趙漢華

摘要：隨著學(xué)校體育設(shè)施的對(duì)外開放，本文對(duì)其相關(guān)政策進(jìn)行梳理并分析，指出其政策的演變遵循著先國家再地方，先宏觀指導(dǎo)再微觀執(zhí)行，先試點(diǎn)再全面鋪開的過程，未來的政策演變將更多的聚焦配套執(zhí)行和監(jiān)督評(píng)估上;體育設(shè)施在對(duì)外開放中遇到的主要問題是管理主體權(quán)責(zé)不明、校園安全和健身安全亟需改進(jìn)、長期開放扶持經(jīng)費(fèi)還有待落實(shí);在對(duì)策上，政府要成立協(xié)調(diào)部門明確相應(yīng)權(quán)責(zé)，制定相關(guān)政策和制度給予幫助支持，通過政府購買保險(xiǎn)和經(jīng)費(fèi)扶持來保障學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放的可持續(xù)性，從而增強(qiáng)國民身體素質(zhì)。

關(guān)鍵詞：對(duì)外開放、全民健身

前言

隨著國民收入水平的提高以及對(duì)健身的重視，越來越多的人開始進(jìn)行體育鍛煉，而體育場(chǎng)地的匱乏直接影響著群眾的積極性。2005年全國體育場(chǎng)地普查結(jié)果顯示，學(xué)校體育場(chǎng)館占全國總數(shù)量的65%，只有極少數(shù)對(duì)社會(huì)公眾開放;一邊是社會(huì)體育資源匱乏，一邊是學(xué)校運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館大量閑置;一邊是群眾日益高漲的健身需求，一邊卻面臨管理、安全和物耗的困惑，于是，學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放的問題就顯得非常迫切。

一 學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放的政策法規(guī)的演變和發(fā)展。

國家和地方政府為了發(fā)揮現(xiàn)有體育公共資源的效率，方便群眾在家門口健身，滿足他們對(duì)體育鍛煉的需要，制定了一系列的體育設(shè)施開放政策。

很多研究指出關(guān)于體育設(shè)施對(duì)外開放的政策最早出現(xiàn)在1993年原來國家體委發(fā)出的《關(guān)于培養(yǎng)體育市場(chǎng)，加快體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)程的意見》一文中，實(shí)際上該文件只是國家體委發(fā)布《深化體育改革的意見》的一個(gè)附件（附件五），其更加注重的是關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)和體育市場(chǎng)的改革而提出指導(dǎo)性意見，對(duì)體育設(shè)施對(duì)外開放，尤其是學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放的意見幾乎沒有。1995年全國人大常委會(huì)頒布的《體育法》第四十五條中指出“公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開放，方便群眾開展體育活動(dòng)，對(duì)學(xué)生、老年人、殘疾人實(shí)行優(yōu)惠辦法，提高體育設(shè)施的利用率”，這里面的公共體育設(shè)施范圍相對(duì)比較寬廣，對(duì)學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放是否涵蓋在里，不是很明確;真正明確指出學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放的是教育部辦公廳1999年發(fā)布的《教育部辦公廳關(guān)于假期、公休日學(xué)校體育場(chǎng)地向?qū)W生開放的通知》，學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放才明確下來，盡管當(dāng)時(shí)只是對(duì)學(xué)生，還沒有對(duì)社區(qū)居民;2002年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》第二十六條和2003年8月國務(wù)院發(fā)布的《公共文化體育設(shè)施條例》第三十三條“國家機(jī)關(guān)、學(xué)校等單位內(nèi)部的文化體育設(shè)施向公眾開放的，由國務(wù)院文化行政主管部門、體育行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門依據(jù)本條例的原則另行制定管理辦法”，也對(duì)學(xué)校文化體育設(shè)施對(duì)外開放作出了指示;2006年國家體育總局和教育部在上海召開第一次全國學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)公眾開放的試點(diǎn)工作會(huì)議，正式拉開了學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放且對(duì)社區(qū)居民開放的大幕，2009年國務(wù)院頒布的《全民健身?xiàng)l例》第二十八條“縣級(jí)人民政府對(duì)向公眾開放體育設(shè)施的學(xué)校給予支持，為向公眾開放體育設(shè)施的學(xué)校辦理有關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)”，正式提出學(xué)校體育設(shè)施面向社會(huì)公眾開放，而不僅僅是面向?qū)W生。隨著試點(diǎn)學(xué)校的開展和社會(huì)效應(yīng)的體現(xiàn)，教育部和國家體育總局在2017年發(fā)布了《教育部 體育總局關(guān)于推進(jìn)學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放的實(shí)施意見》，這次對(duì)學(xué)校體育開放的提出更加細(xì)致的指導(dǎo)意見，比如開放范圍、開放辦法、保障措施和組織實(shí)施都提出明確的目標(biāo)和要求，該政策的頒布表明學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開放正式在全國實(shí)施。在學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開放政策制定過程中，作為試點(diǎn)單位的地方政府走的更早，例如2000年上海市的《上海市市民健身?xiàng)l例》第十九條提出“學(xué)校的體育健身場(chǎng)地應(yīng)當(dāng)在法定節(jié)假日和學(xué)校寒、暑假期間向?qū)W生開放。在不影響教育教學(xué)的情況下，學(xué)校的體育健身場(chǎng)地應(yīng)當(dāng)向市民開放。提倡單位的體育健身場(chǎng)地向市民開放?！?012年《上海市市民健身?xiàng)l例》第二十一條“公辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件向市民開放體育健身設(shè)施。鼓勵(lì)民辦學(xué)校向市民開放體育健身設(shè)施。區(qū)、縣人民政府對(duì)向市民開放體育健身設(shè)施的學(xué)校給予經(jīng)費(fèi)支持，并為向市民開放體育健身設(shè)施的學(xué)校辦理有關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)。區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)制定學(xué)校體育健身設(shè)施向市民開放的具體管理辦法，由學(xué)校所在地的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府或者街道辦事處會(huì)同學(xué)校組織實(shí)施。體育行政管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同教育行政管理部門加強(qiáng)對(duì)學(xué)校體育健身設(shè)施開放的指導(dǎo)監(jiān)督?！?008年上海市更進(jìn)一步提出《上海市學(xué)校體育場(chǎng)地向社區(qū)開放工作評(píng)估辦法（試行）》，2010年北京市朝陽區(qū)也發(fā)布了《朝陽區(qū)學(xué)校體育設(shè)施向社會(huì)開放的實(shí)施意見》，其他地方城市也相繼發(fā)布學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放的政策和意見，將學(xué)校體育場(chǎng)地對(duì)外開放的開展推向更高的水平。

綜上所述，關(guān)于學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開放的政策發(fā)展是利用國家體育改革和開展北京奧運(yùn)會(huì)的契機(jī)，先從國家層面提出一些指導(dǎo)性的意見，然后根據(jù)市民的反饋，時(shí)代發(fā)展的需要以及試點(diǎn)單位的開展情況，再有步驟的發(fā)布一些政策法規(guī)，指導(dǎo)全國各地的學(xué)校開展對(duì)外開放活動(dòng)，地方政府根據(jù)國家的指示，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定相應(yīng)政策來更好的開展群眾體育運(yùn)動(dòng)，提高國民的身體素質(zhì)。未來的政策發(fā)展，預(yù)計(jì)國家層面上會(huì)減少，地方上的政策將會(huì)指向執(zhí)行和保障方面，更多的體現(xiàn)在執(zhí)行細(xì)節(jié)方面，例如像上海市關(guān)于對(duì)外開放的評(píng)估細(xì)則等政策會(huì)出現(xiàn)。

二、學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開放后的管理模式現(xiàn)狀。

學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放后就面臨如何管理的問題，目前各地管理模式主要是三種：單一模式、委托管理和聯(lián)合管理。單一模式就是學(xué)校自己來管理，委托管理主要是學(xué)校委托給青少年體育俱樂部或者其他組織來管理，聯(lián)合管理主要是學(xué)校和社區(qū)、街道一起來管理。目前的研究大多數(shù)學(xué)校采用的是單一管理制度，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市或者有體育傳統(tǒng)學(xué)校有一部分采用委托管理，這個(gè)主要和當(dāng)?shù)伢w育消費(fèi)水平和習(xí)慣有關(guān)，單一管理的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)也更多是從校園安全和管理的便利度來考慮，他們熟悉學(xué)校體育設(shè)施情況，能及時(shí)檢查和維護(hù)，能及時(shí)協(xié)調(diào)學(xué)校的工作，但是他們對(duì)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益考慮的比較少;混合管理的學(xué)校相對(duì)較少，通常學(xué)校提供場(chǎng)地和設(shè)施，社區(qū)負(fù)責(zé)管理，但是由于權(quán)責(zé)的不一致，在出現(xiàn)問題以及體育設(shè)施維護(hù)容易造成相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生?，F(xiàn)在學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放亟需一些專業(yè)的管理公司來降低學(xué)校的負(fù)擔(dān)。

三、學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放的目前遇到的問題

3.1管理部門權(quán)責(zé)不一致。

目前，學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放過程中，管理部門主要為當(dāng)?shù)氐慕逃趾腕w育局，體育設(shè)施屬于教育局，群眾體育鍛煉管理歸體育局，體育設(shè)施維護(hù)經(jīng)費(fèi)也是體育局通過體育彩票經(jīng)費(fèi)來撥過來，他們組織關(guān)系松散，權(quán)利和義務(wù)難免出現(xiàn)空白和沖突的地方，再加上三種管理模式的存在，這更容易造成權(quán)責(zé)管理不一致的情況發(fā)生，現(xiàn)實(shí)中，有產(chǎn)權(quán)的不一定想開放，無產(chǎn)權(quán)的有動(dòng)力發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，卻有沒有實(shí)際控制權(quán)，這容易造成實(shí)際過程中效率低下;一旦出現(xiàn)居民在鍛煉過程中發(fā)生運(yùn)動(dòng)傷害，具體由那個(gè)部門來處理和賠償?shù)群罄m(xù)問題也存在權(quán)責(zé)混亂的問題。

3.2校園安全和體育鍛煉安全問題。

隨著學(xué)校體育設(shè)施的對(duì)外開放的深入，如何保障在校學(xué)生的安全也成了一個(gè)難題，尤其是最近幾年出現(xiàn)的持刀傷害學(xué)生的惡性事件，再加上現(xiàn)在學(xué)生社團(tuán)、興趣小組以及學(xué)生延時(shí)放學(xué)等活動(dòng)通常要到下午6點(diǎn)后，如何來平衡學(xué)生活動(dòng)時(shí)間和社區(qū)居民體育鍛煉時(shí)間，以及如何保護(hù)這個(gè)時(shí)間段學(xué)生的安全也存在問題。另外，體育運(yùn)動(dòng)本身就存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，在運(yùn)動(dòng)過程中由于各種原因而導(dǎo)致的體育傷害事故不可避免，盡管很多地方已經(jīng)買了相應(yīng)的保險(xiǎn)，但是如果碰見賠付金額較大的事件，后續(xù)的賠償和責(zé)任的認(rèn)定仍讓學(xué)校管理者如履薄冰，降低了學(xué)校對(duì)外開放的積極性。在學(xué)校體育設(shè)施開放后，進(jìn)來健身的社區(qū)居民文明素質(zhì)水平參差不一，學(xué)校里的體育設(shè)施和其他教學(xué)設(shè)備的安全也存在一定隱患，而這些設(shè)施可能是學(xué)校接下來教學(xué)必需的，它們的損害或者丟失可能直接影響的接下來學(xué)生的學(xué)習(xí)，再加上現(xiàn)在體育設(shè)施對(duì)外開放，體育局或者社區(qū)買的更多是人身健康保險(xiǎn)，對(duì)學(xué)校教學(xué)設(shè)備的損失所造成的財(cái)物險(xiǎn)則很少買，這也就造成學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放時(shí)有所顧慮。

3.3經(jīng)費(fèi)問題。

學(xué)校在體育設(shè)施對(duì)外開放后，場(chǎng)地的維護(hù)、保養(yǎng)以及更新都需要資金的投入，再加上人員管理費(fèi)用、水電費(fèi)用和安全監(jiān)控設(shè)備的配備費(fèi)用，這些都需要后續(xù)資金的持續(xù)投入?，F(xiàn)在開放的學(xué)校更多的是公辦學(xué)校，他們的資金完全依賴于政府的撥款，根本不能自負(fù)盈虧，所以如果體育設(shè)施對(duì)外開放后，沒有配套的經(jīng)費(fèi)支持，直接影響到學(xué)校對(duì)外開放的積極性以及后續(xù)的可持續(xù)性。在2006年試點(diǎn)學(xué)校里，體育總局每年從體育彩票公益金中劃撥一定資金用于試點(diǎn)工作;?。▍^(qū)、市）體育局、教育廳（教委）根據(jù)學(xué)校的實(shí)際，在試點(diǎn)期間一次性對(duì)試點(diǎn)學(xué)校補(bǔ)助不低于2萬元的全民健身器材，協(xié)助學(xué)校完善開放條件;試點(diǎn)區(qū)要保證開放工作有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，原則上每年對(duì)試點(diǎn)學(xué)校給予不少于2萬元的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，這在試點(diǎn)期還能有所保障，試點(diǎn)期過后，能否繼續(xù)保證，保證多少都存在制度和政策的支持，另外，在實(shí)際操作中，主管部門往往將經(jīng)費(fèi)打包直接給對(duì)外開放的學(xué)校，至于這些經(jīng)費(fèi)如何使用，沒有后續(xù)監(jiān)督和評(píng)估，而學(xué)校拿到這些經(jīng)費(fèi)后通常作為全校發(fā)展的基金，無法做到專款專用，也沒有相關(guān)的部門和制度來監(jiān)督這些經(jīng)費(fèi)的實(shí)際支出地方，這樣也往往會(huì)降低管理人員的積極性。

3.4開放時(shí)間和進(jìn)園管理制度

現(xiàn)在教育更強(qiáng)調(diào)孩子們的素質(zhì)發(fā)展，學(xué)校里的活動(dòng)安排很多，目前大多數(shù)學(xué)校開放都是利用節(jié)假日和寒暑假，平時(shí)健身安排主要集中在7點(diǎn)以前，或者晚6點(diǎn)以后，節(jié)假日主要是一天四小時(shí)左右（上下午各兩小時(shí)），但是現(xiàn)在學(xué)校稍微大的維修項(xiàng)目主要放在寒暑假（其他時(shí)間學(xué)生上學(xué)，無法騰出時(shí)間），再加上周末學(xué)校自己的校體育訓(xùn)練隊(duì)的訓(xùn)練也不對(duì)外開放，這樣的社區(qū)居民實(shí)際上可鍛煉的時(shí)間非常少。有些學(xué)校也沒有用醒目的牌子或者提示來顯示對(duì)外開放時(shí)間、區(qū)域和相關(guān)要求，僅僅靠居民向門口學(xué)校保安咨詢才知道，更有些學(xué)校有時(shí)開，有時(shí)不開，完全取決于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)一句話。在進(jìn)園管理制度上，很多學(xué)校要求刷卡或者身份登記，有的學(xué)校要求當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開的證明，進(jìn)園所需證件不能統(tǒng)一，也不規(guī)范，影響了后面的管理?，F(xiàn)在學(xué)校對(duì)進(jìn)園的社區(qū)居民如何管理也是一個(gè)難題，學(xué)校畢竟沒有執(zhí)法權(quán)，管理的范圍也沒有明確規(guī)定，比如有些居民帶著寵物狗進(jìn)入體育場(chǎng)，或者鍛煉的人發(fā)生沖突，這些該有誰來管，怎么管，居民如果不服從管理，如何處置，這些都亟需規(guī)章制度和各部門的協(xié)調(diào)。

四、學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放的對(duì)策分析。

4.1建立健全相關(guān)法律法規(guī)。

當(dāng)?shù)亟逃趾腕w育局應(yīng)該結(jié)合本地實(shí)際情況，結(jié)合《體育法》和《全民健身?xiàng)l例》，制定學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放實(shí)施細(xì)則和社區(qū)居民進(jìn)校健身鍛煉管理辦法，明確學(xué)校開放時(shí)間、范圍和項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)管理人員的聯(lián)系方式、體育鍛煉注意事項(xiàng)以及學(xué)校和管理人員相關(guān)的權(quán)利和責(zé)任[張磊.學(xué)校體育設(shè)施向社會(huì)開放的困境解析：基于制度互補(bǔ)性的視角J，首都體育學(xué)院學(xué)報(bào)2012年1月]，盡量制定的相對(duì)細(xì)致，易操作，建立長效管理機(jī)制，使學(xué)校場(chǎng)館開發(fā)工作走向制度化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。

4.2成立職能部門協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各方責(zé)任和權(quán)力。

學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放涉及到很多部門，體育設(shè)施歸學(xué)校或者教育局管轄，居民體育鍛煉是體育局的任務(wù)，校園安全又歸當(dāng)?shù)毓簿只蚺沙鏊芾?，?duì)外開放的管理又和社區(qū)街道有關(guān)，這些部門分屬不同系統(tǒng)，各部門的分工和職責(zé)也各不一樣，在一些事情的處理上，難免會(huì)出現(xiàn)一些相互推諉的現(xiàn)象，當(dāng)?shù)卣仨毘闪⒁粋€(gè)職能部門來協(xié)調(diào)各方的工作，并且明確各部門的具體事項(xiàng)和權(quán)責(zé)，共同推動(dòng)學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放的持續(xù)性發(fā)展，滿足居民的健身需求，提高國民的身體素質(zhì)。

4.3 建立學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放經(jīng)費(fèi)政府資助機(jī)制，嘗試多渠道籌集資金，降低學(xué)校經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

學(xué)校體育設(shè)施在對(duì)外開放的過程中，必然需要經(jīng)費(fèi)來維持，充足的經(jīng)費(fèi)保障，是學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)?shù)卣畬?duì)體育設(shè)施對(duì)外開放的學(xué)校必須進(jìn)行經(jīng)費(fèi)資助，并要將經(jīng)費(fèi)列入年度財(cái)政規(guī)劃中，通過經(jīng)費(fèi)資助的持續(xù)性來推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開放的長期發(fā)展;另外，學(xué)?？梢耘c企業(yè)單位以及周圍的居民小區(qū)建立長期合作機(jī)制，企業(yè)和居委會(huì)對(duì)學(xué)校支付一定的贊助費(fèi)用，通過簽訂相關(guān)的協(xié)議證明，使本企業(yè)員工以及周圍小區(qū)居民可以在

節(jié)假日免費(fèi)來校鍛煉，以此來擴(kuò)寬經(jīng)費(fèi)來源，保障學(xué)校對(duì)外開放的積極性。

4.4規(guī)范憑證進(jìn)園健身和政府購買保險(xiǎn)制度，解決體育鍛煉的安全隱患。

學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施開放后，進(jìn)入校園進(jìn)行體育鍛煉的人員實(shí)行準(zhǔn)入制度，進(jìn)入校園須憑經(jīng)學(xué)校及所在社區(qū)審核辦理的出入證，或者采用身份證、社?？ǖ饶茏C明身份的證件進(jìn)入校園。例如上海地區(qū)采用居民健康卡刷卡進(jìn)入校園進(jìn)行體育鍛煉，這種措施既能進(jìn)行一定地監(jiān)管，又可以在發(fā)生事故時(shí)能及時(shí)聯(lián)絡(luò)到其親屬，同時(shí)監(jiān)管評(píng)估部門可以刷卡來掌握學(xué)校對(duì)外開放后實(shí)際健身人數(shù)和效果，在后續(xù)制度和措施上能做到更有針對(duì)性;另外，政府可以免費(fèi)替過來進(jìn)行體育鍛煉的居民購買意外保險(xiǎn)，鼓勵(lì)居民進(jìn)行體育鍛煉，降低體育鍛煉安全隱患，同時(shí)也降低發(fā)生意外事故后學(xué)校所承擔(dān)的壓力，提高學(xué)校對(duì)外開放的積極性，減少他們的后顧之憂。

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