如何運用城市規(guī)劃手段推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

楊恩

摘要：步入二十一世紀以來，我國城鎮(zhèn)發(fā)展迅速。在社會經濟和國民經濟快速發(fā)展的今天，城市起到了主導性的作用。"城市規(guī)劃"是研究城市的未來發(fā)展、城市的合理布局和綜合安排城市各項工程建設的綜合部署，是一定時期內城市發(fā)展的藍圖，是城市管理的重要組成部分，是城市建設和管理的依據，也是政府對城市發(fā)展進行宏觀調控的基本手段和重要依據。本文就推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的城市規(guī)劃進行探討。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化;健康發(fā)展;城市規(guī)劃

城市規(guī)劃若能夠合理、科學，那么必將會推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，并且會推動國家的空間結構、社會結構和經濟結構出現深刻的變化。本文首先闡述了城市規(guī)劃的四個作用，分別是宏觀經濟條件調控的手段、保障社會公共利益、協調社會利益和維護公平、改善人居環(huán)境，其次，結合自身實際情況，提出了一系列適應城鎮(zhèn)化發(fā)展新形勢的城市規(guī)劃的建議。

1 城市規(guī)劃作用

1.1宏觀經濟條件調控的手段

在市場經濟體制下，城市建設的展開在相當程度上需要依靠市場機制的運作，但純粹的市場機制運作會出現“市場失效”的現象，這已有大量的經濟學研究予以了論證。因此需要政府對市場的運行進行干預，這種干預的手段是多樣的，既有財政方面的（如貨幣投放、稅收、財政采購等），也有行政方面的（如行政命令、政府投資等），而城市規(guī)劃則通過對城市土地和空間使用配置的調控，來對城市建設和發(fā)展中的市場行為進行干預，從而保證城市的有序發(fā)展。

1.2保障社會公共利益

城市是人口高度集聚的地區(qū)，當大量的人口生活在一個相對狹小的地區(qū)時，就形成了一些共同利益要求，比如重組的公共設施（如學校、公園、游憩場所等）、公共安全、公共衛(wèi)生，舒適的生活環(huán)境等，同時還涉及自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護、歷史文化的保護等等。這些內容在經濟學中通常都可稱為“公共物品”，由于公共物品具有“非排他性”和“非競爭性”的特征，即這些物品社會上的每一個人都能使用，而且都能從使用中獲益，因此對于這些物品的提供者來說就不可能獲得直接的收益，這就與追求最大利益的市場原則不一致。因此，在市場經濟的運作中，市場不可能自覺地提供公共物品。這就要求政府的干預，這是市場經濟體制中政府干預的基礎之一。

1.3協調社會利益，維護公平

社會利益涉及多方面，就城市規(guī)劃的作用而言，主要是指由土地和空間使用所產生的社會利益之間的協調。就此而論，社會利益的協調也涉及許多方面。首先，城市是一個多元的復合型社會，而且又是不同類型人群高度聚集的地區(qū)，各個群體為了自身的生存和發(fā)展都希望謀求最適合自己、對自己最為有利的發(fā)展空間，因此也就必然會出現相互之間的競爭，這就需要有調停者來處理相關的競爭性事務。在市場經濟體制下，政府就擔當著這樣的責任。其次，通過開發(fā)控制的方式，協調特定的建設項目與周邊建設和使用之間的利益關系。

1.4改善人居環(huán)境

人居環(huán)境涉及許多方面，既包括城市與區(qū)域的關系、城鄉(xiāng)關系、各類聚居區(qū)（城市、鎮(zhèn)、村莊）與自然環(huán)境之間的關系，也涉及城市與城市之間的關系，同時還涉及各級聚居點內部的各類要素之間的相互關系。城市規(guī)劃綜合考慮社會、經濟、環(huán)境發(fā)展各個方面，從城市與區(qū)域等方面入手，合理布局各項生產和生活設施，完善各項配套，使城市的各個發(fā)展要素在未來發(fā)展過程中相互協調，滿足生產和生活各個方面的需要，提高城鄉(xiāng)環(huán)境的品質，為未來的建設活動提供統(tǒng)一的框架。同時從社會公共利益的角度實行空間管制，保障公共安全，保護自然和歷史文化資源，建構高質量的、有序的、可持續(xù)的發(fā)展框架和行動綱領。

2 當前我國城市規(guī)劃存在的主要問題

2.1城市規(guī)劃的實效性有待改善

以城市規(guī)劃為例，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批。但這一審批過程往往曠日持久，一般需要3-5年，有的甚至更長。在我國工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的當前階，城市發(fā)展迅速，等到規(guī)劃批準下來，實際情況已經發(fā)生很大變化，往往已經需要制定新一輪規(guī)劃，這種情況客觀的損害了規(guī)劃的權威性。幾年批不下來，城市天天在發(fā)展，城市一般都“等不起”，于是就按照上報的規(guī)劃安排建設，有些城市甚至不急于上報而自行實施?？傮w規(guī)劃的宏觀指導作用以及國家審批的嚴肅性和權威性就受到很大的影響。

2.2公眾缺乏參與到城市規(guī)劃過程當中

城市規(guī)劃一經公布實施，就成為政府意志，帶有強制性，對各利益相關方的利益產生重大影響。因此，發(fā)達國家的城市規(guī)劃理論非常重視規(guī)劃過程中的公眾參與，將其視為各利益相關方充分博弈并達成妥協的過程，認為這樣制定出來的規(guī)劃具有較高的認可度，也容易得到較好的執(zhí)行。但我國目前的城市規(guī)劃還普遍缺乏公眾參與的過程，一般的做法是市政府將規(guī)劃業(yè)務委托給城市規(guī)劃部門下屬的城市規(guī)劃設計研究院或者大學、科研機構，并以各種方式保證城市主要領導的規(guī)劃意圖得以充分體現。而且，由于公眾對于規(guī)劃缺乏認知，也就難以對規(guī)劃的實施進行監(jiān)督，使得違反規(guī)劃、隨意修改規(guī)劃的行為難以受到制約。

2.3城市規(guī)劃缺乏科學性

從各類規(guī)劃之間的關系看，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃擁有上位規(guī)劃的地位，城市規(guī)劃的制定必須以國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據。但各地方行政層級的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃是由同級人民政府制定并由同級人大批準實施的。因此，城市政府存在著在國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中盡量把相關指標做大，然后再以此為依據制定符合黨政首長意愿的城市規(guī)劃;其次，“規(guī)劃規(guī)劃，不如領導的一句話”，規(guī)劃的決策權高度集中。權力的高度集中容易引發(fā)越級決策、責權不對稱、言路堵塞、信息無法及時傳遞和反饋等一系列問題，對規(guī)劃的科學性造成嚴重的傷害。

3 適應城鎮(zhèn)化健康發(fā)展新形勢的城市規(guī)劃建議

3.1順應時代的要求，開展低碳城市規(guī)劃的探索

在城市規(guī)劃的過程中，要提出本規(guī)劃區(qū)域內的一系列控制標準，如城鎮(zhèn)建設排放總量控制標準、碳匯清除量控制標準、溫室氣體排放總量控制標準等。在總體規(guī)劃城市未來發(fā)展的階段，需要整體研究城市的交通體系、土地利用、組成形態(tài)，對城市整體的固碳措施、形態(tài)構成、基礎設施建設、綜合交通體系模式、土地利用模式進行綜合地考慮。在對城市進行詳細規(guī)劃時，需要基于城市未來發(fā)展總體規(guī)劃來有針對性的研究城市中功能相對集中的地區(qū)，并提出相應的“低碳減排”的措施。

3.2完善城市規(guī)劃制定中的公眾參與

眾所周知，城市規(guī)劃往往會具有公益性、社會性、政治性的特征，直接關系到廣大城市居民的切身利益。因此，很有必要完善城市規(guī)劃制定中的公眾參與，這也是推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要措施。而公眾參與也就意味著城市規(guī)劃的修改和制定都應該要經過公眾討論，都要全程公開，結合國外的成熟經驗來看，城市規(guī)劃制定中的公眾參與主要包括了以下幾點內容：第一，在完成了城市未來發(fā)展規(guī)劃的初稿之后，應該要通過新聞媒體、舉辦說明會等多種方式來向廣大城市居民說明解釋;第二，為了能夠對公眾意見予以充分征詢，務必要設定一定時間的公示時間;第三，在對公眾意見予以充分吸收、討論的基礎上修改城市未來發(fā)展規(guī)劃的初稿，并且形成正式的征求意見稿;第四，再次征詢公眾意見;第五，經人大批準、經規(guī)劃審議會審議通過后則可以公布實施;第六，城市居民可以對城市規(guī)劃的實施情況予以實時監(jiān)督，并可隨時質詢城市規(guī)劃管理部門。

3.3改革規(guī)劃管理方式，強化規(guī)劃的權威性

在大城市建立規(guī)劃審議會或城市規(guī)劃委員會制度，審議會成員由專家學者、人大代表和利益相關方代表組成。城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的編制和修編均須經審議會審議通過.。嚴格控制城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的修改，凡涉及改變開發(fā)強度、土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須經同級人民代表大會審議通過后，報原批準機關批準。

4結束語

總之，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的城市規(guī)劃是城市實現可持續(xù)性發(fā)展的主要措施和根本保障，關系到國計民生，值得深入探討，我們在進行城市規(guī)劃時，一定要將諸多因素考慮進去，如何使城市規(guī)劃能夠推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，使城市和城鎮(zhèn)形成互相推動、互相作用的有效網絡。相信經過各位學者和規(guī)劃人員的不斷努力，我國城市規(guī)劃一定會取得更矚目的成就。

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（作者單位：貴州通和規(guī)劃設計咨詢有限公司）