試論老齡化背景下城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險改革意義及方向

謝鵬

新中國成立尤其是改革開放40多年來，伴隨著改革紅利的釋放我國社會保障制度取得了長足進(jìn)步，尤其是基本養(yǎng)老保險制度逐步完善使得基本養(yǎng)老保險制度下的養(yǎng)老金成為老年人晚年經(jīng)濟(jì)收入中最重要的組成部分[1]，老年人的獲得感、幸福感顯著增強(qiáng)，為社會穩(wěn)定進(jìn)步提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但隨著我國人口快速進(jìn)入老齡化，現(xiàn)有基本養(yǎng)老保險制度面臨基金支付、養(yǎng)老金替代率等多方面壓力，對現(xiàn)有制度進(jìn)行改革規(guī)劃迫在眉睫。現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度下主要有兩個保險險種可供選擇即城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。根據(jù)2018年國家統(tǒng)計(jì)局年鑒數(shù)據(jù)顯示城鄉(xiāng)居民保險參保51255.0萬人、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保40293.3萬人，兩個保險險種的參保人員基本涵蓋除機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險和軍人養(yǎng)老保險外的應(yīng)參保人員是現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度的主要實(shí)現(xiàn)形式，但考慮到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋范圍雖廣，保障水平、養(yǎng)老金替代率卻較低無法支撐老年人生活開支，因此本文不對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險改革進(jìn)行延展分析。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參?？?cè)藬?shù)雖略低于城鄉(xiāng)居民保險但養(yǎng)老基金支出總額是城鄉(xiāng)居保的16倍，收入總額是城鄉(xiāng)居保的13倍[2]是當(dāng)今學(xué)界研究養(yǎng)老保險改革的主攻方向，也是現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度的制度基石，現(xiàn)有條件下能夠基本滿足退休人員生活需要保障退休人員有尊嚴(yán)的享受退休生活，因此通過研究現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，提出改革建議既有政策延續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)意義又有改革創(chuàng)新的可行性。

一、老齡化背景下城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險面臨的困境

（一）老齡化的基本情況

人口老齡化是社會發(fā)展的重要趨勢，是人類文明進(jìn)步的體現(xiàn)，也是今后較長一段時期我國的基本國情。[3]到本世紀(jì)中葉，我國將會迎來老齡化的高峰。預(yù)計(jì)2027年我國65歲以上老年人口數(shù)量將會達(dá)到2億人左右，而在2055年65歲及以上老年人口數(shù)量將會達(dá)到峰值3.4億左右。2019年我國老年人口已達(dá)2.49億，建國后第一批“嬰兒潮”出生人員也將面臨退休，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度將面臨基金支付等方面的第一次重大考驗(yàn)。

（二）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金的基本情況

根據(jù)《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》預(yù)測，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的“參保贍養(yǎng)率”和“繳費(fèi)贍養(yǎng)率”將從2019年的37.7%和47%提升到2050的81.8%和96.3%，也就是從2019年接近2個繳費(fèi)者供養(yǎng)一個退休人員變?yōu)?050年幾乎一個繳費(fèi)者供養(yǎng)一個退休人員;而當(dāng)前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金的結(jié)余將在2027年達(dá)到峰值并于2035年耗盡開始出現(xiàn)基金“黑洞”。

二、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險改革的挑戰(zhàn)

基于以上基本情況和數(shù)據(jù)分析可以明確的得出結(jié)論，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度存在不可持續(xù)性，改革是應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)必然之選，但在改革過程中我們同樣面臨一些問題和挑戰(zhàn)，有必要從多個維度加以分析研究。

（一）全球養(yǎng)老金改革的做法

放眼全球養(yǎng)老金制度改革已在較早發(fā)生老齡化的西方發(fā)達(dá)國家、部分拉美國家悄然進(jìn)行，改革的方式、方法基本可以總結(jié)為：1、改革養(yǎng)老金計(jì)算方式，弱化政府責(zé)任，強(qiáng)化個人積累，降低養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)2、延長繳費(fèi)年限，延遲退休年齡。例如：以新加坡、智利為代表的強(qiáng)制儲蓄型養(yǎng)老保險模式，突出個人積累，弱化政府責(zé)任，基金市場化運(yùn)作;以美國、德國為代表的“三大支柱”保險模式，強(qiáng)調(diào)政府托底，企業(yè)、個人共同參與并引入商業(yè)養(yǎng)老保險作為補(bǔ)充。日本則強(qiáng)制要求20-60歲在日本居住的全體居民都要強(qiáng)制繳納保險并在繳納25年后方可在65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金。但無論是何種模式在改革之初都遭到了國內(nèi)強(qiáng)烈的抗議和抵制，而西方發(fā)達(dá)國家能夠在改革中較平穩(wěn)的過渡其主要經(jīng)驗(yàn)有：1、充分利用資本市場，建立規(guī)模龐大的社?；鸸芾斫M織，提高基金的收益率和償付能力。2、較好的社會宣傳引導(dǎo)，達(dá)成養(yǎng)老既是國家也是個人責(zé)任的共識，重視培養(yǎng)個人儲蓄和多類型配置資產(chǎn)積累養(yǎng)老資本的意識。3、較好的社會保障體系，尤其是重視在住房、醫(yī)養(yǎng)、失能護(hù)理等方面的政府投入。

（二）現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度下的改革困局

從1951年《中華人民共和國勞動保險條例》首次提出養(yǎng)老保險概念和方案開始，到改革開放后為適應(yīng)市場化改革在上世紀(jì)90年代對養(yǎng)老金制度進(jìn)行一系列改革，我國形成了一整套城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，但當(dāng)前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度下退休人員多存在視同繳費(fèi)工齡、甚至全部視同繳費(fèi)的情況，其個人賬戶由于各地補(bǔ)齊“歷史欠賬”采取“現(xiàn)收現(xiàn)支”的發(fā)放政策，空賬率較高且國家連續(xù)15年上漲退休人員養(yǎng)老金待遇，因此現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度下的退休人員可以成為現(xiàn)行制度的“受益群體”而與之對應(yīng)的是即將面臨退休的新中國第一次“嬰兒潮”人員，大多數(shù)也存在視同繳費(fèi)等特點(diǎn)而這一群體幾乎完整經(jīng)歷改革開放40多年的歷程，許多人經(jīng)歷了改革的“陣痛”，如貿(mào)然將這一群體納入養(yǎng)老保險制度改革范圍內(nèi)將導(dǎo)致社會輿論的巨大壓力，但城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金在2035年“見底”的警示也是必須要面對和解決的問題，這就成為了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革的第一個兩難困局。

國家為應(yīng)對第一次“嬰兒潮”出生人員退休對養(yǎng)老基金的“沖擊”做了大量的工作，將部分國有企業(yè)資本劃撥補(bǔ)充社?；?、加快建立國家調(diào)劑金制度等都切中問題“要害”，但上述政策對社?；鹨姷字荒芷鸬窖泳徸饔貌]有從根本上解決現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度性問題，如考慮到第一個兩難局面，相關(guān)改革的時間點(diǎn)必然延后而影響的重點(diǎn)群體將主要是建國后第二次“嬰兒潮”出生的參保人員（即78年至92年出生一代）。現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度下計(jì)算制度建立前工齡的退休人員時其養(yǎng)老金通常由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金（視同繳費(fèi)工齡計(jì)算）、部分省份的獎勵金（對于達(dá)到一定繳費(fèi)年限的養(yǎng)老金加發(fā)制度）等幾個部分。而以第二次“嬰兒潮”為代表的參保人員由于其參保時城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度已基本確立，工齡以實(shí)際繳費(fèi)年限為準(zhǔn)，其城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金構(gòu)成僅包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、部分省份的獎勵金。也就是說會出現(xiàn)參保人交的錢多了但實(shí)際的收益并沒有達(dá)到或超過過渡性養(yǎng)老金的補(bǔ)償效果，造成了“潛在”改革群體的不平衡，這就成為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革的第二個兩難困局。

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，中高速發(fā)展將會是未來多年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“基本國情”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開內(nèi)需拉動而老齡化背景下老年人群體消費(fèi)將對拉動內(nèi)需發(fā)揮越來越重要的作用而收入將影響其消費(fèi)意愿，如制度改革造成退休人員待遇的巨大波動，將直接或間接影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展但當(dāng)前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度下的養(yǎng)老金計(jì)算即待遇增長機(jī)制又不能長期維持。這就成為了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革的第三個兩難困局。

（三）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險改革需要重點(diǎn)解決的問題

根據(jù)現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的實(shí)際情況結(jié)合上文所列舉改革中可能面臨的困局，預(yù)計(jì)改革將會采取漸進(jìn)方式，第一次“嬰兒潮”參保人員將只有部分受到制度改革影響而第二次“嬰兒潮”人員將全面受到新政策的影響?；谝陨霞僭O(shè)，筆者認(rèn)為解決二代“嬰兒潮”參保人群的現(xiàn)實(shí)問題是破解城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革的關(guān)鍵。

二次“嬰兒潮”群體伴隨著我國的改革成長其較于第一代“嬰兒潮”群體對新事物接受度更高且多為獨(dú)生子女對“養(yǎng)兒防老”等傳統(tǒng)觀念有新的思考，當(dāng)前二次“嬰兒潮”群體已成為整個社會發(fā)展的中堅(jiān)力量，但人員流動受制于現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險“碎片化”政策影響，不能夠充分流動既限制了個人和經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展也抑制了部分人員的參保意愿。同時受制于現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，各省養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)差距較大導(dǎo)致了人員流動的“馬太效應(yīng)”，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度直接或間接的與當(dāng)?shù)刈》?、醫(yī)療、子女上學(xué)等掛鉤，間接加劇了地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

在二次“嬰兒潮”群體中少子化和獨(dú)身主義開始流行，根據(jù)相關(guān)研究表明該群體更傾向于選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，對養(yǎng)老的軟硬件條件及環(huán)境期待較高并傾向于選擇成長性和透明度更高的商業(yè)保險作為養(yǎng)老金的重要來源。[4]其對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、護(hù)理保險等方面的潛在需求較大。

三、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險改革的設(shè)想

（一）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險構(gòu)成設(shè)想

當(dāng)前我國實(shí)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險構(gòu)成內(nèi)容基本涵蓋了西方發(fā)達(dá)國家對于養(yǎng)老金構(gòu)成設(shè)計(jì)的主要做法，即注重做實(shí)個人賬戶、國家、企業(yè)各司其職共同構(gòu)建的養(yǎng)老保險制度，其先進(jìn)程度不輸西方，因我國社會主義的特殊國情，政府在基金托底上做了大量努力，卻較少關(guān)注引入商業(yè)保險和大規(guī)模運(yùn)用市場化運(yùn)營機(jī)制管理基金，為應(yīng)對老齡化危機(jī)保障城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的延續(xù)性和可持續(xù)性應(yīng)在原有制度基礎(chǔ)上賦予現(xiàn)行養(yǎng)老金組成內(nèi)容新的內(nèi)涵，具體構(gòu)想如下：1、將基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的壓倉石，強(qiáng)化政府劃轉(zhuǎn)國有資本、稅收等支持力度保證其足額發(fā)放。2、將個人賬戶養(yǎng)老金作為提高退休人員收益的“突破口”，逐步增加個人賬戶占繳費(fèi)扣繳的比例同時根據(jù)參保人員的本人意愿本著承擔(dān)風(fēng)險保本運(yùn)行的原則，將個人賬戶投入到各類型國家級社?；鹜顿Y當(dāng)中同時根據(jù)收益確定個人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放金額。3、對于多省為鼓勵多繳多得出臺的激勵機(jī)制，可探索激勵機(jī)制的多種實(shí)現(xiàn)形式，除正常計(jì)算計(jì)入養(yǎng)老金總額的激勵金外可探索將激勵金轉(zhuǎn)化為參保人員退休后的失能護(hù)理保險、意外傷害保險、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住抵扣金等形式，使參保人員有更多選擇空間。

（二）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險運(yùn)行設(shè)想

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險結(jié)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計(jì)需要靠運(yùn)行機(jī)制改革作為保障，其改革主要涉及以下五個方面：一要建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度體系，破除區(qū)域間轉(zhuǎn)移、待遇計(jì)算等方面的“藩籬”同時實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，將養(yǎng)老保險基金的管理水平提升到國家層面，這樣既方便投資運(yùn)營管理又降低投資運(yùn)營成本。二要加強(qiáng)基金的分類管理，現(xiàn)行社保基金為避免風(fēng)險收益率較低甚至出現(xiàn)負(fù)增長現(xiàn)象，改革后應(yīng)將基金分類運(yùn)行投入不同風(fēng)險等級領(lǐng)域保證穩(wěn)定收益的同時注重實(shí)際增長。三要注重基金投資運(yùn)營隊(duì)伍的建設(shè)和監(jiān)管，作為老百姓的“保命錢”基金運(yùn)作和監(jiān)督要符合金融領(lǐng)域相關(guān)規(guī)律并建立整套事中、事后審計(jì)評估制度，防止金融領(lǐng)域腐敗。四要注重運(yùn)行過程中與參保群眾的互動，運(yùn)用各種新技術(shù)手段定期發(fā)布運(yùn)行情況并細(xì)化為個人收益，消除現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中無法計(jì)算退休后養(yǎng)老金金額的“痛點(diǎn)”，積極互動使改革的“正向能量”持續(xù)在參保群眾中傳遞。五要探索建立常態(tài)化的退休金增長機(jī)制，探索將退休金增長機(jī)制與國家經(jīng)濟(jì)增速、物價水平等變量掛鉤，既體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性而又量力而行。

（三）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險循環(huán)設(shè)想

近期中共中央國務(wù)院持續(xù)發(fā)文將人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，在《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》中提出要夯實(shí)人口老齡化的社會財(cái)富儲備、改善人口老齡化背景下的勞動力有效供給、打造高質(zhì)量的為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系、強(qiáng)化應(yīng)對人口老齡化的科技創(chuàng)新能力，據(jù)計(jì)算2050年老年人相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值將達(dá)到全國GDP的三分之一[5]，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮螅擎?zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革的所有設(shè)計(jì)既是為了養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)運(yùn)行更是為了退休人員能夠享受高質(zhì)量的生活?？赏ㄟ^國家統(tǒng)一調(diào)度運(yùn)營養(yǎng)老基金的優(yōu)勢，將部分養(yǎng)老保險基金投入到老年人的相關(guān)產(chǎn)業(yè)尤其是老年人藥物研發(fā)、醫(yī)養(yǎng)防治、醫(yī)療器械、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老信息化系統(tǒng)等投資周期長見效相對較慢的領(lǐng)域，帶動相關(guān)上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)而相關(guān)產(chǎn)業(yè)拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)為社?；鹱⑷搿把骸钡恼蜓h(huán)模式。

由于中國這樣一個人口大國“未富先老”的步入老齡化社會，國際上沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循，這對于我國社會養(yǎng)老保險制度改革是一個巨大挑戰(zhàn)。因此，我們應(yīng)深知改革之路更多的是前人沒有走過的“無人區(qū)”，只有走出模仿、借鑒的固定思維，敢于嘗試才能建立一套適合我國國情的養(yǎng)老保險制度體系，為老齡化背景下的養(yǎng)老保險改革提供“中國方案”。

注釋：

[1]《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》世界社保研究中心2019.4.11

[2]《2018年統(tǒng)計(jì)年鑒》國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng) 24—27、28

[3]《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》中國政府網(wǎng) 2019.11.21

[4]《90后養(yǎng)老觀念的調(diào)查研究》彭亞楠、王薇 ?中外企業(yè)家 2019.13

[5]《中國老齡研究中心副主任黨武俊專訪》 華夏時報(bào) 2016.10.12

參考文獻(xiàn)

[1]《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》世界社保研究中心2019.4.11

[2]《2018年統(tǒng)計(jì)年鑒》國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng) 24—27、28

[3]《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》中國政府網(wǎng) 2019.11.21

[4]《90后養(yǎng)老觀念的調(diào)查研究》彭亞楠、王薇 ?中外企業(yè)家 2019.13

[5]《中國老齡研究中心副主任黨武俊專訪》 華夏時報(bào) 2016.10.12

[6]《拉美諸國兩次養(yǎng)老保險制度改革對我國的啟示》王浩 中國人力資源 2019第7期

[7]《我國養(yǎng)老保險體系改革問題及研究對策》夏陽 曾兵 劉根延 經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2019第2期

[8]《如何構(gòu)建更加公平可持續(xù)的中國社保制度》胡繼曄 中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告2018第11期

[9]《國外養(yǎng)老制度對我國養(yǎng)老制度改革的啟示》牟海霞 吳秀紅 經(jīng)濟(jì)與社會科學(xué)研究 ?2018第10期