苑波

摘 要：我國(guó)幅員遼闊，國(guó)土規(guī)劃類型較多而其連帶性錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)其所開展的規(guī)劃工作存在體系的連帶性失效、內(nèi)容交叉性較大而針對(duì)性不強(qiáng)以及總體連帶性較差等問題，而使得無法滿足規(guī)劃工作的現(xiàn)實(shí)需求，與規(guī)劃執(zhí)行的預(yù)期成效存在較大的差距。鑒于此，應(yīng)必須深入分析各地進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃工作中存在的問題，對(duì)其提出針對(duì)性的優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;問題;優(yōu)化措施

一、空間規(guī)劃工作中存在的問題分析

（一）綜合性空間規(guī)劃缺位，各規(guī)劃工作的橫向協(xié)調(diào)性較差

就部分地區(qū)的調(diào)查結(jié)果來看，其各項(xiàng)規(guī)劃職能的職責(zé)界定相對(duì)較混亂，而自以為清晰。就大環(huán)境下國(guó)土空間規(guī)劃工作現(xiàn)狀來看，各職能部門的規(guī)劃上層設(shè)計(jì)各不相同，各有側(cè)重點(diǎn)，而又是相互影響、相互牽制，因此產(chǎn)職能交叉或職能缺位等問題。國(guó)土空間規(guī)劃缺乏全面覆蓋的綜合性，各類規(guī)劃職能界定不清晰，規(guī)劃工作缺少上層部門的實(shí)際規(guī)劃指導(dǎo)。之于國(guó)家和省級(jí)層面，形成了國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃的三位一體的對(duì)立而融合的局面。各類規(guī)劃工作缺乏一定的綜合性管理，各規(guī)劃類別之間對(duì)立連帶性較差。國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。盡管實(shí)際活動(dòng)中由一級(jí)政府決策層直接參與管控，但之于經(jīng)濟(jì)社會(huì)等非具象化空間的內(nèi)容為主的相關(guān)內(nèi)容相對(duì)較少。

（二）規(guī)劃控制指標(biāo)的縱向變動(dòng)不穩(wěn)定，指標(biāo)彈性較大

對(duì)于土地利用總體規(guī)劃使用存在不均衡的問題，而其中耕地保有量、基本農(nóng)田、非農(nóng)建設(shè)占用耕地、土地開發(fā)整理復(fù)墾四大指標(biāo)，現(xiàn)階段大都呈現(xiàn)“溢出”的情況。導(dǎo)致這種問題的客觀因素較多，規(guī)劃體系，其土地規(guī)劃成本產(chǎn)出的現(xiàn)實(shí)需求來說是差之甚遠(yuǎn)，造成部分問題是規(guī)劃方案的制定與落實(shí)中，過于側(cè)重呈現(xiàn)總體的協(xié)調(diào)性，而相對(duì)淡化了規(guī)劃目標(biāo)的科學(xué)性。用于折抵指標(biāo)的凈增耕地的實(shí)質(zhì)性展現(xiàn)效能不足，相對(duì)弱化了建設(shè)占用耕地指標(biāo)的協(xié)調(diào)性與拓展性。土地的復(fù)墾開發(fā)活動(dòng)中，規(guī)劃編制的具體落實(shí)難度較大。各相關(guān)職能主管部門按照規(guī)定必須每年都要開展土地的規(guī)劃活動(dòng)，對(duì)其指標(biāo)予以嚴(yán)格的控制。實(shí)際工作過程中，因其工作人員與群眾的人為影響因素而導(dǎo)致很多審批規(guī)定無法落到實(shí)處，或是落實(shí)成效較低。此問題的成因在于，審批底線對(duì)土地規(guī)劃工作起到的約束作用不足，導(dǎo)致大部分土地指標(biāo)呈現(xiàn)透支的現(xiàn)象，耕地保有量、農(nóng)田使用量產(chǎn)生持續(xù)性減少情況，即是用地規(guī)劃的嚴(yán)重不合理。

（三）各規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的編制和實(shí)施規(guī)范

各個(gè)部門之間的權(quán)責(zé)與利益存在一定程度的對(duì)立性矛盾問題，自然資源和規(guī)劃部門尤其強(qiáng)調(diào)了對(duì)耕地、建設(shè)用地、林地的保護(hù)，環(huán)保部門則是強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，城建部門則是強(qiáng)調(diào)了城市建設(shè)中職責(zé)范圍的明確與覆蓋。規(guī)劃活動(dòng)中，“以我為中心”的問題較為嚴(yán)重，用地功能的布局、用地規(guī)模的明確等聯(lián)系較大的原則性問題上，缺乏有效的交流、信任與支持，三種規(guī)劃均產(chǎn)生了編制工作不同步、技術(shù)路線不一致、規(guī)劃基期年與規(guī)劃期限不統(tǒng)一、用地標(biāo)準(zhǔn)制定不統(tǒng)一、信息統(tǒng)計(jì)目標(biāo)不相同以及甚至出現(xiàn)職能交叉的問題，規(guī)劃的編制與具體實(shí)施，存在隱性與顯性“兩張皮”的亂象。

二、強(qiáng)化空間規(guī)劃成效的相關(guān)策略

（一）審視、創(chuàng)新現(xiàn)行規(guī)劃體系

“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)工作，首先即是要全面了解現(xiàn)有各級(jí)、各類規(guī)劃活動(dòng)的數(shù)量，實(shí)際效力與工作具體情況等信息，細(xì)致掌握各規(guī)劃工作的核心導(dǎo)向、空間布局以及任務(wù)下放與實(shí)施的細(xì)則等內(nèi)容，為建立新型規(guī)劃體系提供可靠的依據(jù)。細(xì)分之下，主要分為三點(diǎn)：第一，各級(jí)政府系統(tǒng)規(guī)劃的整理現(xiàn)行的規(guī)劃工作，基于法定與非法定、短期與中長(zhǎng)期、綜合性與專項(xiàng)性的特性進(jìn)行分門別類的規(guī)整;第二，各部門必須就本部門組織編制的規(guī)劃與實(shí)際成效進(jìn)行類比分析，認(rèn)真審視其問題及其成因所在，成因是關(guān)鍵，涉及到責(zé)任主體制的落實(shí)，此點(diǎn)另當(dāng)別論;第三，基于問題與成因所在，尤其是其中涉及到地方的發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用的總體規(guī)劃以及環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃等一級(jí)規(guī)劃工作中存在的問題，進(jìn)行針對(duì)性的改革，實(shí)現(xiàn)全面調(diào)控。

（二）切實(shí)調(diào)整且優(yōu)化建設(shè)用地指標(biāo)

針對(duì)用地不合理的問題，我國(guó)現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃項(xiàng)目，其根據(jù)土地的實(shí)際使用情況將其劃分為對(duì)應(yīng)的使用性質(zhì)的用地是基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)同步且進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地指標(biāo)，若其中涉及到建設(shè)用地周圍環(huán)境各項(xiàng)資源的符負(fù)荷、社會(huì)發(fā)展力量以及規(guī)劃后的剩余空間等綜合因素，針對(duì)建設(shè)用地調(diào)整活動(dòng)，必須確保在新增建設(shè)用地規(guī)模原則之上開展，保障且強(qiáng)化平衡區(qū)域用地的實(shí)質(zhì)性作用。必須堅(jiān)持對(duì)建設(shè)用地的空間予以切實(shí)性的管控，一方面保證且促進(jìn)城鎮(zhèn)開發(fā)范圍界定的合理性，另一方面則是可進(jìn)一步有效的拓展或精簡(jiǎn)開發(fā)范圍的規(guī)模，繼而促使建設(shè)用地的空間拓展與城市規(guī)劃更有效的銜接。

（三）革新體制，實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展

基于規(guī)劃的橫向、縱向的多層次特性，規(guī)劃編制工作中自然資源和規(guī)劃部門必須做好全局統(tǒng)籌、分級(jí)管理的工作，切實(shí)制定方針政策。自然資源和規(guī)劃部門作為全面協(xié)調(diào)的中心部門，主要進(jìn)行“三規(guī)合一”中與上級(jí)主管部門的溝通對(duì)接，及時(shí)了解政策動(dòng)向，做好政策指導(dǎo);組建強(qiáng)有力的工作班子解決各項(xiàng)矛盾沖突問題的協(xié)調(diào)與引導(dǎo)優(yōu)化，避免各部門職能的沖突、或是出現(xiàn)職能缺位以及產(chǎn)生行政體制組織結(jié)構(gòu)臃腫等問題，又或是部門整合后，權(quán)力輸出過于集中，而導(dǎo)致任務(wù)下達(dá)不合理，衍生違規(guī)、違反活動(dòng)等。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示、論證會(huì)、聽證會(huì)等其他形式進(jìn)行全員動(dòng)員活動(dòng)，積極采納人民群眾的意見，認(rèn)真做好前期調(diào)研，發(fā)改、財(cái)政、住建、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門要密切配合，抓緊開展前期各項(xiàng)工作，形成工作合力，共同做好國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。

結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期下對(duì)國(guó)土規(guī)劃工作的不斷完善，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。首先必須明確核心導(dǎo)向，認(rèn)真審視問題所在，基于國(guó)家宏觀調(diào)控，結(jié)合實(shí)際視情況開展更具切實(shí)性、全面協(xié)調(diào)性、可拓展性的國(guó)土規(guī)劃工作。

參考文獻(xiàn)

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