚子，叫苦不迭，強烈要求改革土地制度。中共十一屆三中全會后，我們黨重新確立了“實事求是、實踐是檢驗真理的唯一標準”的思想路線，黨在農(nóng)村的各項政策得到了恢復和落實。根據(jù)中央精神，江蘇省委、省政府放手讓各地農(nóng)民去實踐、選擇和試驗，只要有利于促進生產(chǎn)發(fā)展的就支持。1978年冬，泗洪縣上塘公社墊湖大隊的30多戶農(nóng)民，將260多畝集體土地包產(chǎn)到戶，開啟了改革開放后江蘇農(nóng)村改革的先聲。1979年秋，墊湖糧食大豐收，人均分配翻了兩番。1981年3月4日，《人民日報》發(fā)表《春到上塘》的通訊，贊揚了江蘇農(nóng)村的這一改革。由于墊湖大隊的創(chuàng)新符合江蘇實際，適應全省農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，符合廣大農(nóng)民的意愿，短短幾年時間在全省迅速推開。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制這一偉大創(chuàng)舉，把土地所有權歸集體所有，經(jīng)營權由集體經(jīng)濟組織按戶均分包給農(nóng)戶自主經(jīng)營，用農(nóng)民的話說，就是“大包干，大包干，直來直去不拐彎，交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。農(nóng)民擁有了對土地的自主經(jīng)營權，釋放出巨大的勞動熱情，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了極大的解放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年增收[4]。至1984年底，全省農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達到253.8億元，比1978年增長1.4倍;糧食連續(xù)跨越2500萬噸、3000萬噸兩個臺階，達到3353.6萬噸，創(chuàng)歷史最高水平;棉花產(chǎn)量達66.59萬噸，為歷史最高紀錄，其他農(nóng)產(chǎn)品顯著增長。農(nóng)民人均收入比1978年增長1.9倍，年均增長19.3%。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全省迅速推開的同時，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，這是江蘇農(nóng)民的又一偉大創(chuàng)舉，它使全省整個工業(yè)化的道路發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)折。1978年到1984年，農(nóng)民的人均收入連續(xù)6年大幅增長，大部分地區(qū)的溫飽問題得到了解決，農(nóng)民在第一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展過程中積累了豐富的經(jīng)驗，為后來民營企業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)了大批經(jīng)營管理人才。

但是，隨著情況的變化，農(nóng)村在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制中又出現(xiàn)了一些新的問題，需要進一步加強指導和完善。從1987年起，省委、省政府本著“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，從調(diào)整地塊開始，逐步完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機制，解決了土地承包過于零碎的問題。在此基礎上，省委、省政府認真調(diào)研，根據(jù)農(nóng)業(yè)分工不斷細化，市場經(jīng)濟不斷發(fā)育的客觀實際，因勢利導，充分尊重農(nóng)民的意愿，積極推廣土地適度規(guī)模經(jīng)營。到1995年不同程度的規(guī)?；?jīng)營迅速發(fā)展。全省已有商品糧基地縣28個、優(yōu)質(zhì)糧基地縣19個、商品瘦肉豬基地縣37個，以及一大批水產(chǎn)、林果、蔬菜等名特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品基地和1萬多家以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工企業(yè)，規(guī)模效益十分明顯。

1997年下半年，根據(jù)中央精神，由省委辦公廳、省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省委農(nóng)工部《關于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的意見》，要求各地穩(wěn)定承包關系，積極穩(wěn)妥地做好延長土地承包期工作，做到“到期一批”“續(xù)訂一批”，承包期再延長30年，開發(fā)性生產(chǎn)項目和山林、果園、魚塘的承包期可以更長些。并允許土地使用權依法有償轉(zhuǎn)讓，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。到1998年底，全省農(nóng)村土地第二輪承包工作基本完成，96%的農(nóng)戶領到《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權證書》。尤其是，黨的十八大以來，不少農(nóng)村出現(xiàn)了所有權、承包權和經(jīng)營權三權分置的勢頭。進一步豐富和發(fā)展了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機制。

在七十年的農(nóng)村土地制度變革實踐中，江蘇認真貫徹土地法律法規(guī)和黨的各項農(nóng)村政策，取得了巨大成績和寶貴經(jīng)驗。一是堅持黨對農(nóng)村土地制度改革的領導，帶領廣大人民群眾積極投身改革，是成功進行土地改革的根本保證;二是處理好農(nóng)村土地制度改革與其他改革的關系，是保證改革綜合效益的有效措施;三是因地制宜，把中央精神和本地實際結(jié)合起來，制定切實可行的操作辦法，分類指導，是落實好中央土地政策和改革精神的關鍵;四是農(nóng)村土地制度改革要堅持“試點—完善—推廣”的辦法，是確保土地改革更加有利于提高人民生活水平，促進社會和諧穩(wěn)定的最終出發(fā)點。我們在總結(jié)成績和經(jīng)驗的同時，也要實事求是地分析存在的問題與原因，以便更好地制定措施補齊短板。

二、新時代江蘇農(nóng)村土地改革中存在的問題與原因

（一）存在的主要問題

1.?農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不暢

一些地方土地流轉(zhuǎn)機制阻力大，缺少完善土地流轉(zhuǎn)試點經(jīng)驗，沒有形成可操作性強的流轉(zhuǎn)參照模式;有的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)協(xié)議搞“君子協(xié)定”，存在土地確權不到位，流轉(zhuǎn)無合同，合同不完備等問題，為日后土地糾紛處理留下隱患，也使接包方不能作長期經(jīng)營打算，不愿增加投入，造成土地粗放經(jīng)營，收益不高;有的地方流轉(zhuǎn)靈活性不強，條條框框多，操作起來比較煩瑣，嚴重阻礙了土地經(jīng)營權的順暢流轉(zhuǎn)。

2.?農(nóng)民對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)意愿不強

一些農(nóng)民對土地經(jīng)營權“不愿流轉(zhuǎn)”或“不能流轉(zhuǎn)”。他們對現(xiàn)有流轉(zhuǎn)政策不大了解，持觀望態(tài)度;有的在經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中主體地位難以保障，農(nóng)民把土地當作最基本的生活保障，留有一畝二分地心里踏實，對于土地流出害怕今后政策有變難以收回，有后顧之憂;有的流轉(zhuǎn)雙方在土地收益分配機制方面存在意見分歧，而農(nóng)民在土地入股方式中，又與工商資本地位不對等，土地折價較低，難以獲得增值收益，所以，情愿拋荒也不愿意把土地流轉(zhuǎn)出去。

3.?干部不作為、亂作為影響土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)

有的干部在土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中，服務不到位。本應該為流轉(zhuǎn)雙方建立市場信息服務，如認真搞好地籍地權畝數(shù)調(diào)查，及時上網(wǎng)公布，幫助流轉(zhuǎn)雙方訂立完善合同、矛盾調(diào)處和合同糾紛裁決等?？墒?，他們怕麻煩不作為，反而利用手中權力，強行推行土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。有的一刀切搞雙置換，即用農(nóng)戶宅基地換樓房，用耕地換社會保障，侵害農(nóng)民利益。有的不按政策、法律規(guī)定片面追求集體經(jīng)濟效益，隨意改變土地承包關系和農(nóng)地用途，將農(nóng)戶承包地租給他人發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和長時間低價出租土地經(jīng)營權等。這些給農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)造成很大的阻礙。

（二）存在問題的原因

1.?思想不夠解放，改革力度不大

個別基層干部因年齡大、文化程度低，在加快土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方面創(chuàng)新意識差。習慣于照抄照搬，不敢大膽嘗試、大膽闖關、墨守成規(guī)。面對農(nóng)民在土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中遇到的問題，缺乏魄力，不愿大膽探索，導致土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的瓶頸問題難以突破。有的基層干部思想認識不到位。對土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)、方式方法、矛盾問題研究不深，宣傳不夠。當農(nóng)民中出現(xiàn)對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)心存疑惑時，不能及時宣傳解釋、吃透國家對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的精神實質(zhì)，而是聽之任之、束手無策。有些干部圖舒服怕麻煩。由于土地流轉(zhuǎn)面廣量大、事務煩雜，不少基層干部能躲則躲、能拖則拖、能糊則糊、奉行多一事不如少一事，不愿碰土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)這塊燙手的山芋，使土地經(jīng)營權難以流轉(zhuǎn)。

2.?缺乏高效有帶動力的產(chǎn)業(yè)和項目作為土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的后盾

目前，很多農(nóng)民為何不愿流出土地經(jīng)營權，根本原因是有后顧之憂。如果農(nóng)村中有大量高效有帶動力的產(chǎn)業(yè)和項目為其做后盾，解決農(nóng)民土地經(jīng)營權流出后的生活保障問題，農(nóng)民還是樂意流轉(zhuǎn)的。因為大企業(yè)實力強、科技含量高、容量大、可持續(xù)不斷地大量收購農(nóng)民流出的土地。農(nóng)民土地流出后，可以到這些企業(yè)就業(yè)領一份工資，企業(yè)還為他們交保險。這樣農(nóng)民既從土地中獲得收益，又能在工作中拿一份工資，還有保險，就能放心流轉(zhuǎn)?？墒?，在一些經(jīng)濟薄弱地區(qū)，由于交通差、通信設施欠缺、無資金投入和干部整體服務能力弱等軟硬件都跟不上的情況，很難吸引成批大型高科技產(chǎn)業(yè)進村落戶。加之經(jīng)濟薄弱地區(qū)龍頭企業(yè)大多規(guī)模較小、帶動力有限，家庭農(nóng)場和種養(yǎng)大戶數(shù)量不多、實力不強等，無法消除農(nóng)民的擔心，后顧之憂難以解決，影響了土地經(jīng)營權的正常流轉(zhuǎn)。

3.?監(jiān)管缺位查處不力

在農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中，存在監(jiān)督管理組織不健全。各地還沒有為土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)成立自上而下的專門領導小組和監(jiān)督管理隊伍。遇到問題，職責不清，推諉扯皮，無法追責問責。定期巡察制度不到位。類似于環(huán)保巡察，還沒有針對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)開展專門巡視巡察制度。信訪舉報不夠暢通。遇到侵權行為，農(nóng)民不知如何舉報。各地還沒有專門設立土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的舉報箱、舉報電話和信訪接待日。問題排查力度不夠。眼下，農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)面臨的問題很多，農(nóng)民關切度非常高，民有所需，官有所為?？墒?，各級還沒有專門為解決土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)問題訂立定期調(diào)研制度，干部沒能經(jīng)常深入農(nóng)村農(nóng)民家中了解情況、排查問題，對于土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，往往是有法不依、執(zhí)法不嚴、打擊不力，造成土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)越來越困難。

三、對策與思考

從以上的梳理分析看，江蘇在農(nóng)村土地七十年改革實踐中，盡管成績喜人，但問題也不少。尤其是農(nóng)村土地的所有權、承包權和經(jīng)營權分離還沒有落實到位。因此，要加大力度，敢啃硬骨頭，推進改革向深水區(qū)邁進，使農(nóng)村土地制度更加健全和完善。

（一）要進一步深化對農(nóng)村土地制度改革的力度

土地制度改革是所有改革的核心所在，土地制度改革的成敗關系國家的前途和命運。我國擁有14億人口，農(nóng)民數(shù)量過半，土地制度改革不僅關系到農(nóng)村和農(nóng)民，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的首要課題。因此，各級黨委和政府要高度重視農(nóng)村土地制度改革，讓農(nóng)民更多地分享到改革成果。

首先按照新修訂的《土地管理法》要求，盡快建立集體經(jīng)營性土地與國有土地權利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度。各級政府可將集體經(jīng)營性土地列入規(guī)劃，在確保18億畝紅線的前提下，每年從計劃中拿出一定比例進行公開掛牌、招標、拍賣，可以作為商業(yè)、建筑、工業(yè)等用地性質(zhì)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場，針對實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時總結(jié)上報，為中共中央、國務院和省委、省政府早日出臺完善具體的執(zhí)行細則提供參考依據(jù)。

其次，做好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與替換工作。搞好農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)與替換，對于引導農(nóng)民向中心村、鎮(zhèn)集中，擴大城鎮(zhèn)人口，加快城市化建設十分重要。各級黨委和政府要采取有效措施，大力推進農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)與替換。加大新修訂的《土地管理法》的宣傳力度，讓農(nóng)民了解新修訂的《土地管理法》規(guī)定“戶有所居及宅基地自愿有償退出制度”的內(nèi)涵和意義。加強農(nóng)民對集體土地流轉(zhuǎn)的認識，明確宅基地雖然屬于集體所有，但農(nóng)民的宅基地享有租賃權和收益權，可以自由入市流轉(zhuǎn)和經(jīng)營。各地要盡快查清宅基地的權屬、界址和面積，為宅基地使用權登記發(fā)證提供地籍調(diào)查成果。對新申請宅基地的，當事人在辦理宅基地用地審批的同時申請土地登記，國土資源行政部門要即批即辦，在住宅建成并實地檢查合格后，報人民政府核發(fā)土地權利證書。允許將宅基地連同地上建筑物優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請條件的農(nóng)戶，也可以轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民，而流轉(zhuǎn)收益則主要歸原使用者所有。允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設用地，經(jīng)過廣泛試點和實踐，逐漸形成省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標準，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償?shù)男罗k法。各地要認真落實中央關于農(nóng)村宅基地的政策性文件精神，應盡快出臺配套性措施，引導和規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體非農(nóng)建設用地的流轉(zhuǎn)行為，使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與替換健康有序地運行。

再次，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)必須由市場機制來決定。土地承包經(jīng)營權是廣大農(nóng)民賴以生存的基礎和條件，是廣大農(nóng)民最基本的權利。在土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中，一定要尊重農(nóng)民的意愿。農(nóng)民是土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的主體，只有尊重農(nóng)民意愿才能充分保障農(nóng)民對土地的權益。農(nóng)民利益有了保障就能自覺自愿地流轉(zhuǎn)土地，土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)也就有了物質(zhì)基礎。所以，各級黨委和政府要順應民意，由農(nóng)民自主決定是否將承包地流轉(zhuǎn)出去、流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)期限等，不能強迫命令強行流轉(zhuǎn)，要依法依規(guī)進行，保證農(nóng)民利益。要讓市場說話，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎性作用。供需雙方，可根據(jù)當時的市場行情，決定土地流轉(zhuǎn)的價格、方式和規(guī)模。除代耕不超過1年的短期流轉(zhuǎn)外，所有土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)都要通過流轉(zhuǎn)市場進行，達到統(tǒng)一交易流程、合同文本和服務標準。因為市場是最公平合理的。由市場決定流轉(zhuǎn)，就不會出現(xiàn)公說公有理，婆說婆有理。由市場調(diào)節(jié)，流轉(zhuǎn)雙方就能心甘情愿達成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。要搞好服務。各級政府要主動為供需雙方搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，要建立健全覆蓋全省所有鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場。市要加強對流轉(zhuǎn)市場建設工作的指導，縣要提高土地流轉(zhuǎn)管理和服務的效率，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要設立流轉(zhuǎn)交易的場所，村要設立流轉(zhuǎn)服務站，形成省市縣鄉(xiāng)村五級土地流轉(zhuǎn)管理和服務網(wǎng)絡，為流轉(zhuǎn)雙方提供流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估、指導合同簽訂、協(xié)調(diào)利益關系等相關服務。土地、農(nóng)委、司法、法院等部門，要各司其職，共同為農(nóng)村土地經(jīng)營權健康有序流轉(zhuǎn)提供保障。

（二）大力推進“三權分置”加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

“三權分置”思想是指形成所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是以家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務組織等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位為主體，帶動農(nóng)戶增產(chǎn)增收、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模經(jīng)營和社會化服務體系[5]。就目前情況看，規(guī)?；?jīng)營的重點是放活經(jīng)營權，核心是明晰賦予經(jīng)營權應有的法律地位和權能。“三權分置”的著眼點是經(jīng)營權的有序流出，并保證農(nóng)民流出土地的綜合效益。二者相輔相成，有機統(tǒng)一?！叭龣喾种谩庇欣谕苿雍献鹘?jīng)濟構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。發(fā)展合作經(jīng)濟搞家庭農(nóng)場等規(guī)?；?jīng)營，可以有效地促進農(nóng)村土地實現(xiàn)“三權分離”[6]。因此，各級黨委和政府要把推進農(nóng)村土地經(jīng)營權“三權分置”和構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系擴大規(guī)模經(jīng)營，一同規(guī)劃，同步推進。

第一，要加大政策扶持力度。根據(jù)中央要求，保持農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策。加快完成農(nóng)村承包地確權登記頒證。根據(jù)新修訂的《土地管理法》關于“三塊地”（農(nóng)用地、集體經(jīng)營性建設用地和宅基地）的創(chuàng)新性規(guī)定，完善農(nóng)村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體所有權和農(nóng)戶承包權的前提下，平等保護并進一步放活土地經(jīng)營權。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，強化規(guī)模經(jīng)營管理服務，允許土地經(jīng)營權入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

第二，要以建立家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社為重點，加快發(fā)展合作經(jīng)濟。各地要按照省委、省政府關于大力發(fā)展家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社的要求，積極支持農(nóng)村能人帶頭創(chuàng)辦或領辦家庭農(nóng)場，并搞好認定工作。將已經(jīng)市場監(jiān)管部門注冊的家庭農(nóng)場全部納入名錄系統(tǒng)進行管理。積極開展合作社規(guī)范化建設和質(zhì)量提升試點縣建設，建立健全扶持發(fā)展的政策體系和管理制度。通過政策激勵和示范引領，加快培育一批規(guī)模適度、生產(chǎn)集約、管理先進、效益明顯的農(nóng)民合作社[7]。

第三，要加快推進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。小農(nóng)戶在相當長一個時期都是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本面，工作中絕不能忽視。在鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的同時，要統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶，讓小農(nóng)戶共享改革發(fā)展成果，煥發(fā)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的新活力。全省上下要認真貫徹落實省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的若干措施》的通知精神，總結(jié)推廣小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接好的經(jīng)驗、做法和模式。充分發(fā)揮新型經(jīng)營主體對小農(nóng)戶的帶動作用，完善“農(nóng)戶+合作社”“農(nóng)戶+公司”等機制，引導建立股權式契約式利益分享機制，帶動土地經(jīng)營權入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，讓農(nóng)民分享增值收益。要加快培育各類社會化服務組織，通過土地托管、生產(chǎn)服務、市場營銷等方式，把小農(nóng)戶帶入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈。提高小農(nóng)戶組織化程度和發(fā)展能力，拓寬小農(nóng)戶增收空間。

（三）加強黨組織對農(nóng)村土地制度改革的領導

農(nóng)村土地制度涉及面廣、政策性強，事關農(nóng)民群眾和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體切身利益，事關農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局。各級要在黨委的統(tǒng)一領導下，把落實黨中央土地政策作為政治責任，擺到重要議事日程。經(jīng)常開會討論，定期分析研判土地改革和經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾問題，有針對性制定解決措施。經(jīng)常深入調(diào)研。要邁開雙腳到基層一線、村莊田頭和農(nóng)民家中，聽真話，察實情，掌握第一手資料。問政于民，問需于民。作出符合民情、符合客觀實際的決策。重視隊伍建設，增強為土地改革服務的能力。各級黨委要下大力氣建立一支懂政策、知民情、熱心于農(nóng)村土地改革工作的高素質(zhì)干部隊伍。配齊配強鎮(zhèn)村黨政一把手，著力解決農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)隊伍人員少、工作經(jīng)費短缺、工作條件差的問題。要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各級黨組織要牽頭掛帥，協(xié)調(diào)有關部門密切配合，相互支持，形成齊抓共管、共同推進土地改革的局面。農(nóng)業(yè)部門要負責相關政策的規(guī)劃、整合、銜接和協(xié)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的建設。財政部門負責籌措、保障、投入所需資金并監(jiān)督資金的運營效果和使用規(guī)范。國土部門負責落實土地供應和優(yōu)惠政策。金融部門負責制定相關金融政策支持的服務，組織政策性和商業(yè)性金融機構(gòu)提供新型金融產(chǎn)品支持。人事部門組織人事和編辦負責加強鄉(xiāng)村土地管理和土地制度改革方面的機構(gòu)和隊伍建設。工商部門要深化對各類新型經(jīng)營主體的登記管理，規(guī)范登記行為，促進各類經(jīng)營主體依法登記。審批部門針對土地改革、特別是經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中的審批事項，要一事一議，特事特辦，搞好“一站式服務”。加強監(jiān)督管理。各級要建立檢查監(jiān)督機制，嚴肅查處和糾正侵害農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體權益的行為。定期開展土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中的日常工作巡視巡察監(jiān)督，對流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的不正之風要敢于亮劍。該批評的批評教育，該嚴肅紀律的要給予紀律處分，該繩之以法的要依法處理。至于個別鄉(xiāng)村出現(xiàn)的“返租倒包”，即以低價進高價出，利用流轉(zhuǎn)過程中的程序漏洞，獲取不正當利益和為得到補貼搞“假流轉(zhuǎn)”的問題，要堅決予以打擊，確保農(nóng)村土地改革和經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作順利推進。

參考文獻：

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[4]常連霆.山東黨史研究文庫（專題研究卷）[M].山東：山東人民出版社，2015：248-249.

[5]樓建波.農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的三權分置——一個功能主義的分析路徑[J].南開學報（哲學社會科學版），2016（4）：53-60.

[6]田則林，余義之，楊世友.三權分離：農(nóng)地代營——完善土地承包制、促進土地流轉(zhuǎn)的新途徑[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，1990（2）：41-44.

[7]張益新，吳逵隆.中共江蘇省委黨史工作辦公室編.江蘇農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟史料（1949—2000）[M].北京：中共黨史出版社，2006：425-429.

（責任編輯：向 梅）

[收稿日期]2019-11-14

[作者簡介]孫家坤（1965—），男，遼寧撫順人，中共江蘇省委黨史工作辦公室研究人員，主要研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟。