呂躍　陳釋元

摘 要：本文以渭河寶雞段水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記試點項目為研究對象，首先對該項目的概況進(jìn)行概述，然后總結(jié)主要實施成果，并探討對相關(guān)問題的處理，最后為該項目的實施提出建議，以期為類似項目的實施提供參考。

關(guān)鍵詞：水域岸線;確權(quán);實踐

中圖分類號：TV213.4;X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-5168（2019）25-0079-03

A Practical Study on the Project of Confirming the Right of Ecological

Space Such as Shoreline in Baoji Section of Weihe River

LYU Yue CHEN Shiyuan

（Weihe Ecological Zone Construction Administration Bureau of Baoji City，Baoji Shaanxi 721000）

Abstract： In this paper， the pilot project of water ecological space confirmation and registration in Baoji section of Weihe River was taken as the research object. Firstly， the general situation of the project was summarized， then the main implementation results were summarized， and the treatment of relevant issues was discussed. Finally， suggestions were put forward for the implementation of the project， in order to provide reference for the implementation of similar projects.

Keywords： water shoreline;confirmation of rights;practice

渭河陜西水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記試點項目是2016年7月水利部、國土資源部在全國選擇所確定的六個有代表性流域和區(qū)域試點項目之一，主要是探索水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的路徑和方法，界定權(quán)利人的責(zé)權(quán)范圍和內(nèi)容，著力解決所有權(quán)邊界模糊、使用權(quán)歸屬不清、水資源和水生態(tài)空間保護(hù)難等問題，為全國開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)積累經(jīng)驗[1]。

2017年5月，陜西省水利廳委托省水電設(shè)計研究院編制完成了《渭河水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記項目實施方案》;2018年1月，省水利廳以陜水規(guī)計發(fā)〔2018〕09號文批復(fù)了該項目實施方案，要求沿渭各地市按管理轄區(qū)實施。

按照中央及陜西省有關(guān)要求，渭河寶雞段水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記試點項目于2018年4月完成招標(biāo)，2018年5月正式開展工作，2018年11月基本完成工作任務(wù)。本文通過對渭河寶雞段水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記試點項目中的做法與成效進(jìn)行總結(jié)，為類似項目的實施提供參考。

1 項目概況

依據(jù)項目實際狀況和實施方案，渭河寶雞段水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記試點項目共劃分為三個項目實施標(biāo)段，具體項目內(nèi)容如下。

1.1 Ⅰ標(biāo)段

Ⅰ標(biāo)段為渭河上游陜甘交界至寶雞峽大壩。上游左岸：建河村—（愣底下）胡店鄉(xiāng)以隴海鐵路為界，胡店村—坪頭鎮(zhèn)以山溝坡腳為界，坪頭鎮(zhèn)—羅家山隧道以連霍高速為界，羅家山隧道—坊塘村以村民耕地外沿為界，坊塘村—寶雞峽大壩以山根坡腳為界。

上游右岸：陜甘交界—北星村以G310國道為界，北星村—碼頭村以山根坡腳為界，碼頭村—鷦鷯莊村以村民耕地外沿為界，鷦鷯莊村—新莊以G310國道為界，新莊—寶雞峽大壩以山根坡腳為界。

Ⅰ標(biāo)段的總面積為33.88km2。實施內(nèi)容包括繪制1∶2 000地形圖;埋設(shè)GPS控制點;河湖管理范圍劃定;水域、岸線登記單元劃分;水域、岸線基本狀況登記;水域、岸線所有權(quán)的登記;水域、岸線登記單元附圖制定;水域岸線功能區(qū)劃定[2]。

1.2 Ⅱ標(biāo)段

Ⅱ標(biāo)段為寶雞峽大壩至法士特大橋。紅線以外100m范圍，總面積77.55km2。實施內(nèi)容包括繪制1∶2 000地形圖;埋設(shè)GPS控制點;河湖管理范圍劃定;水域、岸線登記單元劃分;水域、岸線基本狀況登記;水域、岸線所有權(quán)的登記;水域、岸線登記單元附圖制定;水域岸線功能區(qū)劃定。

1.3 Ⅲ標(biāo)段

Ⅲ標(biāo)段為法士特大橋至扶楊交界、眉周交界。紅線以外100m范圍，總面積139.79km2。實施內(nèi)容包括繪制1∶2 000地形圖;埋設(shè)GPS控制點;河湖管理范圍劃定;水域、岸線登記單元劃分;水域、岸線基本狀況登記;水域、岸線所有權(quán)的登記;水域、岸線登記單元附圖制定;水域岸線功能區(qū)劃定。

2 主要成果

渭河寶雞段水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記試點項目，范圍由西邊進(jìn)入陜西省境內(nèi)的陳倉區(qū)鳳閣嶺建河村起始，渭河干流沿途向東流經(jīng)陳倉區(qū)、金臺區(qū)、渭濱區(qū)、高新區(qū)、岐山縣、眉縣和扶風(fēng)縣后，左岸至扶風(fēng)縣絳帳鎮(zhèn)南仵村流入楊凌區(qū)境內(nèi);右岸至眉縣東沙河入渭支流進(jìn)入西安市周至縣境內(nèi)。項目區(qū)總長度為214km，面積約為251.22km2。經(jīng)過參測繪單位的艱辛工作，初步取得了如下主要成果。

2.1 確定基礎(chǔ)控制數(shù)據(jù)

為確保項目成果資料與國土、林業(yè)相關(guān)部門資料的有效銜接，本項目采用的坐標(biāo)高程系統(tǒng)與國土、林業(yè)相關(guān)部門成果資料采用的坐標(biāo)高程系統(tǒng)一致，即平面采用2000國家大地坐標(biāo)系（高斯投影3°帶，第36、37帶坐標(biāo)系）;高程采用1985國家高程基準(zhǔn)。以此為基礎(chǔ)，測區(qū)范圍內(nèi)連續(xù)布設(shè)64個GPS控制點，布設(shè)像控點及檢查點85個，其中64個GPS控制點經(jīng)由國家測繪地理信息局大地測量數(shù)據(jù)處理中心解算而成[3]。

完成測區(qū)范圍內(nèi)基礎(chǔ)地理信息1∶2 000 DLG線劃圖共計509幅，并完成了整體圖和分幅結(jié)合圖的制作;完成渭河生態(tài)區(qū)1m數(shù)字高程模型DEM數(shù)據(jù)與渭河生態(tài)區(qū)0.2m數(shù)字正射影像DOM數(shù)據(jù)，包括整體圖、分幅圖以及分幅結(jié)合圖。

2.2 獲取渭河“四線”落地

根據(jù)水利部、國土資源部、陜西省人民政府批復(fù)的《陜西省渭河水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點實施方案》（水規(guī)計〔2017〕299號），對堤防工程范圍線（含護(hù)堤地、岸線）、堤防安全保護(hù)范圍線、渭河生態(tài)區(qū)控制紅線和生態(tài)區(qū)行政管理界線等“四線”進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查、測量、復(fù)核登記的基礎(chǔ)上，將調(diào)查測量成果展繪在1∶2 000圖上，埋設(shè)了生態(tài)紅線界樁，明晰了界線，繪制完成了“四線”。

2.3 進(jìn)行界樁（牌）制安埋設(shè)

本項目完成渭河生態(tài)區(qū)控制紅線界樁埋設(shè)1 333個，范圍內(nèi)左岸708個、右岸625個。其中，渭河上游陜甘交界至寶雞峽大壩為285個，寶雞峽大壩至法士特大橋751個，法士特大橋至扶楊交界眉周交297個。同時，完成行政區(qū)管理界線界牌制作與安裝38個[4]。

2.4 完成自然資源、地籍調(diào)查

依照相關(guān)規(guī)范要求，對水域岸線內(nèi)國有土地、集體土地權(quán)屬進(jìn)行調(diào)查復(fù)核，并對水域岸線內(nèi)自然資源權(quán)屬進(jìn)行調(diào)查，形成了相關(guān)地籍調(diào)查表、界址點測量成果和國有土地地籍圖。

3 對相關(guān)問題的處理

3.1 臨水控制線劃定

本項目實施過程中，按照《堤防工程設(shè)計規(guī)范》（GB 50286—2013）確定堤防安全保護(hù)范圍線，城市段按堤防工程保護(hù)范圍表取小值，農(nóng)村段取大值。

①對河道灘槽關(guān)系明顯、河勢較穩(wěn)定的河段，按照設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)將設(shè)計洪水位與河道外緣線或堤防工程設(shè)計線作為臨水控制線。

②對于沒有堤防設(shè)施控制的（渭河上游山區(qū)段），可將歷史最大洪水位與河道外緣線作為臨水控制線，如渭河寶雞峽林家村水庫庫區(qū)生態(tài)紅線控制以水庫設(shè)計洪水位確定范圍。

③對河勢不穩(wěn)、河槽沖淤變化明顯、主流擺動的河段，應(yīng)充分考慮河勢沖淤變化的影響，并適當(dāng)留有余地劃分。

3.2 外堤腳工程范圍線

①外緣控制線劃定必須保證現(xiàn)有堤防設(shè)施安全和河道管理設(shè)施安全。

②對已建有堤防的工程河段，其外緣控制線可采用已劃定的堤防工程管理范圍的外緣線;對未劃定堤防工程管理范圍的河段，按照《堤防工程管理設(shè)計規(guī)范》（S 171—1996）并結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況合理劃定。

③對無堤防的河道，采用河道設(shè)計洪水位與岸邊的交界線作為外緣控制線。

④對已規(guī)劃建設(shè)堤防工程而目前尚未建設(shè)河段，應(yīng)根據(jù)工程建設(shè)進(jìn)度劃定，工程未實施的按無設(shè)施考慮。

3.3 渭河生態(tài)區(qū)控制紅線的確定

對于寶雞段渭河生態(tài)區(qū)紅線控制，按照《陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》要求，生態(tài)區(qū)控制紅線按照城市核心區(qū)段200m、城市段1 000m、農(nóng)村段1 500m進(jìn)行控制測量繪圖，坐標(biāo)控制“栽樁亮界”[5]。

若遇到河道無堤段，生態(tài)紅線按自然岸坎確定，如渭河寶雞峽大壩上游無堤段以河道自然岸坎或最高洪水位確定生態(tài)紅線控制范圍。

若遇到支流入渭且無堤防（主、支流）段，依支流入渭喇叭口向外延伸100m確定生態(tài)紅線控制范圍，如渭河寶雞峽大壩上游入渭小水河、通關(guān)河其主、支流均為無堤段，在項目實施中按入渭喇叭口向外延伸100m劃定生態(tài)紅線。

若遇到生態(tài)紅線與已成的渠道、公路、鐵路及高速公路靠近或幾乎重合，其生態(tài)紅線按已成的工程設(shè)施確定控制范圍，如渭河寶雞峽大壩L0+000～L1+286段為寶雞峽總干渠道，陳倉區(qū)L42+849～L46+654段和岐山縣L25+011～L59+481段為西寶高速公路，眉縣魏家堡L168+898～L172+583段為寶雞峽干渠。為尊重實際，按其工程設(shè)施邊緣確定生態(tài)紅線控制范圍。

3.4 生態(tài)區(qū)行政管理界線的確定

寶雞段渭河沿岸生態(tài)區(qū)行政管理界線的劃定，依國土資源部第二次土地調(diào)查結(jié)果，確定生態(tài)區(qū)管理省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線。

寶雞市高新技術(shù)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)所管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線區(qū)域，按現(xiàn)狀功能區(qū)劃，應(yīng)歸高新區(qū)行政管轄，然而，依國土資源部第二次土地調(diào)查結(jié)果，高新區(qū)無行政管轄，其行政功能劃歸在渭濱區(qū)、金臺區(qū)及陳倉區(qū)。為此，生態(tài)區(qū)行政管理界線依國土二調(diào)結(jié)果，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬該區(qū)仍然按所在區(qū)進(jìn)行設(shè)樁亮界。

在本項目實施過程中還遇到以渭河支流河道中心線為行政管理界線的，如入渭支流東沙河行政管理界線，河道中心線以東為眉縣界，以西為扶風(fēng)界。為了保證縣界樁設(shè)在適宜位置且不產(chǎn)生糾紛矛盾，經(jīng)市、縣、鎮(zhèn)三方協(xié)商，縣界樁設(shè)在某岸堤頂，在成果圖表上進(jìn)行標(biāo)注說明即可。

4 建議

第一，在開展渭河水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記試點項目工作以前，對參加調(diào)查的人員進(jìn)行了統(tǒng)一培訓(xùn)，明確調(diào)查任務(wù)和主要內(nèi)容，統(tǒng)一地類標(biāo)準(zhǔn)和成果要求，規(guī)范作業(yè)程序和調(diào)查方法，確定調(diào)查原則和工作紀(jì)律，保證調(diào)查工作進(jìn)度，確保調(diào)查成果質(zhì)量。

第二，岸線控制線的劃定應(yīng)根據(jù)河流自然形態(tài)、水力學(xué)特性及當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)建設(shè)、防洪設(shè)施布局等進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，重視行政區(qū)域交界處、高速公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施工程節(jié)點處的銜接，避免因地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的差異或重要基礎(chǔ)設(shè)施的影響，導(dǎo)致岸線控制線劃分不連續(xù)和不一致等問題的發(fā)生。

第三，渭河水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記試點項目涉及水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、民政及城建規(guī)劃等多個部門。因此，要按照方案要求，協(xié)調(diào)相關(guān)部門統(tǒng)籌做好土地規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)規(guī)劃、水生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)等相關(guān)工作，處理好整體利益與局部利益關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間以及行業(yè)間的需求，結(jié)合不同河段的岸線特點和開發(fā)利用與保護(hù)要求，合理劃定河道岸線控制線。例如，本次渭河水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記試點項目較好地與國土部門開展的渭河水流自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點成果對接，建立了以自然資源登記單元號為前提的自然資源地類面積統(tǒng)計成果。

第四，渭河寶雞段水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記試點項目的實施完成，特別是“四線”繪制，“栽樁亮界”，為渭河生態(tài)建設(shè)管理提供了重要依據(jù)。因此，今后要進(jìn)一步強化河流水域岸線管理，建立健全岸線保護(hù)制度，依法行使河流岸線管理權(quán)限，這樣才能有效規(guī)范河流管理，從而推動河長制工作責(zé)任的落實。

5 結(jié)語

渭河寶雞段水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記試點項目的實施，為本區(qū)段河道生態(tài)管理提供了堅強的技術(shù)支撐，有效規(guī)范了河道采砂、岸線利用、河道灘區(qū)開發(fā)、城市建設(shè)和土地利用等諸多涉河事務(wù)，對沿岸市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、河流生態(tài)健康和防洪安全具有重要意義。

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