精準(zhǔn)扶貧視閾下金融合作社的發(fā)展困境及路徑研究

袁坤?

摘 要：金融合作社的建立，不僅拓寬了扶貧融資渠道，而且使扶貧資金的使用效率得到提高。但作為新事物，在初期不可避免存在不足之處。缺少法律保障、與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)系不清等問題制約其發(fā)展，進(jìn)而影響到扶貧效果。因此，加強(qiáng)立法、理順關(guān)系、完善相關(guān)配套措施及維護(hù)金融合作社的生命力等舉措，成為突破現(xiàn)實(shí)困境的應(yīng)對出路。

關(guān)鍵詞：金融合作社;法律保障;非盈利性;有益嘗試

中圖分類號(hào)：F832.35?? ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??? ???????? 文章編號(hào)：1003-1332（2019）06-0101-05

目前中國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。然而，以農(nóng)村扶貧新標(biāo)準(zhǔn)——年人均純收入2300元（2010年不變價(jià)）來計(jì)算，當(dāng)前我國仍有眾多貧困人口。到2020年如何實(shí)現(xiàn)基本消除絕對貧困現(xiàn)象的目標(biāo)，需要聚社會(huì)之合力，沿用并創(chuàng)新多種扶貧模式，積極開展扶貧工作。L鎮(zhèn)在綜合扶貧改革試點(diǎn)工作的推進(jìn)中，積極探索金融扶貧模式。疏通融資渠道，構(gòu)建良好的融資方式，將為扶貧工作的開展及消除貧困提供有力的支撐。建立金融合作社，是探索金融扶貧模式的有益嘗試，不僅拓寬了扶貧融資渠道，且有效整合財(cái)政、銀行及社會(huì)資金，提高了扶貧資金的使用效率。

一、問題的提出

“合作社既是一種由惠顧者成員‘共同所有’的特殊企業(yè)，也是一種由惠顧者成員‘民主控制’的自治聯(lián)合體?！卑l(fā)展合作社能形成聚集效應(yīng)，有效抵御風(fēng)險(xiǎn)。早在1949年，毛澤東就指出：“必須組織生產(chǎn)的、消費(fèi)的和信用的合作社，和中央、省、市、縣、區(qū)的合作社的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。”同時(shí)指出，“中國人民的文化落后和沒有合作社傳統(tǒng)，可能使得我們遇到困難，但是可以組織的，必須組織，必須推廣和發(fā)展?！苯鹑诤献魃缡墙鼛啄昱d起的合作社中的一種，能有效解決扶貧資金短缺、分散、貸款難等問題，但實(shí)踐中遇到發(fā)展瓶頸，束縛了其作用的發(fā)揮。

L鎮(zhèn)位于武陵山片區(qū)，距市中心10公里，擁有國土面積286平方公里，全鎮(zhèn)轄區(qū)有1個(gè)居委會(huì)和18個(gè)行政村，轄區(qū)總計(jì)148個(gè)村民小組，68663人，20174戶，其中農(nóng)業(yè)人口為59294人，17057戶，貧困人口6338戶20618人。山區(qū)是此地的基本地形地貌和資源稟賦特征，山區(qū)的脫貧致富主要依靠農(nóng)業(yè)，而農(nóng)民專業(yè)合作社在促進(jìn)山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和帶動(dòng)山區(qū)農(nóng)民脫貧致富方面發(fā)揮了重要作用。2012年年底，國家領(lǐng)導(dǎo)人第二次視察L鎮(zhèn)，隨后在中央推動(dòng)下L鎮(zhèn)成立了“湖北省L鎮(zhèn)綜合扶貧改革試點(diǎn)”，開始推進(jìn)綜合扶貧改革試點(diǎn)工作。2014年1月，國家領(lǐng)導(dǎo)人又對試點(diǎn)做出批示，要求“在綜合扶貧體制方面，在相關(guān)部委支持下湖北省要著力尋求破題，且形成可資推廣的經(jīng)驗(yàn)?！彪S即在州縣兩級政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)市、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的直接推動(dòng)下，L鎮(zhèn)試點(diǎn)開始一系列體制機(jī)制創(chuàng)新探索，金融機(jī)制創(chuàng)新是其中重要一項(xiàng)。

全鎮(zhèn)現(xiàn)有農(nóng)民專業(yè)合作社108家，并覆蓋農(nóng)民4600戶13800人，全鎮(zhèn)涉農(nóng)企業(yè)20家，規(guī)模農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)個(gè)體戶1100家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?jié)摿Υ蟆Ｅc此同時(shí)，L鎮(zhèn)的涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社在貸款、融資方面存在不小困難，主要表現(xiàn)在缺少合適抵押擔(dān)保物、貸款手續(xù)審批周期長、貸款額度小、政府指導(dǎo)性不足等問題，限制了合作社的發(fā)展也不利于帶動(dòng)農(nóng)戶脫貧致富。為突破發(fā)展瓶頸，L鎮(zhèn)在扶貧實(shí)踐中積極探索，創(chuàng)新金融扶貧機(jī)制體制，實(shí)施“兩社兩司一卡一庫一平臺(tái)”金融扶貧模式。金融合作社是“兩社”之一，其建立是探索金融扶貧模式的有益嘗試，較好地解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的融資難題并積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，逐步放大試點(diǎn)示范效應(yīng)。但作為新事物在初期在所難免存在不足之處，金融合作社在目前的運(yùn)行中存在一些困境并有待進(jìn)一步解決完善。本文結(jié)合L鎮(zhèn)建立金融合作社進(jìn)行扶貧融資的實(shí)踐，深入分析制約金融合作社扶貧融資的障礙，并尋找突破口以解決問題。

二、L鎮(zhèn)探索金融合作社助扶貧的經(jīng)驗(yàn)分析

L鎮(zhèn)按照“國家試點(diǎn)、省級領(lǐng)導(dǎo)、州級組織、市鎮(zhèn)實(shí)施”的工作模式，在市委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的直接組織下，按照循序漸進(jìn)的原則初步形成“兩社兩司一卡一庫一平臺(tái)”模式，探索金融扶貧創(chuàng)新機(jī)制。目前，注冊成立的金融合作社主要解決農(nóng)民專業(yè)合作社融資難題，并在實(shí)踐中取得一定成效。

（一）運(yùn)作模式。根據(jù)《L鎮(zhèn)扶貧互助農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社章程》金融合作社主要采取兩種運(yùn)作方式：一種是“助農(nóng)貸資金池”政府助信模式。借助政府助保金增信作用與銀行合作，按一定比例放大實(shí)現(xiàn)融資，即金融合作社為入股社員做擔(dān)保，按照入股資金最高按1：5的比例放大給予貸款。另一種是入股社員內(nèi)部互助模式，即實(shí)行短期流動(dòng)資金內(nèi)部拆借，以解決入社成員在資金周轉(zhuǎn)方面的短期困難。金融合作社對入股社員進(jìn)行登記，同時(shí)促使與農(nóng)行、郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)商行等銀行的對接，對“抵押擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任”兩個(gè)重要環(huán)節(jié)達(dá)成共識(shí)，銀行認(rèn)同“資金池”按1：5放大融資模式，對聯(lián)合社成員給予貸款支持。

（二）性質(zhì)特征。金融合作社秉持為入社社員服務(wù)并謀求其共同利益的宗旨，在實(shí)踐中普遍采取“入社資源、退社自由”的方式，堅(jiān)持“民主管理、盈虧自負(fù)”的理念，最終形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的局面。其次，該社以為社員提供農(nóng)資購買，農(nóng)產(chǎn)品銷售、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏等業(yè)務(wù)為服務(wù)目的。再次，政府與農(nóng)民專業(yè)合作社共同出資、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，國有公司占較高比例的出資成為銀行貸款的擔(dān)保保障來源，降低專業(yè)合作社貸款門檻。最后，該社的運(yùn)作基礎(chǔ)在于鎮(zhèn)政府與相關(guān)銀行以及聯(lián)合社等三方，簽訂的《助保金貸款合作協(xié)議》以實(shí)現(xiàn)政府對聯(lián)合社的信用保證和監(jiān)管責(zé)任。

（三）成功經(jīng)驗(yàn)。首先，金融合作社按照《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》依法注冊成立，擁有合法性依據(jù)，是保證其有效運(yùn)作的前提。其次，政府出資的方式是間接性的，以國有公司注資的方式作為股東出資，而沒有以直接撥款的方式出資，實(shí)現(xiàn)了政企分離，有利于市場化運(yùn)作。再次，通過《助保金貸款合作協(xié)議》實(shí)現(xiàn)了合作共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的目的，政府通過入股形式為農(nóng)民專業(yè)合作社提供融資擔(dān)保，這是機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)，同時(shí)也為政府監(jiān)管提供了依據(jù)。最后，以各個(gè)社員認(rèn)繳的資金和國有公司出資組成的“資金池”，成為銀行按照1：5規(guī)模放大貸款的保證源，降低了銀行風(fēng)險(xiǎn)，有利于貸款順利實(shí)現(xiàn);國有公司的資金入股解決了啟動(dòng)資金不足的困境，推動(dòng)了聯(lián)合社順利起步。

三、扶貧中金融合作社面臨的困境

由于山區(qū)受到地理環(huán)境和生態(tài)化發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求限制，山區(qū)農(nóng)民脫貧致富主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民合作社對農(nóng)民的帶動(dòng)作用是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富的重要條件。而解決山區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作融資難題，就成為解決這些問題的關(guān)鍵因素。根據(jù)L鎮(zhèn)金融合作社的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)以及表現(xiàn)出的困境，可為貧困地區(qū)開展金融合作社助扶貧融資提供啟示。

（一）金融合作社的運(yùn)作模式缺乏有效的法律保障，影響其效能發(fā)揮。L鎮(zhèn)金融合作社在成立注冊過程中就存在這方面的問題。金融合作社在實(shí)施工商注冊時(shí)，因工商局找不到相應(yīng)的法律條文依據(jù)，對金融合作社的性質(zhì)無法準(zhǔn)確判斷，因此就以“合作社”作為該資金聯(lián)合社的性質(zhì)給予注冊。其實(shí)，該鎮(zhèn)金融合作社本質(zhì)上是非營利性的并帶有一定公益性的組織，有可能實(shí)現(xiàn)民政注冊，但是這方面缺少準(zhǔn)確的法律規(guī)定而只能工商注冊。另一方面，相關(guān)法律對金融合作社開展業(yè)務(wù)范圍也有諸多限制，金融合作社被注冊成為“合作社”性質(zhì)，相關(guān)的融資業(yè)務(wù)就難以在營業(yè)范圍中體現(xiàn)，最后不得不采取“中介咨詢”等比較模糊的文字加以規(guī)避，這對業(yè)務(wù)開展不利。同時(shí)，這種情況對申報(bào)稅金造成了影響，稅務(wù)部門難以此判定合作社是否為盈利性質(zhì)，在登記和交稅方面造成一定難度。

根據(jù)2015年的中央1號(hào)文件要求，推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，積極探索新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的有效途徑，但在實(shí)際運(yùn)作中存在困難。一方面，在運(yùn)作模式上，《農(nóng)民專業(yè)合作法》等法律規(guī)定相對滯后。就現(xiàn)狀分析，已有的相關(guān)法律規(guī)定僅關(guān)注相對“狹隘”的專業(yè)領(lǐng)域的合作，對包括信用合作等內(nèi)涵更為豐富的“綜合”合作的規(guī)范卻有所忽略，導(dǎo)致的后果是“合作社法”中鮮有涉及農(nóng)村合作金融的內(nèi)容，從而出現(xiàn)無法可依的不利局面。正如有學(xué)者指出，為改善農(nóng)民社會(huì)弱勢地位，合作社聯(lián)合的方式能使農(nóng)民抵御權(quán)益損害的能力增強(qiáng)，然而現(xiàn)狀卻是涉及聯(lián)合制度的相關(guān)法律法規(guī)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。法律法規(guī)的滯后性束縛了金融合作社發(fā)展，進(jìn)而為開展金融扶貧增添了障礙。在實(shí)踐中，合作社在反貧困中扮演越來越重要的角色，與此同時(shí)開展信用合作抑或資金互助的需求愈發(fā)強(qiáng)烈。縱然有相應(yīng)政策的鼓勵(lì)和支持，而在資金互助性質(zhì)類的合作社成立時(shí)，工商注冊過程困難多、周期長，經(jīng)驗(yàn)范圍受到嚴(yán)格限制，只能打擦邊球模糊化處理。這也造成了金融性的合作社性質(zhì)不清、身份不明，不能有效發(fā)揮其應(yīng)有的功能。另一方面，由于相關(guān)法律的規(guī)定與中央政策有一定差距，這就造成地方政府在推動(dòng)政策落實(shí)過程中束手束腳、躊躇不前，政府為了規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，在推動(dòng)政策創(chuàng)新時(shí)的力度不夠大，解決農(nóng)民合作社融資難度的動(dòng)力不足。

（二）金融合作社與政府和其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系不清。中央一號(hào)文件只對推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革做了原則性規(guī)定，如何在實(shí)踐中推動(dòng)政策落地需要地方各級政府的政策創(chuàng)新，農(nóng)村金融合作社等融資實(shí)體的生長和發(fā)展都需要政府的積極作為。然而，由于沒有成例可循，政府對市場化運(yùn)作心存余悸，在積極探索過程中存在包攬現(xiàn)象。在我國強(qiáng)勢政府全面治理的情境中，政府擁有較大的干預(yù)優(yōu)勢和作用空間。同時(shí)，政府在金融創(chuàng)新過程中，沒有理順與非政府主體的關(guān)系，在監(jiān)管過程中，對監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管范圍、監(jiān)管形式、監(jiān)管力度等把握不準(zhǔn)確，理不清政企關(guān)系。比如，在責(zé)任擔(dān)保和融資擔(dān)保方面，政府的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)不明確，相關(guān)措施存在非制度化、非常態(tài)化現(xiàn)象，留下了一些隱患。

這方面，L鎮(zhèn)金融合作社運(yùn)行過程中一個(gè)較為突出的情況是政府與金融合作社的關(guān)系，這種關(guān)系非常重要，不但是金融創(chuàng)新的亮點(diǎn)所在，也是保證國有資產(chǎn)有限發(fā)揮扶貧效益的關(guān)鍵。通過L鎮(zhèn)發(fā)展金融合作社的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)將二者混淆的現(xiàn)實(shí)：第一，金融辦是否代表鎮(zhèn)政府對金融合作社實(shí)行監(jiān)督職能。如果此種情況基本上比較明確，即金融辦暫時(shí)是代表政府對金融合作社實(shí)行一定的監(jiān)督管理職責(zé);然而，在實(shí)際運(yùn)作中金融辦在對金融合作社監(jiān)管職責(zé)范圍不夠明確，監(jiān)督程序相對模糊，監(jiān)督指標(biāo)缺乏，需要進(jìn)一步明確化。第二，金融合作社與金融辦的關(guān)系不甚清楚。雖然金融辦代表政府對金融合作社實(shí)行監(jiān)管職責(zé)，但是缺乏正式的政府文件作為支撐，金融辦在履行職責(zé)時(shí)缺乏有效的政策依據(jù)，對金融合作社的監(jiān)管形不成剛性約束，或者其監(jiān)管的邊界范圍不清楚，監(jiān)管的力度和權(quán)限不明確。目前的監(jiān)督多依個(gè)人、具體事項(xiàng)來實(shí)施，沒有形成機(jī)制。第三，金融合作社與金融辦沒有形成良好互動(dòng)，比如，金融合作社活動(dòng)事項(xiàng)對政府的報(bào)告責(zé)任不明確、報(bào)告制度沒有形成，使得金融合作社的某些活動(dòng)金融辦沒有及時(shí)了解，造成監(jiān)督滯后，對國有資產(chǎn)保值帶來風(fēng)險(xiǎn)。第四，金融辦與金融合作社各自的工作章程不夠完善，各自內(nèi)部人員的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任范圍等都存在有待改進(jìn)之處，獎(jiǎng)勵(lì)和處罰內(nèi)容不夠具體。

（三）金融合作社入社成員不足，影響金融合作社的發(fā)展壯大。由于山區(qū)，的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，存在的一些農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)模不大、力量薄弱，獲得的項(xiàng)目資助較少等問題，造成了成立金融合作社方面先天條件不足、力量薄弱，難以有效抱團(tuán)形成互助合作社。另一方面，政府等部分在審核有融資需求的合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)時(shí)，往往有“嫌貧愛富”傾向，針對基礎(chǔ)條件好、資質(zhì)好的合作社比較寬松，而真正需要資金發(fā)展自己的中小實(shí)體條件相對嚴(yán)苛，不利于山區(qū)扶貧發(fā)展的總體目標(biāo)。

L鎮(zhèn)在探索發(fā)展金融合作社以擴(kuò)展融資渠道時(shí)，出現(xiàn)以上問題。該鎮(zhèn)金融合作社有28家合作社組成，不及全鎮(zhèn)合作社總數(shù)的三分之一，入社合作社比例不高。在入社資金方面，這28家中有16家的入社資金不足30萬，其中7家在5萬以下。目前金融合作社的社員單位在資金和數(shù)量方面都相對較弱，以融資壯大合作社帶動(dòng)扶貧的效果不明顯。這反映出1：5的放大效應(yīng)不足，即對入股1萬元而貸款5萬元的合作社資金支持力度不大，可以考慮給予一些合作社實(shí)行股本配套，以壯大其股本金，以獲得更多貸款。同時(shí)，金融合作社在給社員單位推薦貸款時(shí)，還是重點(diǎn)考慮社員單位的償還能力為主，尤其是傾向于給有政府項(xiàng)目資金支持的專業(yè)合作社;而對一些亟待發(fā)展而沒有項(xiàng)目資金的小型專業(yè)合作社支持力度不大，還沒有形成比較有效的操作方法。

（四）金融合作社的非營利性，使得部分社員對資金增值產(chǎn)生疑慮，退社傾向存在。對照L鎮(zhèn)的金融合作社運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，山區(qū)金融合作社主要是為了扶貧開發(fā)，屬于扶貧性質(zhì)的非盈利組織，成立目的是實(shí)現(xiàn)社員之間的互助合作，而非賺錢。但是，這種情況對一些大戶缺乏吸引力，大戶入社目標(biāo)一旦達(dá)到，就存在撤出資金的傾向，影響金融合作社長遠(yuǎn)發(fā)展壯大。目前，L鎮(zhèn)聯(lián)合社的部分社員單位就有此種苗頭。

若要憑借相應(yīng)的措施提高資金的利用率，抑或是實(shí)現(xiàn)資金保值增值，就需要在政策和法律允許的條件下實(shí)施。目前，尚沒有形成與金融合作社資金增值相配套的有效渠道，這就對金融合作社的持續(xù)性形成一種壓力，在“退社自由”的原則下可能會(huì)對金融合作社的規(guī)模和有效運(yùn)作造成不利影響?！笆官Y本始終處于變動(dòng)狀態(tài)，不僅難以實(shí)現(xiàn)融資功能，而且也容易造成資本‘搭便車’的現(xiàn)象?！钡牵绻磥碓黾淤Y金利用率而采取其他非正常操作手段，比如放高利貸的方式，就會(huì)造成兩種后果，其一可能違反相關(guān)政策法律，其二帶來資金風(fēng)險(xiǎn)。針對這一狀況，需要制度設(shè)計(jì)者綜合考慮，盡早出臺(tái)相關(guān)配套措施。

四、進(jìn)一步的建議

（一）加強(qiáng)立法工作。若發(fā)展合作社的實(shí)踐探索缺少明確的法律界定，那么就難以確認(rèn)其法律地位，針對合作社的相應(yīng)鼓勵(lì)或保護(hù)性政策則很難得到真正落實(shí)。金融合作社因新時(shí)期發(fā)展需要而誕生，但是相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，影響其健康發(fā)展。出臺(tái)或修訂相應(yīng)的法律法規(guī)，為農(nóng)村金融合作社的運(yùn)作模式提供有效的法律保障勢在必行。

一是，相關(guān)立法部門應(yīng)當(dāng)盡快按照中央政策出臺(tái)或者修訂相應(yīng)的法律規(guī)定，盡快修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，規(guī)范指導(dǎo)農(nóng)民信用合作，使得農(nóng)村金融合作社成為“合作社法”規(guī)范的重要對象。正如有學(xué)者所呼吁：《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的出臺(tái)僅是一個(gè)開始，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，尤其是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開各種類型合作社的助力，但為統(tǒng)一規(guī)范其發(fā)展，則需要制定合作社基本法。二是，通過立法等有效途徑，解決工商注冊過程中存在的注冊時(shí)間、注冊性質(zhì)、經(jīng)營范圍等問題，助推金融合作社有效發(fā)揮在扶貧、互助、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等方面的功能。三是，規(guī)范融資過程中各個(gè)主體的行為，尤其是對政府的職責(zé)范圍、運(yùn)作程序等做出明確規(guī)定，為政府創(chuàng)新提供制度保障，推動(dòng)貧困地區(qū)地方政府為扶貧工作所做的政策創(chuàng)新，解決這方面承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)的后顧之憂。四是，對運(yùn)行效果良好的融資模式要加大宣傳力度，形成社會(huì)輿論，增加政策的合法性。金融創(chuàng)新工作應(yīng)當(dāng)僅僅圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展和扶貧工作開展，不能脫離扶貧的目的，否則失去政策保護(hù)，一些創(chuàng)新性工作可能會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)。這方面，可以在具體操作中，有針對性地選擇一些規(guī)模較小而有潛力的合作社作為實(shí)驗(yàn)對象，把一些創(chuàng)新措施進(jìn)行實(shí)踐，助推小型合作社發(fā)展并帶動(dòng)農(nóng)戶致富，打造一些成功的“樣板”。如果有了這些成功例子所產(chǎn)生的社會(huì)效益支持，政策創(chuàng)新就有了合法性基礎(chǔ)，可以規(guī)避一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。

（二）理順政府與金融合作社以及其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，發(fā)揮政府的監(jiān)管職能，引導(dǎo)資金向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富方向發(fā)展。政府扶持的重點(diǎn)是為其獨(dú)立、自主發(fā)展建立公共服務(wù)平臺(tái)，營造良好的市場競爭環(huán)境，而不是使用行政手段發(fā)動(dòng)運(yùn)動(dòng)、下指標(biāo)，直接干預(yù)其內(nèi)部經(jīng)營。具體來說，規(guī)范融資貸款條件和程序，以貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，對急需資金支持的中小合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)實(shí)施適當(dāng)優(yōu)惠措施。加強(qiáng)對金融合作社管理人員的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)金融合作社扶貧、互助、合作、農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。進(jìn)一步規(guī)范和簡化手續(xù)，實(shí)現(xiàn)對中小型社員單位的及時(shí)幫扶。政府要發(fā)揮監(jiān)管職能，保障國有資產(chǎn)不流失，保障資金使用途徑不偏差;同時(shí)，理順政府與相關(guān)主體的關(guān)系，尊重市場主體的平等參與地位，不過多干預(yù)能夠金融合作社的市場化運(yùn)作，做的監(jiān)管到位，但不越位。

結(jié)合目前L鎮(zhèn)金融合作社的運(yùn)作情況，理順政府與金融合作社的關(guān)系，即擺正金融合作社與金融辦的關(guān)系。首先，出臺(tái)細(xì)則性政府文件，對兩者關(guān)系加以明確，理順監(jiān)管關(guān)系，清晰而詳盡地規(guī)范諸如監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管范圍及監(jiān)管程序等內(nèi)容。其次，根據(jù)《章程》規(guī)定聯(lián)合社屬于合作社性質(zhì)，其理事長應(yīng)由社員單位選舉出任，同時(shí)作為出資2000萬的政府股東應(yīng)當(dāng)出任理事長，增加理事長的責(zé)任感。目前的金融合作社運(yùn)行架構(gòu)，監(jiān)事長由金融辦人員擔(dān)任，有待改進(jìn)。最后，在實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與合作基礎(chǔ)上，對兩者工作人員職責(zé)范圍進(jìn)行明確化，保障監(jiān)督有力、責(zé)任明確、資金安全、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（三）完善相關(guān)的配套措施，發(fā)展政府支持的“三農(nóng)”融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)金融合作社長期有效運(yùn)作。一是，發(fā)展壯大金融合作社存在合作動(dòng)力不足現(xiàn)象，政府應(yīng)當(dāng)在合作社少、合作意愿不強(qiáng)的情況下，利用政府資本的優(yōu)勢引導(dǎo)合作社發(fā)展融資業(yè)務(wù)。二是，抓緊成立與之相配套的村級互助合作社、小額貸款公司等，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；鹑谛?yīng)。三是，在發(fā)展金融合作社的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施政策整合、項(xiàng)目整合等手段，加大對農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主體的支持力度;把金融合作社的運(yùn)作過程與農(nóng)民專業(yè)合作社信用評定、土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)抵押等相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)效益最大化。四是，積極引入具有扶貧性質(zhì)的非政府組織，比如中國扶貧基金會(huì)等，提升山區(qū)融資平臺(tái)建設(shè)的社會(huì)參與度。非政府組織具有靈活性、開創(chuàng)性、參與性、低成本等特性或優(yōu)勢，能夠在扶貧領(lǐng)域發(fā)揮獨(dú)特作用。

（四）繼續(xù)鞏固山區(qū)金融合作社的非營利性，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)通過其他方式實(shí)現(xiàn)社員對資金的保值增值，維護(hù)金融合作社的生命力。根據(jù)2014年中央1號(hào)文件的明確規(guī)定，堅(jiān)持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲(chǔ)放貸、不支付固定回報(bào)的前提下，積極培育發(fā)展農(nóng)村合作金融互助組織發(fā)展。一方面，可以對入股合作社實(shí)現(xiàn)政策性幫助或獎(jiǎng)勵(lì)，比如項(xiàng)目資金支持，或者對入社股本金小的合作社實(shí)行股本配套，以提高其貸款資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，支持和鼓勵(lì)符合條件的涉農(nóng)企業(yè)或者合作社發(fā)行不公開債券等，通過金融工具融資。最后，可以成立與金融合作社相配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的政府投資公司，利用金融合作社的資金池或者相關(guān)項(xiàng)目資金，對一些涉農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)行政府投資，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展。

注 釋：

[1] 徐旭初：《合作社文化：概念、圖景與思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2009年第11期。

[2] 毛澤東：《毛澤東選集（第四卷）》，人民出版社，1991年。

[3] 吳聲怡、羅萍萍：《農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的法律保障機(jī)制研究》，《福建論壇》（人文社會(huì)科學(xué)版），2009年第9期。

[4] 徐旭初：《農(nóng)民合作社發(fā)展中政府行為邏輯：基于賦權(quán)理論視角的討論》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2014年第1期。

[5] 曹蘇：《完善現(xiàn)行立法破解農(nóng)民專業(yè)合作社融資困境》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2012年第1期。

[6] 應(yīng)瑞瑤、何軍：《中國農(nóng)業(yè)合作社立法若干理論問題研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2002年第7期。

[7] 馬躍進(jìn)：《合作社的法律屬性》，《法學(xué)研究》，2007年第6期。

[8] 苑鵬：《部分西方發(fā)達(dá)國家政府與合作社關(guān)系的歷史演變及其對中國的啟示》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2009年第8期。

[9] 黃春蕾、呼延欽：《非政府組織的扶貧機(jī)制及其政策啟示》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2009年第10期。

責(zé)任編輯：王作新

文字校對：趙? 穎