張婷

根據(jù)《中共重慶市委辦公廳 重慶市人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村“三變”改革試點促進(jìn)農(nóng)民增收產(chǎn)業(yè)增效生態(tài)增值的指導(dǎo)意見》（渝委辦發(fā)〔2017〕53號）等文件的要求，“資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股東”的“三變”改革，從2018年開始，已在我市的區(qū)縣中進(jìn)行試點。試點鎮(zhèn)鄉(xiāng)在“三變”改革中探索出了一些有效的路徑，但農(nóng)民要成為真正的股東、從資產(chǎn)經(jīng)營中實現(xiàn)增收，集體經(jīng)濟(jì)在資產(chǎn)經(jīng)營中要發(fā)展壯大起來，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，還存在一些問題。

一、萬州區(qū)太安鎮(zhèn)“三變”改革的實踐探索

為積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革試點，根據(jù)市級文件精神，結(jié)合萬州實際，萬州區(qū)委區(qū)政府印發(fā)了《太安鎮(zhèn)鳳凰社區(qū)農(nóng)村“三變”改革試點實施方案》（萬州委辦〔2018〕38號）。據(jù)此，太安鎮(zhèn)拉開了“三變”改革的帷幕，具體做法如下：

（一）堅持“七權(quán)”同確

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)、林權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)、集體財產(chǎn)權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)等七大權(quán)屬確認(rèn)工作。通過招標(biāo)專業(yè)測繪公司具體落實，相關(guān)部門給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實現(xiàn)各類權(quán)屬四至邊界清晰、地理坐標(biāo)精準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)屬性準(zhǔn)確。

（二）選定“三變+”發(fā)展路徑

鳳凰社區(qū)結(jié)合資源條件和農(nóng)民發(fā)展愿望，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧為重點，深入挖掘資源優(yōu)勢，健全農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力推進(jìn)“茶葉+鄉(xiāng)村旅游+加工+品牌”一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，堅持因地制宜，探索出了“三變+”的發(fā)展路徑。

1.“三變”+特色產(chǎn)業(yè)

鳳凰社區(qū)已完成3000畝茶葉基地的提質(zhì)增效，“老茶梁”三峽銀針茶申報歐盟標(biāo)準(zhǔn)“有機(jī)茶”，建成李子、葡萄、獼猴桃等特色水果采摘體驗基地300畝。其他各類“三變”改革經(jīng)營主體已新建成標(biāo)準(zhǔn)化茶葉基地1087畝，在建茶葉基地150畝、伏淡季水果220畝。

2.“三變”+鄉(xiāng)村旅游

社區(qū)以現(xiàn)有資產(chǎn)資源入股，與重慶市玖鳳旅游公司合作經(jīng)營，打造鳳凰花果山景區(qū)，目前玖鳳旅游公司已建成鄉(xiāng)村旅游水上樂園2500平方米、花卉觀賞基地1000畝、森林木屋3間;社區(qū)引進(jìn)的重慶云晟建設(shè)公司啟動建設(shè)公寓式鄉(xiāng)村酒店20000平方米;社區(qū)在建民宿9個;鳳凰花果山已經(jīng)獲批全國3A級景區(qū)。

3.“三變”+精準(zhǔn)扶貧

鳳凰社區(qū)結(jié)合精準(zhǔn)扶貧，創(chuàng)新“三變”改革與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，充分利用扶貧政策，以扶貧項目入戶資金、建卡貧困戶小額信貸資金入股經(jīng)營主體，合股聯(lián)營，帶動貧困群眾增收致富。

（三）打造“1+2+20”平臺

鳳凰社區(qū)通過農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，打造“1+2+20”三個層面的新型集體經(jīng)濟(jì)組織平臺，即：組建1個鳳凰社區(qū)集體股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社、2個原村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社、20個生產(chǎn)小組集體股份經(jīng)濟(jì)合作社。村集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)成員股份份額份4367.85股（其中：人口股2383股，土地股1984.85股），聯(lián)合社每股原始股值1934.18元。分別建立完善成員登記備案、股權(quán)靜態(tài)管理等相關(guān)制度，填制《股權(quán)證書》，確股到人、頒證到戶。三個層面的新型集體經(jīng)濟(jì)組織實行聯(lián)合開發(fā)、分級獨立經(jīng)營核算的“統(tǒng)分結(jié)合”發(fā)展模式。

（四）形成四種模式

一是集體資產(chǎn)參股?！帮L(fēng)情街”房屋、司南祠等集體閑置物業(yè)資產(chǎn)參股玖鳳旅游公司，集體耕地、林地、山坪塘等土地承包經(jīng)營權(quán)參股到玖鳳旅游公司，實行土地入股，保底分紅+效益分紅。

二是財政資金占股。整合財政扶貧項目入戶資金投入到重慶云晟建設(shè)公司鄉(xiāng)村酒店占股，每年向集體兌現(xiàn)分紅，貧困戶由集體分紅入戶。農(nóng)業(yè)財政補助資金股權(quán)化改革占股4個公司，每年度兌現(xiàn)分紅。

三是金融資金入股。整合貧困戶小額信貸扶貧資金入股到玖凰山花卉種植合作社和樂香農(nóng)業(yè)社合作社，抱團(tuán)發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。

四是集體資金控股。集體出資控股90%，組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)公司，開展茶葉、李子基地栽培、除草、施肥和采茶等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動服務(wù)，實現(xiàn)社會化服務(wù)收入盈利;集體資金51%控股鳳凰自來水廠，每年度兌現(xiàn)分紅。通過四種模式，全村886戶2383個村民全部變成股東。

二、萬州區(qū)太安鎮(zhèn)“三變”改革的經(jīng)驗啟示

鳳凰社區(qū)“三變”改革試點，以創(chuàng)新發(fā)展為中心，破解了當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營機(jī)制不活、集體經(jīng)濟(jì)薄弱、農(nóng)民群眾增收乏力的瓶頸問題，為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了可復(fù)制可推廣的寶貴經(jīng)驗。

（一）精細(xì)核實底數(shù)是前提

在推進(jìn)“三變”改革前，太安鎮(zhèn)鳳凰社區(qū)精細(xì)地清產(chǎn)核資、確認(rèn)成員身份，通過摸清底數(shù)確認(rèn)了社區(qū)幅員面積、耕地面積、林地面積等資源情況。確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)12676畝，界定農(nóng)村集體財產(chǎn)權(quán)（資源、資產(chǎn)、資金）共2066.49萬元。

（二）發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)是支撐

一是新建成標(biāo)準(zhǔn)化茶葉基地1087畝，在建茶葉基地950畝，提質(zhì)增效茶葉基地3000畝，通過歐盟標(biāo)準(zhǔn)“有機(jī)茶”質(zhì)量認(rèn)證，出口歐洲創(chuàng)匯220萬元。二是鳳凰花果山景區(qū)獲批全國3A級景區(qū)，被評為全國20條“茶鄉(xiāng)旅游精品線路”之一，年接待國內(nèi)外游客30余萬人次。三是緊緊圍繞高山生態(tài)茶葉、鄉(xiāng)村休閑旅游兩大特色產(chǎn)業(yè)，依托綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售及鄉(xiāng)村旅游等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目，實行外引內(nèi)聯(lián)，新建合股聯(lián)營經(jīng)營主體14個，撬動社會資本投入2400萬元。

（三）壯大集體經(jīng)濟(jì)是重點

始終緊盯壯大集體經(jīng)濟(jì)這一目標(biāo)。經(jīng)過改革，鳳凰社區(qū)登記組建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織23個，實行獨立經(jīng)營核算，統(tǒng)一開發(fā)，分級管理，呈現(xiàn)農(nóng)村集體“三資”承接經(jīng)營主體多樣化、投資要素多元化、利益聯(lián)結(jié)緊密化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化的良好發(fā)展態(tài)勢。2018年，鳳凰社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)實力翻一番，分配盈余達(dá)到40萬元以上，創(chuàng)歷史新高。

（四）提高農(nóng)民收入是關(guān)鍵

讓農(nóng)民在改革中提高收入是改革的關(guān)鍵。通過“三變”改革，2018年鳳凰社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社實現(xiàn)成員每股分紅80元以上，加上原村集體和社級集體三個層面的分紅，每股達(dá)150元以上，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到14792元，比上年增加12.5%。

（五）嚴(yán)控各種風(fēng)險是保障

一是建立重復(fù)建設(shè)風(fēng)險防范機(jī)制。由太安鎮(zhèn)政府牽頭編制《太安鎮(zhèn)鳳凰社區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，實行“多規(guī)合一”，嚴(yán)格按規(guī)劃落實，避免重復(fù)建設(shè)。二是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)實行分級備案制度，執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金和履約保證保險制度，未經(jīng)備案一律不得享受任何農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策。三是建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展管控機(jī)制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村委組建專家服務(wù)團(tuán)為“三變”改革產(chǎn)業(yè)發(fā)展建言獻(xiàn)策，結(jié)合當(dāng)?shù)氐乩?、氣候、資源稟賦確定茶葉和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展方向，對茶園標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、茶葉生產(chǎn)、管護(hù)進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)績效與專家的年終績效工資和職稱評定掛鉤。四是建立承接主體篩選機(jī)制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村委聯(lián)合工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、金融等部門專家共同對承接主體（企業(yè)）的資質(zhì)、商業(yè)信譽、資金實力、農(nóng)業(yè)經(jīng)營團(tuán)隊、財務(wù)管理等內(nèi)容，采取書面報告、現(xiàn)場查看和專家會商等方式進(jìn)行審查審核綜合評定。五是建立經(jīng)營風(fēng)險防范機(jī)制。堅持民主決策，集體資產(chǎn)資源資金投資前，召開成員代表大會，實行“一事一議”。嚴(yán)格財務(wù)監(jiān)管，集體經(jīng)濟(jì)組織的財務(wù)賬目定期接受村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督檢查，落實公示公開。積極投保農(nóng)產(chǎn)品收益保險，防范農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險。

三、改革中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題

鳳凰社區(qū)在推進(jìn)“三變”改革過程中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨著一些問題，經(jīng)過調(diào)研表明，這些問題也存在于全市各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（一）資產(chǎn)確權(quán)容易增值難

“三變”改革目前還處于摸索階段，雖然經(jīng)過大力宣傳，群眾對“三變”改革有了一定的認(rèn)識，但“三變”改革還未徹底形成成熟模式，群眾獲利模式單一、效益不明顯，群眾參與積極性不高。集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)業(yè)選擇、項目決策、經(jīng)營管理等風(fēng)險評估監(jiān)督管理機(jī)制缺失，參與市場經(jīng)濟(jì)存在較大風(fēng)險隱患。同時，招商引資的難度較大，獎補政策不靈活，企業(yè)利潤較低，抗風(fēng)險能力弱。

（二）土地使用存在潛在風(fēng)險

目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最大、最有潛力的資產(chǎn)就是土地，它既包括建設(shè)用地，也包括農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)。在“三變”改革中，激活土地資源存在兩個方面的潛在風(fēng)險，一是被激活的土地資源沒有通過村莊規(guī)劃和土地利用規(guī)劃;二是一些已使用的土地沒有通過項目的方式依法依規(guī)申請用地審批。

（三）資金鏈斷裂風(fēng)險較大

“三變”改革中，企業(yè)、合作社對產(chǎn)業(yè)基地、鄉(xiāng)村旅游等項目投資收益周期長、資金占用量大，融資較為困難，沒有對應(yīng)的扶持政策，相關(guān)企業(yè)、合作社參與積極性不高，不能形成有效的吸引力。具體表現(xiàn)在：一是財政資金安排像“撒胡椒面”，投入點多面廣，資金支持少，延續(xù)性不強。二是項目支持的重點不突出，不能有計劃地重點打造1-2個有特色的農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目，出現(xiàn)許多因為同質(zhì)化嚴(yán)重而夭折的項目。三是引進(jìn)業(yè)主發(fā)展產(chǎn)業(yè)后，如每年土地流轉(zhuǎn)費用、生產(chǎn)管護(hù)投入和員工工資等運行周轉(zhuǎn)資金往往不能應(yīng)付，由于缺乏擔(dān)保等原因，融資相當(dāng)困難，后續(xù)資金緊張。

（四）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)管理型人才緊缺

全市許多農(nóng)村引進(jìn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)業(yè)主大多是民營企業(yè)家，有的農(nóng)業(yè)企業(yè)是由村干部領(lǐng)頭創(chuàng)辦，職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)技術(shù)型人才緊張，即使聘請的優(yōu)秀復(fù)合型管理人才也很難留住。

（五）農(nóng)村勞動力流失嚴(yán)重

太安鎮(zhèn)每年3000多畝春茶需大量采摘工人，全鎮(zhèn)戶籍3.2萬人但留鎮(zhèn)人口不足2萬，且留下的大多數(shù)又是老人，公司開車到太安鎮(zhèn)附近幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括云陽縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)接送采茶人員，仍存在較大缺口，造成春茶的極大浪費，大大降低了茶葉產(chǎn)出率和企業(yè)收益。

四、以“三變”改革促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的幾點建議

以“三變”改革促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于喚醒農(nóng)村沉睡的資源，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力，通過鳳凰社區(qū)的試點，我們認(rèn)為有以下幾點建議可供借鑒參考：

（一）強化“資源變資產(chǎn)”中資源服務(wù)的精準(zhǔn)性

一是出臺配套項目支持，應(yīng)按照《開展農(nóng)村“三變”改革試點促進(jìn)農(nóng)民增收產(chǎn)業(yè)增效生態(tài)增值的實施方案》的總體部署，集中人力、物力、財力傾力打造有特色、有亮點、有形象的高效型產(chǎn)業(yè)項目，“捏緊五指，形成拳頭”，精準(zhǔn)選取項目，不宜將網(wǎng)撒得過大;

二是增強鎮(zhèn)鄉(xiāng)在土地利用中的法律法規(guī)意識，相關(guān)部門在村莊和土地利用規(guī)劃的科學(xué)編制、審批等行政程序中，提供高效便捷的支持和指導(dǎo);

三是要借鑒“河長制”經(jīng)驗，指定相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各職能部門，切實做到聯(lián)動統(tǒng)籌，避免出現(xiàn)部門與部門之間政策“打架”的情況。

四是在服務(wù)企業(yè)的同時，增強企業(yè)的責(zé)任感和使命感，相關(guān)主管部門要指導(dǎo)督促企業(yè)，特別是招商引資后成功入駐的企業(yè)，切實做好農(nóng)村資產(chǎn)的后期管護(hù)。

五是進(jìn)一步加強資源確權(quán)的精準(zhǔn)性。我們在調(diào)研中發(fā)展，許多農(nóng)村社區(qū)因為行政體制調(diào)整，部分集體資產(chǎn)確權(quán)時不能很好做到“一碗水端平”，為了進(jìn)一步加強資源確權(quán)的精準(zhǔn)性，可將這部分集體資產(chǎn)按“三個層次”進(jìn)行股權(quán)分配，即20%的股份歸社區(qū)集體所有;30%的股份作為村集體發(fā)展產(chǎn)業(yè)投工投錢的補償;剩下50%的股份歸占地村民所有，按每戶占地多少分配股份。

（二）豐富“資金變股金”中資金來源的多樣性

一是督促各國有銀行、商業(yè)銀行切實貫徹落實精準(zhǔn)扶貧政策性貸款，如支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等各項有益的惠農(nóng)貸款政策，提供流轉(zhuǎn)土地抵押貸款的可操作性方案;

二是引導(dǎo)各政策性銀行、金融機(jī)構(gòu)開發(fā)針對性較強的扶貧貼息貸款，為農(nóng)業(yè)企業(yè)提供周轉(zhuǎn)資金，加大資金全方位投入，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)業(yè)附加值;

三是為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)平臺辦理分保險和再保險業(yè)務(wù)，在切實落實《重慶市農(nóng)業(yè)保險保障倍增計劃實施方案》后，逐步對資金安排“提標(biāo)”“擴(kuò)面”“增品”。

（三）激發(fā)“農(nóng)民變股東”中農(nóng)民參與的積極性

一是逐步提高土地出讓方收益，讓利益聯(lián)結(jié)機(jī)制落實落地，統(tǒng)籌利用給付流轉(zhuǎn)金、農(nóng)戶保底分紅、土地入股等方式，增加農(nóng)民的收入;

二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策，特別是流轉(zhuǎn)土地補助等涉及到農(nóng)業(yè)項目可持續(xù)發(fā)展的政策，應(yīng)體現(xiàn)與時俱進(jìn)。例如，種糧直補等政策，補貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)真正體現(xiàn)土地的實際價值，區(qū)別對待種植土地、撂荒地、年久失修的宅基地等不同類型的土地的補助標(biāo)準(zhǔn);

三是充分利用“農(nóng)民變股民”政策，引導(dǎo)外出成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)外出勞動技能型人才回鄉(xiāng)務(wù)工，全面開展各項技能與管理培訓(xùn)，提升從業(yè)人員素質(zhì)，加快培育農(nóng)村致富能手和農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人;

四是強化黨建引領(lǐng)作用，出臺人才優(yōu)惠政策，引導(dǎo)更多中職、高職、本科以上大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村發(fā)展、創(chuàng)業(yè)，充實農(nóng)村基層組織干部力量，提升基層組織服務(wù)能力與水平;

五是外出學(xué)習(xí)提升素質(zhì)，組織企業(yè)、鎮(zhèn)村干部和部分村民代表定期外出學(xué)習(xí)參觀，更新理念、創(chuàng)新思維，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性和參與性。