摘要：[目的/意義]現(xiàn)代智庫(kù)定位于“公共政策研究分析與參與”，在國(guó)家立法和政策制定中顯示出越來(lái)越重要的地位。[方法/過程]本文從高校學(xué)者被時(shí)代賦予智庫(kù)使命出發(fā)，結(jié)合近幾年來(lái)參與國(guó)家立法和政策制定的實(shí)踐與體會(huì)，以國(guó)家公共圖書館立法為例，闡述學(xué)者的智庫(kù)作用，分析立法服務(wù)中的學(xué)者角色問題，為高校學(xué)者參與智庫(kù)與社會(huì)服務(wù)提供參考借鑒。[結(jié)果/結(jié)論]學(xué)者要發(fā)揮學(xué)理保障作用，以客觀公正為前提，善于理性思考和理智地分析存在的問題，發(fā)揮第三方的作用，承擔(dān)批評(píng)者的角色。

關(guān)鍵詞：智庫(kù)? 高校學(xué)者? 立法? 公共圖書館法

分類號(hào)：D920.1

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2019.04.03

關(guān)于智庫(kù)的術(shù)語(yǔ)研究很多，有“思想庫(kù)”“智慧庫(kù)”“智囊團(tuán)”“腦庫(kù)”等稱謂。但在《不列顛簡(jiǎn)明百科全書》中，“think tank”指“有組織進(jìn)行跨學(xué)科研究的機(jī)構(gòu)、公司或團(tuán)體，通常接受政府或商業(yè)客戶的委托。政府客戶的委托案，大多是有關(guān)社會(huì)方針計(jì)劃和國(guó)防的議題;商業(yè)客戶的委托案，主要是為新科技和新產(chǎn)品的開發(fā)及測(cè)試。思想庫(kù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源包括資助、合約、私人捐贈(zèng)、研究報(bào)告出售等”[1]。而“brain trust”（智囊團(tuán)）特指F.D.羅斯福在1932首次競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)的顧問團(tuán)[1]。上海社會(huì)科學(xué)院智庫(kù)研究中心將智庫(kù)界定為“以公共政策為研究對(duì)象，以影響政府決策為研究目標(biāo)，以公共利益為研究導(dǎo)向，以社會(huì)責(zé)任為研究準(zhǔn)則的專業(yè)研究機(jī)構(gòu)”[2]，實(shí)際上已將智庫(kù)狹義化了。由于現(xiàn)代智庫(kù)已定位于“公共政策研究分析與參與”（public-policy research analysis and engagement），在學(xué)術(shù)和決策者之間、國(guó)家和社會(huì)之間發(fā)揮橋梁作用[3]。高校學(xué)者特別是社會(huì)科學(xué)學(xué)者被時(shí)代賦予了智庫(kù)使命，一方面，政府決策部門和各類智庫(kù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開發(fā)高校豐富的智庫(kù)資源，激發(fā)學(xué)者參與智庫(kù)工作的積極性，充分發(fā)揮高校學(xué)者的作用;另一方面，高校學(xué)者除做好人才培養(yǎng)和科學(xué)研究工作外，還應(yīng)當(dāng)胸懷天下，服務(wù)社會(huì)，主動(dòng)承接社會(huì)重大項(xiàng)目，在公共政策等領(lǐng)域承擔(dān)智庫(kù)角色，為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展乃至人類進(jìn)步做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

近幾年來(lái)，本著“知中國(guó)、服務(wù)中國(guó)”的南開精神，筆者參與了國(guó)家公共文化立法、國(guó)家公共文化示范區(qū)建設(shè)、全國(guó)公共圖書館評(píng)估等重要工作，發(fā)揮了立法服務(wù)與政策支撐功能，實(shí)現(xiàn)了學(xué)者的社會(huì)服務(wù)價(jià)值。這里，僅以國(guó)家公共圖書館立法為例，闡述學(xué)者的智庫(kù)作用，分析立法服務(wù)中的學(xué)者角色問題，為高校學(xué)者參與智庫(kù)與社會(huì)服務(wù)提供參考借鑒。

1? 文化部“公共圖書館法”起草修訂與法律解讀工作

改革開放以后，雖然圖書館界不斷呼吁圖書館立法，但立法工作的真正啟動(dòng)始于2001年4月文化部在天津召開的《圖書館法》專家座談會(huì)。由于圖書館界關(guān)于立法的分歧較大，導(dǎo)致2004年立法陷入停頓狀態(tài)。隨后，由于《圖書館法》被列入全國(guó)人大重點(diǎn)立法項(xiàng)目，立法工作得以繼續(xù)，2008年11月文化部召開的《公共圖書館法》立法工作會(huì)議，將原來(lái)的制定《圖書館法》的目標(biāo)改為制定《公共圖書館法》。

作為文化部“公共圖書館法”起草修訂組成員，筆者在2014—2015年參加了一系列重要會(huì)議，如2014年4月4日召開的“公共圖書館法專題研討會(huì)”，2014年6月10日召開的“公共圖書館法工作會(huì)”，2014年12月4日召開的“公共圖書館法立法工作研討會(huì)”，2015年2月6日文化部公共文化司召開的“公共圖書館法”修訂會(huì)等。

筆者作為專家學(xué)者參與《公共圖書館法》起草修訂工作，除參與政府部門如文化部公共文化司主持的文本起草修訂以及多次參與學(xué)術(shù)界和業(yè)界組織的公共圖書館法律問題研討，還參加國(guó)務(wù)院法制辦和全國(guó)人大法工委等立法部門主持的公共圖書館法專家座談會(huì)，如2016年3月1日參加國(guó)務(wù)院法制辦教科文衛(wèi)法制司召開的《公共圖書館法》專家論證會(huì)等。這是一項(xiàng)光榮的使命，代表了廣大圖書館學(xué)理論工作者發(fā)聲。這一工作持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，需要時(shí)間的投入，需要科學(xué)的理論研究，更需要嚴(yán)肅認(rèn)真的工作態(tài)度和科學(xué)的立法精神。

按照我國(guó)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制[4]，為配合《公共圖書館法》的出臺(tái)，文化部公共文化司迅速組織關(guān)于《公共圖書館法》“解讀”與“問答”工作，成立了由文化部公共文化司領(lǐng)導(dǎo)的編寫組，按照分工，“解讀”一書對(duì)于《公共圖書館法》第一章總則部分的解讀由國(guó)家圖書館館長(zhǎng)韓永進(jìn)負(fù)責(zé)，筆者和國(guó)家圖書館的汪東波、申曉娟參與撰寫;“問答”一書對(duì)于第一章總則部分的問答由筆者負(fù)責(zé)。兩書于2019年1月由中國(guó)法制出版社出版。

在組織編寫“解讀”與“問答”的同時(shí)，文化部公共文化司和中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)及時(shí)開展了《公共圖書館法》的大規(guī)模宣講工作，筆者作為宣講團(tuán)成員，赴全國(guó)各地進(jìn)行宣講。

2? 知識(shí)背景與信息不對(duì)稱

立法決策者對(duì)立法程序和立法的總體情況比較熟悉，擁有較多的信息。相比之下，決策支撐一方智庫(kù)對(duì)立法的具體要求和相關(guān)知識(shí)知之甚少，不掌握相關(guān)信息。

由于知識(shí)背景的不同和信息不對(duì)稱，圖書館學(xué)者在立法中習(xí)慣于從專業(yè)的角度使用專業(yè)術(shù)語(yǔ)，由圖書館學(xué)專家學(xué)者起草的公共圖書館法律文本顯示出較強(qiáng)的專業(yè)色彩，而政府公務(wù)員、立法決策者以及法學(xué)專家學(xué)者則從法律和社會(huì)的角度提出對(duì)《公共圖書館法》的文本要求。西方法學(xué)理論的奠基人孟德斯鳩（C.L.Montesquieu）在《The Spirit of the Laws》一書中論制定法律時(shí)應(yīng)注意的問題時(shí)強(qiáng)調(diào)：法律條文的文風(fēng)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)潔;法律條文的文風(fēng)應(yīng)當(dāng)平實(shí)，直截了當(dāng)比拐彎抹角更好理解;法律用語(yǔ)必須讓所有人都理論為同一概念，這是最基本的要求;法律條文在明確事物概念后，就不應(yīng)再使用模糊不清的詞語(yǔ);法律不應(yīng)深?yuàn)W難懂，而應(yīng)通俗易懂;倘若沒有充足理由，就不要隨意修改法律[5]。美國(guó)安德瑞·馬默（Andrei Marmor）的《Philosophy of Law》強(qiáng)調(diào)“法律是用自然語(yǔ)言來(lái)表達(dá)的”[6]。按照這一原理，早年圖書館學(xué)者起草的法律文本不符合法律文本要求，后來(lái)，筆者在《公共圖書館法》文本修訂中注意到了這個(gè)問題。例如，關(guān)于圖書館資源建設(shè)中的出版物繳送制度，在理論界中有稱“繳送制度”，也有稱“呈繳制度”，說(shuō)法不一。《公共圖書館法》的“送審稿（2012）”和“征求意見稿（2015）”都使用的專業(yè)術(shù)語(yǔ)“呈繳”?！豆矆D書館法》“草案（2017）”第二十二條“中國(guó)境內(nèi)出版單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向國(guó)家圖書館送交正式出版物”，這里使用了“送交”一詞，到2017年正式頒布時(shí)將“送交”改為“交存”，而且還將交存的對(duì)象從國(guó)家圖書館擴(kuò)大到所在地省級(jí)公共圖書館，這一用語(yǔ)的改變更適合法律文本的社會(huì)理解。

3? 立場(chǎng)上的差異

立法決策者、政府公務(wù)員和法學(xué)家們基于立法的整體環(huán)境和整個(gè)法律體系，更多地站在公民和社會(huì)立場(chǎng)上來(lái)考慮公共圖書館立法的問題。而圖書館學(xué)者在立法中基于圖書館發(fā)展的認(rèn)知，特別是我國(guó)圖書館立法與發(fā)達(dá)國(guó)家相比落后的現(xiàn)實(shí)，更加急迫地希望早日立法，并不理解立法決策者所講的法律資源有限的問題，在討論具體法律條文時(shí)，更多地站在圖書館立場(chǎng)上考慮問題，帶有明顯的感情色彩。

例如，在立法原則上，2014年以前，公共圖書館立法主要考慮的是行業(yè)利益保障，圖書館專家學(xué)者基于圖書館的發(fā)展現(xiàn)狀，呼吁一切從圖書館出發(fā)，如何保障圖書館的利益、館員權(quán)利，希望通過立法保護(hù)圖書館的人財(cái)物，實(shí)現(xiàn)圖書館的快速增長(zhǎng)。2014年以后，經(jīng)過與立法工作者的交流，立法原則有了重要轉(zhuǎn)變，以保障圖書館行業(yè)利益作為立法的出發(fā)點(diǎn)轉(zhuǎn)到以保障公民權(quán)益作為立法的出發(fā)點(diǎn)。這樣一來(lái)，公共圖書館立法不僅僅有了行業(yè)基礎(chǔ)，也有了社會(huì)基礎(chǔ)，有了更大的目標(biāo)，解決了部門立法難以突破行業(yè)局限性的問題。公共圖書館為什么要立法，就是為了實(shí)現(xiàn)兩大目標(biāo)，一是促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，《公共圖書館法》“征求意見稿（2015）”和“草案（2017）”以及最終法律文本增加了“發(fā)揮公共圖書館功能”的內(nèi)容;二是保障公民基本文化權(quán)益，提高公民素質(zhì)，傳承人類文明等。只有實(shí)現(xiàn)了前者事業(yè)發(fā)展保障，才能很好地實(shí)現(xiàn)后者的公民權(quán)益保障，也只有以后者的公民權(quán)益保障作為出發(fā)點(diǎn)和基本保障，才會(huì)有理由有依據(jù)從根本上保障事業(yè)發(fā)展，兩者是相互促進(jìn)相輔相成的關(guān)系。

又如，在討論圖書館經(jīng)費(fèi)問題時(shí)，圖書館學(xué)者要求明確圖書館經(jīng)費(fèi)的比例，像國(guó)外圖書館法那樣，從根本上解決我國(guó)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)保障問題。這一訴求雖然代表了廣大圖書館工作者的心聲，但在立法工作者那里難以通過，因?yàn)閺奈覈?guó)實(shí)際出發(fā)，除了教育法（教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%）等少數(shù)法律，一般都不得將經(jīng)費(fèi)具體化。最后，只做了縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)“加大對(duì)政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付”這一總體性和原則性的規(guī)定。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中很多地方挪用公共圖書館經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，圖書館學(xué)者要求在法律中糾正這些不正當(dāng)?shù)男袨椋凇豆矆D書館法》的“送審稿（2012）”和“征求意見稿（2015）”中都使用了公共圖書館經(jīng)費(fèi)“?？顚Ｓ?，不得挪作他用”這樣較強(qiáng)烈的用詞，而后來(lái)的“草案”（2017）和最終文本刪掉了這一表述，改為從正面提出“及時(shí)、足額撥付”的要求。這樣做，是因?yàn)椤胺傻恼Z(yǔ)言決不可能等同于報(bào)紙的語(yǔ)言、書本的語(yǔ)言和交際的語(yǔ)言。它是一種簡(jiǎn)潔的語(yǔ)言，從不說(shuō)過多的廢話;它是一種剛硬的語(yǔ)言，只發(fā)命令而不作證立;它是一種冷靜的語(yǔ)言，從不動(dòng)用情緒。法的所有這些語(yǔ)言特點(diǎn)，就像其他任何風(fēng)格形式一樣有其存在的道理”[7]。“法律職業(yè)人的工作是一種理智的工作，它通過概念的條分縷析來(lái)調(diào)整混亂模糊的人際關(guān)系”[7]。

當(dāng)學(xué)者與立法決策者、政府公務(wù)員、法學(xué)家在立法立場(chǎng)上有較大的分歧甚至產(chǎn)生沖突時(shí)，僅僅換位思考是不夠的，后者要能夠理解并寬容學(xué)者的行業(yè)情懷，而前者必須理解法律的本質(zhì)，必須超越已有的立場(chǎng)，更加冷靜地思考，理智地解決問題，促進(jìn)學(xué)理與法理的結(jié)合。

4? 地位和話語(yǔ)權(quán)的不平等

在公共圖書館立法過程中，政府公務(wù)員、立法決策者以及法學(xué)專家學(xué)者處于主導(dǎo)和優(yōu)勢(shì)地位，擁有較多的話語(yǔ)權(quán);相比之下，圖書館學(xué)者處于從屬和弱勢(shì)地位，沒有或缺乏必要的話語(yǔ)權(quán)。

全國(guó)人大代表有權(quán)向全國(guó)人民代表大會(huì)提出法律案[8]。自1996年以來(lái)，許多人大代表為此做出了努力，聯(lián)名推進(jìn)圖書館立法。在這個(gè)過程中，作為全國(guó)人大代表的國(guó)家圖書館館長(zhǎng)詹福瑞和貴州民族大學(xué)圖書館館長(zhǎng)盧云輝做了許多有意義的工作，為公共圖書館立法鼓與呼。這些圖書館專家運(yùn)用自己的話語(yǔ)權(quán)，為圖書館事業(yè)法制化做出了巨大貢獻(xiàn)。2013年10月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃發(fā)布，《公共圖書館法》被列為第一類項(xiàng)目即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目”，公共圖書館立法終于進(jìn)入關(guān)鍵階段。此時(shí)，2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”“促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化”作為重要任務(wù)，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院法制辦和文化部都將文化立法的重點(diǎn)從原來(lái)的公共圖書館立法轉(zhuǎn)到了公共文化服務(wù)保障立法。

公共文化服務(wù)保障法的立法工作是2014年4月正式啟動(dòng)的，與公共圖書館法的立法工作由文化部牽頭不一樣，公共文化服務(wù)保障法的立法工作直接由全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)牽頭，成立了由中宣部、文化部、國(guó)家新聞出版廣電總局、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院法制辦等十多個(gè)部門參加的立法領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)成立了起草小組和專家小組。這部立法雖然起步晚，但規(guī)格高，立法進(jìn)程快速。

在全國(guó)人大高度重視并抓緊制定《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》時(shí)，有一種聲音漸成優(yōu)勢(shì)，認(rèn)為有了《公共文化服務(wù)保障法》就沒有必要再為公共圖書館立法了，理由是公共文化服務(wù)體系包括了公共圖書館，公共圖書館法的內(nèi)容完全可以被《公共文化服務(wù)保障法》替代，沒有必要重復(fù)立法。當(dāng)聽到這種聲音時(shí)，許多圖書館人感到期盼已久的公共圖書館法又一次要遭受“滅頂”之災(zāi)。

《公共圖書館法》會(huì)不會(huì)難產(chǎn)？筆者和許多圖書館學(xué)者一樣，十分焦急。在2014年底的一次研討會(huì)上，有政府代表提出來(lái)，鑒于目前的情形，公共圖書館法在全國(guó)人大立法難度太大了，同時(shí)通過公共文化的兩部法律幾乎不可能，建議考慮改為制定《公共圖書館條例》，與《博物館條例》相對(duì)應(yīng)，在國(guó)務(wù)院層面通過較為容易。這是公共圖書館立法生死存亡的時(shí)刻，如果不據(jù)理力爭(zhēng)，圖書館立法就真的希望渺茫了。于是筆者多次向法學(xué)界人士、向全國(guó)人大立法工作者陳述為什么公共圖書館必須立法，而且在公共文化服務(wù)保障法制定的同時(shí)，仍然需要加強(qiáng)圖書館立法的理由。經(jīng)過我們一批圖書館學(xué)專家學(xué)者的努力，最終獲得了他們的理解和支持。

《公共文化服務(wù)保障法》建立在調(diào)研和廣泛征求意見基礎(chǔ)上，十易其稿，于2016年12月25日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議高票通過，整個(gè)立法工作僅用時(shí)兩年多，“在整個(gè)立法中算是比較快的，這是全國(guó)人大常委會(huì)高度重視文化領(lǐng)域立法的范例”[4]。

遺憾的是，在一些地方立法過程中，立法工作和政府決策者常常把專家學(xué)者放在一個(gè)非常不重要的地位，認(rèn)為專家機(jī)制只不過是開會(huì)時(shí)請(qǐng)專家代表發(fā)個(gè)言，或者請(qǐng)請(qǐng)專家學(xué)者擺個(gè)姿態(tài)和樣子，并不真正聽取專家學(xué)者的意見和建議，也不是出于對(duì)于專家學(xué)者的尊重和對(duì)于知識(shí)的崇拜。

5? 學(xué)者的學(xué)理保障作用與科學(xué)家的角色

學(xué)者的責(zé)任是要堅(jiān)持立法的學(xué)理性?！耙C明一部法律合理，就要講得有道理”，為此，孟德斯鳩舉例說(shuō)，“羅馬有一部法律規(guī)定，盲人不得進(jìn)行辯論，因?yàn)樗床灰姺ü俚姆?，其?shí)，站得住腳的理由有很多，卻有意提出這么一個(gè)不成理由的理由。法學(xué)家保羅說(shuō)，腹中嬰兒七個(gè)月大時(shí)已經(jīng)發(fā)育成熟，畢達(dá)哥拉斯的數(shù)率理論似乎可以證明這一點(diǎn)，這很奇怪，怎么要靠畢達(dá)哥拉斯的數(shù)率理論斷案呢？”[5]。這說(shuō)明，任何一部法律的成立，首先要建立在學(xué)理成立的基礎(chǔ)上。而學(xué)理成立，必須要依靠專家學(xué)者進(jìn)行科學(xué)的研究，而不能靠立法者的認(rèn)知、簡(jiǎn)單推理或個(gè)人想象。

這里，舉幾個(gè)例子，說(shuō)明在公共圖書館立法過程中學(xué)理的重要性。

立法必須考慮權(quán)利問題，圖書館人捍衛(wèi)誰(shuí)的權(quán)利，這是十分重要的。早期呼吁圖書館立法的學(xué)者主要考慮的是圖書館員的權(quán)利，而沒有考慮公民權(quán)利。通過與法學(xué)工作者交流，我國(guó)立法必須從公民權(quán)利保障出發(fā)，這與多年來(lái)圖書館界的讀者第一原則和為公民服務(wù)思想相統(tǒng)一了。亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）在《Lectures on Jurisprudence》中論述了“公民權(quán)”（citizenship），他在1763年2月7日的講座中將個(gè)人權(quán)利分為3個(gè)層次：作為個(gè)人的權(quán)利;作為家庭成員的權(quán)利;作為社會(huì)成員的權(quán)利[9]。在1766年的講座中，他談到“法律的目的在于防止損害。一個(gè)人可以在幾個(gè)方面受到損害：首先，作為一個(gè)人;其次，作為家庭成員;再次，作為國(guó)家成員”[9]。他還討論了政府的3種權(quán)力：“立法權(quán)，即為著公共利益而制定法律的權(quán)力;司法權(quán)，即使各個(gè)人不得不遵從這些法律并處罰那些不遵從的人的權(quán)力;行政權(quán)，或像有些人所稱為的那種中樞權(quán)力，包括宣戰(zhàn)權(quán)力和媾和權(quán)力”[9]。公共圖書館立法，不僅僅要保障公民的基本文化權(quán)利，也包括公民的受教育權(quán)利和信息權(quán)利。

立法不能回避公共圖書館的主體問題。聯(lián)合國(guó)教科文組織在《公共圖書館宣言》和《公共圖書館服務(wù)指南》兩份文件中對(duì)于這一問題的表述并不一致，前者只是強(qiáng)調(diào)“建立公共圖書館是國(guó)家和地方政府的責(zé)任”[10]，后者則將公共圖書館確定為由社區(qū)，如地方、地區(qū)或國(guó)家政府，或者一些其他社區(qū)組織支持和資助的機(jī)構(gòu)?！八蛯徃澹?012）”將公共圖書館的設(shè)立主體確定為政府，既與當(dāng)時(shí)公共文化服務(wù)體系建設(shè)強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任有關(guān)，也與《公共圖書館宣言》的導(dǎo)向有關(guān)。

之后，民辦圖書館成為公共圖書館立法理論研究的熱點(diǎn)。一是因?yàn)閲?guó)家陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)社會(huì)力量參與公共事業(yè)、向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)等系列政策;二是因?yàn)槊褶k圖書館在我國(guó)處于剛剛興起之際，總體規(guī)模較少，發(fā)展很不平衡，亟待政策支持。

2014年在筆者參加的一系列立法工作研討中，文化主管部門領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)立法過程中要貫徹中央文件精神，充分考慮民辦和外資進(jìn)入公共文化領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)。討論中基本形成支持民辦圖書館入法和反對(duì)民辦圖書館入法兩派意見。

圖書館學(xué)界對(duì)這一問題展開理論研究?！秶?guó)家圖書館學(xué)刊》2015年7月第3期圍繞民辦圖書館應(yīng)不應(yīng)當(dāng)納入公共圖書館立法范疇組織了專題討論，主要有3種意見，第1種意見支持民辦圖書館入法，理由是要與國(guó)際接軌、與國(guó)家政策相吻合、與地方法規(guī)相匹配、合理繼承歷史傳統(tǒng)以及解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展問題[11];第2種意見反對(duì)民辦圖書館入法，認(rèn)為民辦圖書館并不屬于《公共圖書館法》的調(diào)整范圍[12];筆者則提出了第3種折衷的意見，既不能簡(jiǎn)單地將民辦圖書館算作公共圖書館，也不能將民辦圖書館排除在公共圖書館體系之外，而是有條件地將民辦圖書館納入圖書館公共服務(wù)體系[13]。

《公共圖書館法》“征求意見稿（2015）”較好地解決了這一問題，既不直接使用“民辦圖書館”的概念，又貫徹了支持社會(huì)力量依法設(shè)立公共圖書館的精神，在第二條公共圖書館界定中除了政府設(shè)立的公共圖書館，還包括“由公民、法人或者其他組織設(shè)立的公共圖書館”，且在第五條第二款規(guī)定“設(shè)立公共圖書館的公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)保障公共圖書館正常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)”，第六條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人或者其他組織設(shè)立公共圖書館”。這一立法思想與筆者針對(duì)民辦圖書館是否入法的意見基本一致，是一種折衷處理、回避矛盾、比較穩(wěn)妥的方法。

后來(lái)的文本中繼續(xù)體現(xiàn)國(guó)家支持社會(huì)力量參與公共圖書館建設(shè)與服務(wù)的制度設(shè)計(jì)，一方面，突出強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，對(duì)“政府設(shè)立的公共圖書館”提出明確要求;另一方面，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公共圖書館，照顧到了民辦圖書館參與公共圖書館建設(shè)與服務(wù)的積極性?！安莅福?017）在第五條第二款”做了這樣的修改“公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他組織設(shè)立的公共圖書館由其提供所需經(jīng)費(fèi)，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與公共圖書館建設(shè)，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持”。而最終法律文本對(duì)于社會(huì)力量的表述不再突出企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，回到“征求意見稿（2015）”的表述“公民、法人或者其他組織”，分兩條規(guī)定，第四條第二款“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書館?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與公共圖書館建設(shè)，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持”;第四十五條“國(guó)家采取政府購(gòu)買服務(wù)等措施，對(duì)公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書館提供服務(wù)給予扶持”。通過解決社會(huì)力量參與和政府購(gòu)買服務(wù)的方式很好地回答了民辦圖書館是否可以入法的根本問題。

公共圖書館基本概念是立法過程中遇到的重要學(xué)理問題，公共圖書館法起草的各個(gè)文本每一版涉及的概念界定都會(huì)引發(fā)爭(zhēng)論。

《公共圖書館法》的“送審稿（2012）”關(guān)于公共圖書館定義的條款是“第二條第一款：本法所稱公共圖書館是指由政府設(shè)立，開展文獻(xiàn)信息資源的收集、整理、保存、保護(hù)，面向社會(huì)公眾提供文化、信息與知識(shí)服務(wù)，開展社會(huì)教育活動(dòng)的公益性機(jī)構(gòu)”?！罢髑笠庖姼澹?015）”將這一條修改為“第二條：本法所稱的公共圖書館，是指以提供閱讀服務(wù)為主要目的，收集、整理、保存、研究和傳播文獻(xiàn)信息，向公眾開放，并依法登記的非營(yíng)利組織，包括由政府設(shè)立的公共圖書館和由公民、法人或者其他組織設(shè)立的公共圖書館”。

對(duì)這一定義，反映最強(qiáng)烈的是公共圖書館的性質(zhì)問題，一些圖書館專家學(xué)者反對(duì)使用“非營(yíng)利機(jī)構(gòu)”作為公共圖書館的性質(zhì)，這違背了公共圖書館的原有性質(zhì)定位。如果定性為“非營(yíng)利機(jī)構(gòu)”，那等于允許公共圖書館收費(fèi)或不以營(yíng)利為目的開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在圖書館學(xué)教科書中，一再?gòu)?qiáng)調(diào)圖書館是文化、科學(xué)、教育機(jī)構(gòu)，從來(lái)沒有人也沒有文獻(xiàn)將圖書館納入非營(yíng)利概念范疇。在筆者參與的由公共文化司起草的文本中，也沒有這樣的表述，為何公布的“征求意見稿（2015）”發(fā)生了如此大的變化呢？后來(lái)才知道，“征求意見稿（2015）是對(duì)國(guó)家圖書館、中國(guó)政法大學(xué)、國(guó)家行政學(xué)院3個(gè)課題組提供的文本進(jìn)行集成的結(jié)果，這一條是采納了非圖書館學(xué)專家的意見。

國(guó)務(wù)院法制辦2016年3月1日召開的那次專家論證會(huì)，除文化部公共文化司和中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)、國(guó)家圖書館的領(lǐng)導(dǎo)外，還邀請(qǐng)了圖書館學(xué)、行政管理和法學(xué)專家。論證會(huì)的首要議題就是“公共圖書館應(yīng)當(dāng)定位為非營(yíng)利組織還是公益性機(jī)構(gòu)？為什么？應(yīng)否在公共圖書館的定義中加以描述？”。筆者從學(xué)理上發(fā)表了觀點(diǎn)。經(jīng)過與立法專家交流，否定了將“非營(yíng)利”作為公共圖書館性質(zhì)的做法。

當(dāng)公共圖書館立法進(jìn)入到全國(guó)人大對(duì)草案審議的過程中，筆者參加了全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室2017年9月14日召開的專題座談會(huì)，這次會(huì)議專門討論公共圖書館和文獻(xiàn)信息兩個(gè)概念。經(jīng)過反復(fù)研究，最終法律文本第二條第一款將公共圖書館定義為“本法所稱公共圖書館，是指向社會(huì)公眾免費(fèi)開放，收集、整理、保存文獻(xiàn)信息并提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)，開展社會(huì)教育的公共文化設(shè)施”;第二款解釋了文獻(xiàn)信息“前款規(guī)定的文獻(xiàn)信息包括圖書報(bào)刊、音像制品、縮微制品、數(shù)字資源等”。

由此可見，公共圖書館立法是建立在學(xué)理基礎(chǔ)上，充分吸收了專家知識(shí)和意見，整個(gè)過程較好地體現(xiàn)了科學(xué)立法和民主立法的精神。

6? 學(xué)者的第三方作用與批評(píng)者的角色

在立法和公共政策領(lǐng)域，作為政府內(nèi)部咨詢的智庫(kù)和作為政府外部咨詢的智庫(kù)有一個(gè)重要的差別，就是后者更強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性。學(xué)者要發(fā)揮智庫(kù)功能，必須以客觀公正為前提，保持中立態(tài)度，發(fā)揮第三方的作用，承擔(dān)批評(píng)者的角色。這是智庫(kù)機(jī)制中的一個(gè)難點(diǎn)。

2017年6月，公共圖書館立法進(jìn)入最后的關(guān)鍵階段，即全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議，決定最終能否通過并頒布。這一階段要經(jīng)過四步走：第一步是人大常委會(huì)聽取匯報(bào)。第二步是全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)進(jìn)行常委會(huì)討論前的工作，包括向公眾征求意見、向相關(guān)委員會(huì)征求意見、向人大代表和業(yè)界專家征求意見。第三步是全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議分組審議。第四步是全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議表決通過。

黨的十九大召開之前，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)于2017年10月11日召開了公共圖書館法草案通過前評(píng)估會(huì)，筆者作為專家應(yīng)邀參加會(huì)議。這次會(huì)議是一個(gè)高規(guī)格的小型會(huì)議，會(huì)議只有兩個(gè)議題。第一個(gè)議題是公共圖書館法草案中的主要制度規(guī)范的可行性以及草案是否已達(dá)到成熟狀態(tài)。針對(duì)這一議題，筆者在會(huì)上說(shuō)，公共圖書館法建立在多年來(lái)圖書館界理論研究基礎(chǔ)上，草案經(jīng)過充分的論證和廣泛征求意見，既符合法理，又符合學(xué)理，已達(dá)到了成熟狀態(tài);草案具有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)，一是時(shí)代性，二是專業(yè)性。第二個(gè)議題是公共圖書館法的出臺(tái)時(shí)機(jī)和實(shí)施后可能達(dá)到的效果以及出現(xiàn)的問題。關(guān)于這個(gè)問題，筆者和其他專家一致認(rèn)為，公共圖書館法是圖書館界期望已久的法律，從當(dāng)前滿足人民群眾文化需求的社會(huì)形勢(shì)來(lái)說(shuō)，法律出臺(tái)更加迫切，黨的十九大召開后立即出臺(tái)是最佳時(shí)機(jī)。與會(huì)代表也都認(rèn)為，公共圖書館法的主要制度規(guī)范符合公共圖書館事業(yè)發(fā)展實(shí)際，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，已經(jīng)比較成熟，建立盡快審議通過。

這次會(huì)議結(jié)束后，全國(guó)人大常委會(huì)加快了立法步伐，十九大會(huì)議一結(jié)束，公共圖書館立法就進(jìn)入到最后階段的第四步，2017年10月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議，法律委員會(huì)認(rèn)為該法律草案已比較成熟，建議提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議審議通過。當(dāng)筆者看到“公共圖書館法草案二審稿充分吸收各方面意見，進(jìn)一步增強(qiáng)了時(shí)代性和專業(yè)性，主要制度規(guī)范符合公共圖書館事業(yè)發(fā)展實(shí)際，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性”[14]這樣的報(bào)道時(shí)，感到欣慰，全國(guó)人大法律委員會(huì)采納了筆者在2017年10月11日會(huì)議上對(duì)于公共圖書館法的基本評(píng)價(jià)，后來(lái)筆者還以《<公共圖書館法>的時(shí)代性和專業(yè)性》[15]為題發(fā)表了文章。

2017年11月1日，十二屆全國(guó)人大第三十次會(huì)議就對(duì)《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（草案二次審議稿）》進(jìn)行分組審議，建議進(jìn)一步修改后，提請(qǐng)本次會(huì)議通過。2017年11月4日十二屆全國(guó)人大第三十次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》。公共圖書館法頒布成為2017年中國(guó)文化界的一件大事，在中國(guó)圖書館事業(yè)史上具有里程碑的意義，對(duì)世界圖書館事業(yè)發(fā)展也有著特別的價(jià)值與貢獻(xiàn)。

筆者作為一名圖書館學(xué)者，作為直接參與公共圖書館立法的成員，為公共圖書館法的出臺(tái)感到興奮，多年來(lái)包括筆者在內(nèi)的幾代圖書館人的夢(mèng)想得以實(shí)現(xiàn)，筆者在許許多多圖書館學(xué)前輩為立法孜孜以求、百折不撓的精神激勵(lì)下，參與到立法的研究和推動(dòng)之中，做了一些工作，為公共圖書館法做出了一名圖書館學(xué)專家應(yīng)有的貢獻(xiàn)。筆者和其他專家提出的策略建議被政府官員和立法工作者采納，這說(shuō)明了我國(guó)的立法工作充分發(fā)揮了專家智庫(kù)的作用，越來(lái)越具有科學(xué)性。

學(xué)者善于理性思考和理智地分析存在的問題。雖然公共圖書館法在政府和業(yè)界的共同努力下得以頒布，但并不代表它已經(jīng)盡善盡美了。一部法律的出臺(tái)必然留下許多遺憾，公共圖書館法也不例外，有許多問題在短時(shí)間內(nèi)很難以解決，而且，既不要輕視法律的效用，也不能對(duì)一部法律有過高地期望和超出實(shí)際的估計(jì)，法律不是萬(wàn)能的，一部公共圖書館法，也不可能解決現(xiàn)實(shí)中公共圖書館存在的所有問題。

幾個(gè)遺留的問題值得進(jìn)一步研究與推動(dòng)。如關(guān)于圖書館員職業(yè)資格制度，2004年度國(guó)家社科基金首次將“我國(guó)圖書館員職業(yè)資格認(rèn)證制度的建立與實(shí)施”作為重點(diǎn)課題。2004年國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部與國(guó)家文化部正式發(fā)布試行3個(gè)與圖書館行業(yè)有關(guān)的“國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”（圖書資料館員、古籍館員和文獻(xiàn)修復(fù)師）。

我們應(yīng)當(dāng)看到，雖然專家學(xué)者已經(jīng)很好地發(fā)揮著咨詢和決策參考的作用，向第三方的機(jī)制邁進(jìn)。但是，專家學(xué)者的批評(píng)者的角色并沒有得到充分體現(xiàn)，由于通常情況下，決策者并不愿意聽到批評(píng)的聲音，往往不請(qǐng)那些喜歡批評(píng)的人參加座談會(huì)，這樣的結(jié)局必然是讓專家學(xué)者為決策者唱贊歌、當(dāng)解說(shuō)員，不能從批評(píng)者那里獲得寶貴的借鑒，地方上這種現(xiàn)象的普遍更影響和遏制了決策過程中的專家批評(píng)機(jī)制實(shí)施。

實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)中的許多政府公務(wù)員和決策者并沒有很好地理解“批評(píng)”二字的含義，學(xué)者的指評(píng)并不是簡(jiǎn)單否定、責(zé)備、呵斥甚至謾罵，批評(píng)是一種客觀的分析態(tài)度，是有針對(duì)性地提出建設(shè)性意見和建議，批評(píng)是一種有益的科學(xué)行為。在專家智庫(kù)作用發(fā)揮過程中，不能沒有批評(píng)。當(dāng)然，這種批評(píng)還依賴于有利于批評(píng)的決策環(huán)境，也依賴于專家學(xué)者的批評(píng)水平以及對(duì)批評(píng)藝術(shù)的把握。

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The Role and Function of Think Tank of Scholars

——Taking Public Library Legislation as an Example

Ke Ping

Business School， Nankai University， Tianjin 300071

Abstract： [Purpose/significance] Modern think tank is positioned as "public-policy research analysis and engagement"， which plays an increasingly important role in national legislation and policy making. [Method/process] This article embarks from the university scholars， who have entrusted to think-tank mission by the era， combines with the practice and experience of national legislation and policy formulation in recent years， takes the national public library legislation as an example， expounds the function of scholars' think tanks， and analyzes the role of scholars in legislative services. It provides reference for college scholars to participate in think tanks and social services. [Result/conclusion] Scholars should play the role of academic support， presuppose objective and fairness， be good at rational thinking and rational analysis of existing problems， play a third-party role， and assume the role of critics.

Keywords： think tank? ? college scholars? ? legislation? ? public library law