論我國(guó)行政監(jiān)察制度的改革與完善

梁慧蓮

摘要：我國(guó)的行政監(jiān)察制度是整個(gè)行政過(guò)程中不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，之所以關(guān)鍵，在于它對(duì)行政權(quán)利的制約和保障行政決策的順利執(zhí)行。當(dāng)前，行政檢察權(quán)地位的一再提升，對(duì)于擴(kuò)大監(jiān)察工作范圍、提高行政監(jiān)察職責(zé)等方面都有顯著的推進(jìn)作用。但從全國(guó)行政監(jiān)察工作的開展情況來(lái)看，監(jiān)察制度改革方面還存在一些不足，需要黨和政府在后續(xù)工作中加以完善。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)察;改革;制度完善

行政監(jiān)察是在監(jiān)察的基礎(chǔ)上對(duì)監(jiān)督人員、監(jiān)督單位進(jìn)行了更準(zhǔn)確的規(guī)定，即由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)及機(jī)關(guān)工作人員按照法律的規(guī)定，開展監(jiān)察工作，行政監(jiān)察是一種綜合型監(jiān)察，它的監(jiān)察范圍很廣，包括日常工作、個(gè)人生活等諸多方面。

一、行政監(jiān)察的歷史發(fā)展及其特點(diǎn)

行政監(jiān)察在我國(guó)歷史上的發(fā)展源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。先秦時(shí)期，行政監(jiān)察的雛形就已出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)的政府機(jī)構(gòu)名為御史府，其最高長(zhǎng)官御史大夫與丞相、太尉并列為“三公”。 御史大夫的主要職責(zé)有典正法度、掌管天下文書、糾察事務(wù)。秦朝為了加強(qiáng)中央對(duì)地方的統(tǒng)一管理，在國(guó)內(nèi)地方上也建立了相應(yīng)的監(jiān)察制度。隋唐時(shí)期，監(jiān)察制度得到進(jìn)一步發(fā)展和完善，尤其在唐代，監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步擴(kuò)大，以御史臺(tái)為中央監(jiān)察機(jī)關(guān)，下設(shè)三院，即臺(tái)院、殿院和察院，分別由侍殿史、殿中侍御史和監(jiān)察御史任職，都受最高監(jiān)察長(zhǎng)官御史大夫統(tǒng)轄。一直到明清時(shí)期，行政監(jiān)察制度都保持著蓬勃的生命活力，它始終是中央對(duì)地方管控的一種重要手段。

縱觀我國(guó)古代封建監(jiān)察制度的演變歷史，歸結(jié)起來(lái)有三大特點(diǎn)：一是行政監(jiān)察體制一直是一套自上而下，嚴(yán)密完整的行政體系，當(dāng)時(shí)的御史具有監(jiān)督文武百官的職能，地方上的嚴(yán)格監(jiān)察進(jìn)一步加強(qiáng)了中央集權(quán)，從頂層即為行政監(jiān)察設(shè)定了完善的管理制度。二是監(jiān)察體系相對(duì)來(lái)說(shuō)是獨(dú)立運(yùn)行的，它不需要依賴其他行政體系的架構(gòu)。為了保證監(jiān)察制度的完備性、權(quán)威性、獨(dú)立性，歷史上的御史官員可以不受級(jí)別的限制向上級(jí)行使監(jiān)察彈劾權(quán)力。三是地方上的行政監(jiān)察直接隸屬于中央，一般來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期久任于地方。這是為了保證中央對(duì)地方監(jiān)察的有效性。

新中國(guó)成立以后，行政監(jiān)察工作變得愈發(fā)重要，實(shí)行了雙重領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察體制。這種模式既加強(qiáng)了監(jiān)察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的聯(lián)系，也在一定程度上改善了地方保護(hù)主義的現(xiàn)象，減少了地方護(hù)短情況的發(fā)生。但是，縱觀全國(guó)在行政監(jiān)察工作上的開展效果，行政監(jiān)察的獨(dú)立性和權(quán)威性還顯得不是很完善，有些少數(shù)地區(qū)出現(xiàn)了“虛監(jiān)督”、“難監(jiān)督”、“漏監(jiān)督”的現(xiàn)象。因此，我國(guó)的行政監(jiān)察制度改革工作勢(shì)在必行，本文針對(duì)當(dāng)前該項(xiàng)工作中存在的一些典型問(wèn)題，提出相關(guān)見解，以供行政管理部門參考。

二、當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)察體制

行政監(jiān)察工作就當(dāng)前來(lái)看，主要分為中央監(jiān)察和地方監(jiān)察兩種模式，中央監(jiān)察直屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察部在國(guó)務(wù)院的各個(gè)部門都根據(jù)工作需要設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的工作人員并不直屬于國(guó)務(wù)院，而是歸屬于監(jiān)察部，工作事項(xiàng)都要向監(jiān)察部集中匯報(bào)。而地方上的監(jiān)察機(jī)關(guān)在行政級(jí)別上最低是縣一級(jí)，這些地方監(jiān)察機(jī)關(guān)與同級(jí)黨的紀(jì)律檢查部門聯(lián)合辦公。同樣，這些地方上的監(jiān)察機(jī)關(guān)也會(huì)在地方各機(jī)關(guān)單位派駐相應(yīng)工作人員，進(jìn)行日常工作監(jiān)管。

如前文所說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)模式，中央的監(jiān)察機(jī)關(guān)——監(jiān)察部主管全國(guó)的監(jiān)察工作，地方上的監(jiān)察機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。因此，我國(guó)的行政監(jiān)察體系還有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是對(duì)內(nèi)監(jiān)察，監(jiān)察工作人員只負(fù)責(zé)對(duì)黨政機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行監(jiān)察。由于是受到雙重領(lǐng)導(dǎo)，地方上的監(jiān)察機(jī)關(guān)的正、副領(lǐng)導(dǎo)其任免在提請(qǐng)決定之前必須經(jīng)過(guò)上一級(jí)的監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意。

三、當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)察制度中存在的不足

1、體制方面的問(wèn)題

雙重領(lǐng)導(dǎo)的模式，一般來(lái)說(shuō)，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)下級(jí)機(jī)關(guān)的具體工作開展;而同級(jí)政府只是負(fù)責(zé)監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員、經(jīng)費(fèi)等方面，不具有直接的工作指導(dǎo)權(quán)。但從直屬上來(lái)看，同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)其實(shí)是屬于同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的，這種層級(jí)結(jié)構(gòu)使得監(jiān)察機(jī)關(guān)在開展工作的時(shí)候難免投鼠忌器。監(jiān)察機(jī)關(guān)所監(jiān)察的對(duì)象是同級(jí)政府機(jī)關(guān)的單位及工作人員，但既屬于政府管理，還要去監(jiān)管政府機(jī)關(guān)，這使得地方監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作的開展上難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的獨(dú)立。在現(xiàn)實(shí)生活中也可以看到，有些地方政府主要負(fù)責(zé)人在受到行政處分后，其很大一部分辦案人員是來(lái)自上一級(jí)或者同級(jí)不同行政區(qū)劃的監(jiān)察機(jī)關(guān)，這就說(shuō)明，同級(jí)監(jiān)督同級(jí)是有明顯困難的。就拿前段時(shí)間熱播的電視劇《人民的名義》中，省委書記曾說(shuō)過(guò)，在他擔(dān)任的一把手工作中，是沒(méi)有哪個(gè)同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)能對(duì)他進(jìn)行監(jiān)管的，權(quán)利不受控制，是多么地可怕。盡管是影視作品，但這當(dāng)中確實(shí)隱射了一部分現(xiàn)實(shí)中的官場(chǎng)現(xiàn)象。

2、行政監(jiān)察法律體系的問(wèn)題

一是我國(guó)關(guān)于行政監(jiān)察法律體系的構(gòu)建并非連續(xù)，而是有斷層的。如1988年恢復(fù)的監(jiān)察制度時(shí)隔兩年才國(guó)務(wù)院制定了相應(yīng)工作條例，而這之后七年，行政監(jiān)察法才頒布，直至不久前，《< 中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法> 實(shí)施條例》才開始正式實(shí)施。二是在司法實(shí)踐中不難看到，僅僅依靠現(xiàn)有的行政監(jiān)察法實(shí)施條例是難以應(yīng)對(duì)各種違法行為的，要想科學(xué)執(zhí)法還需要其他相關(guān)法律與之配合，但諸如政府信息公開法、行政程序法等法律還都在制定當(dāng)中，有的甚至還沒(méi)有列入立法規(guī)劃。三是對(duì)監(jiān)察人員身份的保護(hù)上還沒(méi)有從立法的層面予以確認(rèn)，監(jiān)察工作具有一定的特殊性，監(jiān)察人員在執(zhí)法中面對(duì)的往往是一些政府高官，因此，沒(méi)有法律的特殊保護(hù)，他們?cè)陂_展工作中確實(shí)容易有所顧慮。

3、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能問(wèn)題

按照行政監(jiān)察法的規(guī)定， 行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察工作中主要監(jiān)察三個(gè)方面的內(nèi)容，一是廉政辦公、二是工作效能、三是執(zhí)法監(jiān)察。而在現(xiàn)實(shí)生活中我們不難看到，有些地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān)還存在職能“越監(jiān)”、“漏監(jiān)”的問(wèn)題。主要變現(xiàn)為少數(shù)地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察工作中走形式、無(wú)成效，為了應(yīng)付上級(jí)檢查而監(jiān)察。還有一種情形也不在少數(shù)，即越位監(jiān)察，在一些案件中，我們可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)所遇到的案件已經(jīng)明顯構(gòu)成犯罪，此時(shí)應(yīng)將案件交由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，但我們的監(jiān)察機(jī)關(guān)卻堅(jiān)持不懈，生怕?lián)稀盀^職”的罪責(zé)，越俎代庖。其實(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)有這種堅(jiān)持不懈的工作精神是非常值得肯定的，但超越職權(quán)辦案，不僅有違法的嫌疑，更說(shuō)明了辦案人員對(duì)于自身職責(zé)的不明確，這樣的情形特別容易使得國(guó)家行政資源產(chǎn)生浪費(fèi)。

4、行政監(jiān)察工作本身的法治化問(wèn)題

關(guān)于這一點(diǎn)，其實(shí)也是不少老百姓心中所想。監(jiān)察機(jī)關(guān)是為了對(duì)政府部門行政人員在開展行政管理工作中的效能起到監(jiān)督、促進(jìn)作用而產(chǎn)生的，為了將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，使得行政工作大利于民，但反觀監(jiān)察機(jī)關(guān)，人們不禁想問(wèn)，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作呢？誠(chéng)然，監(jiān)察機(jī)關(guān)總有它的上一級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，但說(shuō)到底，還是自家人管自家人，難免讓人產(chǎn)生“護(hù)短”嫌疑。尤其是監(jiān)察工作面對(duì)的可能是各種貪贓枉法的官員，

5、監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員工作方式的問(wèn)題

在一些地區(qū)監(jiān)察工作做得最多的就是對(duì)涉案當(dāng)事人進(jìn)行思想教育，在日常工作中檢查得最多的也是對(duì)被檢查單位在黨政理論教育工作上的開展情況。不可否認(rèn)，抓工作，首先抓思想，是沒(méi)有問(wèn)題的，中央政治局還經(jīng)常開展統(tǒng)一學(xué)習(xí)，目的就是從思想上凈化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，希望每一位黨員干部能夠站在足夠高的思想高度，從全局出發(fā)，發(fā)揚(yáng)中共黨員精神。但現(xiàn)實(shí)工作中，我們應(yīng)當(dāng)看到，除了思想教育外，制度建設(shè)工作同樣不能少。人是有思想、有情緒的高等動(dòng)物，完全寄期望于理論知識(shí)的宣講，是難以達(dá)到較高的工作標(biāo)準(zhǔn)的，還應(yīng)當(dāng)借助制度的約束，幫助機(jī)關(guān)工作人員規(guī)范工作流程。從一些現(xiàn)實(shí)案例也可以看到，有的黨政官員在東窗事發(fā)后坦言，自己在工作中盡管一次不落地參與理論學(xué)習(xí)，但都只是應(yīng)付任務(wù)，并沒(méi)有學(xué)到心里。

四、對(duì)完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的建議

1、盡可能地讓行政監(jiān)察工作具備真正意義上的獨(dú)立自主。建議行政監(jiān)察實(shí)行垂直管理體制，盡量從同級(jí)政府中脫離，下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)直接隸屬于上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，從國(guó)家層面來(lái)看，要使得監(jiān)察體系自成一體。這樣做最大的好處就是讓監(jiān)察工作在開展的時(shí)候不至于“投鼠忌器”，有所顧慮。比如上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)委托、授命下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其他上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行監(jiān)察、同級(jí)間互相監(jiān)察等。另外，原先的人事、財(cái)務(wù)需求費(fèi)用的支出也由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一配備，不至于受制于同級(jí)政府部門，真正做到監(jiān)察工作的獨(dú)立自主。

2、從法律層面明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能。為了讓監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的精力更好地發(fā)揮到監(jiān)察工作中，從法律層面就要明確監(jiān)察工作的范疇，減少越位監(jiān)察、遺漏監(jiān)察等情況的發(fā)生，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)工作都有法可依。同時(shí)，這也是為了更好地發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的效能，保證監(jiān)察工作在廉政、效能、執(zhí)法三方面都能取得成效。

3、提升監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作方式方法。在新的時(shí)代、新的整治生態(tài)下，監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，向其他紀(jì)律檢查部門學(xué)習(xí)先進(jìn)的工作方法。不管是哪個(gè)部門、哪個(gè)崗位，總結(jié)過(guò)去的工作經(jīng)驗(yàn)、吸收先進(jìn)的辦事理念，總會(huì)能在某一領(lǐng)域創(chuàng)造出更適合當(dāng)下的工作方式方法。

4、完善立法。盡管我國(guó)的法律體系經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展已經(jīng)愈發(fā)成熟，但就監(jiān)察法領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，相關(guān)配套法律還沒(méi)有跟得上。監(jiān)察工作不是僅僅依靠一部監(jiān)察法就能“高枕無(wú)憂”的，還需要諸如《行政程序法》等其他多部法律的共同補(bǔ)充才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的依法辦案。相信，在不久的將來(lái)，我國(guó)的行政監(jiān)察工作一定會(huì)取得更為矚目的成績(jī)，向全國(guó)人民交上一份滿意的答卷。

參考文獻(xiàn)

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