謝寶富 袁倩

[摘要]學(xué)界對居住證問題探討雖多，但對其實施情況考察較少。居住證對流動人口雖具積極意義，但京、穗、深流動人口辦證意愿并不理想。流動人口個體特征、流動方式、社會融入、居住和子女教育服務(wù)需求及感知、政策認(rèn)知等均顯著影響其辦證意愿。應(yīng)建立簡便、公平的“居住證辦理+N年限”梯度賦權(quán)體系，取代繁瑣、擇優(yōu)的積分制，破解流動人口服務(wù)“兩極化”“空洞化”難題，全面提升居住證吸引力;改善流動人口城市融入環(huán)境，將居住證政策宣傳納入流動人口管理部門年度績效考核體系，強化政策宣傳，提高居住證辦理率。

[關(guān)鍵詞]流動人口;城市融入;居住證;影響因素

[中圖分類號]D631.42[文獻標(biāo)志碼]A[文章編號]1672-4917（2019）03-0107-09

作為我國戶籍改革的核心舉措之一，居住證被賦予了攤薄城市戶籍福利、實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化、促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等重大使命。居住證蘊含著較多便利和福利，對流動人口堪稱政策利多，但利多落實的關(guān)鍵在實施。因此，探索居住證辦理問題有重要意義。

居住證是熱點問題，學(xué)界討論甚多。不少學(xué)者均肯定其積極意義，或認(rèn)為它既可打破戶籍壁壘，讓流動人口分享流入地公共服務(wù)，又能保留農(nóng)民工土地權(quán)利，化解市民化潛在風(fēng)險[1];或認(rèn)為它既可加強流動人口服務(wù)，又可加強流動人口信息管理[2];或認(rèn)為它是承載新居民獲得不同程度市民權(quán)利的載體[3]。同時，也有學(xué)者直言其存在較多問題。諸如，申領(lǐng)條件偏高，承載福利地域差異過大，有礙國家層面對接[4];管理技術(shù)和手段落后，公共服務(wù)配套制度改革遲緩[5];流動人口辦證積極性不高，權(quán)益和服務(wù)供給與需求不匹配等[6];提出了建立國家層面監(jiān)督管理機制，重構(gòu)政府財政分配體制機制[4];改居住證為居住卡，降低申領(lǐng)門檻[7];加強政策宣傳，以權(quán)益保障精神激勵辦證積極性，通過階梯賦權(quán)解決流動人口住房保障[6，7]等建議?？傮w而言，學(xué)界對居住證探討雖多，但對其實施情況考察甚少。雖有個別文章談及居住證政策實施問題，但未詳述。鑒此，本文擬對京、穗、深流動人口居住證辦理意愿謹(jǐn)予探討。

一、基本概念與研究假設(shè)

本文論及的流動人口指離開戶籍地到流入地務(wù)工經(jīng)商或生活的流動人口，并非專指在流入地居住6個月以上的常住流動人口。居住證指面向普通流動人口的居住證，而非面向人才的工作居住證。居住證辦理意愿（以下簡稱辦證意愿）含已辦或擬辦者的辦證意愿。主要研究假設(shè)如下。

假設(shè)1：性別、年齡、婚姻、文化程度、職業(yè)、收入、戶口等個體特征顯著影響流動人口辦證意愿。性別是重要的人口學(xué)變量，會影響流動人口行為決策，由于男性職場競爭力強于女性，男性在流入地持續(xù)工作的幾率大于女性，辦證意愿可能更強。但就中國傳統(tǒng)而言，女性可借“婚嫁”實現(xiàn)“向上”流動（即所謂“夫貴妻榮”），定居一線城市被視為“向上”流動的標(biāo)志，由此看來，女性又可能比男性更愿辦證。孰是孰非，尚需驗證。隨著年齡增長，個人受家庭羈絆多會加大，與家人長相守的愿望越強，愈不愿他鄉(xiāng)漂泊，由此假設(shè)年輕人辦證意愿勝于長者;同時，育齡階段流動人口攜配偶及子女流動的幾率更大，對流入地服務(wù)需求更多，故假定育齡人口辦證意愿強于非育齡人口。近年來，流動人口家庭化遷移已成趨勢，已婚者舉家外出蔚然成風(fēng)，對流入地服務(wù)需求由個體需求轉(zhuǎn)為家庭多元需求，故假設(shè)已婚者辦證意愿勝于未婚者。一線城市高學(xué)歷者更能覓得更好的工作機會，居留穩(wěn)定性勝于普通勞動者，故假設(shè)文化程度與流動人口辦證意愿正向相關(guān)。職業(yè)類型與月收入水平表征流動人口的經(jīng)濟地位，職業(yè)穩(wěn)定、收入較高者城市適應(yīng)力較強，越有可能長期居留，越希望借居住證獲取準(zhǔn)市民待遇，故假設(shè)“中高端管理、技術(shù)、生產(chǎn)、銷售或服務(wù)從業(yè)者”“個體或私營老板”的辦證意愿強于“低端管理、技術(shù)、生產(chǎn)、銷售或服務(wù)從業(yè)者”，高收入者辦證意愿勝于中低收入者。鑒于鄉(xiāng)-城流動者常為權(quán)益保障問題困擾，更需通過制度渠道獲取維權(quán)途徑，故假設(shè)農(nóng)業(yè)戶口者辦證意愿強于非農(nóng)業(yè)戶口者。然而，城-城流動者信息獲取能力及對新事物接受能力勝于鄉(xiāng)-城流動者，故亦存在城-城流動者辦證意愿強于鄉(xiāng)-城流動者的可能，何者成立，亦需驗證。

假設(shè)2：流動方式與流動人口辦證意愿顯著相關(guān)。獨自居住者一般是個人流動，與家人或?qū)ο笸≌叱Ｊ羌彝セ驕?zhǔn)家庭式流動，相較于個體流動者，家庭式流動成本較高，決心更大，回遷幾率更小，對流入地公共服務(wù)需求更大，故假設(shè)與家人或?qū)ο笸≌咿k證意愿勝于獨自居住者。流入地近親屬網(wǎng)絡(luò)是流動人口的情感紐帶與發(fā)展支撐之一，在流入地有近親屬者常能憑借親緣網(wǎng)獲取更多發(fā)展機會，更好地融入流入地社會，更有可能長期居留，辦證意愿理應(yīng)更強。

假設(shè)3：公共服務(wù)需求及滿意度與流動人口辦證意愿顯著正向相關(guān)。流動人口是理性經(jīng)濟人，行為決策常取決于對更高效用的追求。他們需要流入地提供居住、隨遷子女教育等服務(wù)，且常因此“以足投票”（因追逐更好的服務(wù)而流動）[8]。由此假設(shè)流動人口越需要公共服務(wù)，流入地通過居住證釋放的公共福利越多，流動人口就越想辦理居住證。

假設(shè)4：社會參與、融入與流動人口辦證意愿顯著正向相關(guān)。人是社會的人，其有目的的行為常嵌于所處社會網(wǎng)絡(luò)之中，因而考察流動人口辦證行為，既要從個體特征入手，也應(yīng)重視社會網(wǎng)絡(luò)作用。隨著居留時間延長，流動人口與周遭交往漸趨密切，對流入地依存感日漸增強，新的社會支持網(wǎng)絡(luò)逐步形成并影響流動人口，部分人逐漸沉淀，成為“不流動”的流動人口[9]，對公共服務(wù)需求日趨剛性化，故假設(shè)社會參與、融入與流動人口辦證意愿顯著正相關(guān)。

假設(shè)5：政策宣傳及認(rèn)知與流動人口辦證意愿顯著正相關(guān)。政策宣傳情況直接影響受眾的政策認(rèn)知，居住證是流動人口的福音，政策宣傳越到位，流動人口越了解居住證，辦證意愿理應(yīng)越強。

二、樣本來源及特征

2017年6月至2018年7月，本課題組就京、穗、深流動人口居住證辦理意愿問題進行了問卷調(diào)查。調(diào)查地點包括北京市東城區(qū)、西城區(qū)、海淀區(qū)、朝陽區(qū)、昌平區(qū)、豐臺區(qū)、房山區(qū)，廣州市番禺區(qū)、天河區(qū)、越秀區(qū)，深圳市福田區(qū)、羅湖區(qū)、南山區(qū)，問卷投放地均為各區(qū)流動人口云集之地。為免批量派發(fā)問卷常有的雷同、不實之弊，本次調(diào)查采用直接派員與調(diào)查對象面對面填答的方式，相對有效地保證了調(diào)查結(jié)果的真實。本調(diào)查共收回有效問卷2 573份。其中，北京896份，廣州819份，深圳858份，三地樣本數(shù)大體均衡。由表1可見，本調(diào)查所選樣本男女、城鄉(xiāng)比例大體均衡，以18～45歲、未婚及已婚、本科及以下、月收入為15 000元以下流動人口居多。該特征與一線城市流動人口總體特征相對一致。

三、模型構(gòu)建

（一）變量設(shè)置

1.因變量

本研究旨在考察京、穗、深流動人口居住證辦理意愿，問卷以“您的居住證辦理情況”設(shè)問，設(shè)計“已辦、正在辦或準(zhǔn)備辦”和“不準(zhǔn)備辦”兩個選項來揭示受訪者居住證辦理意愿，“已辦、正在辦或準(zhǔn)備辦”代表“愿意”，“不準(zhǔn)備辦”代表不愿意，因變量=Y，“已辦、正在辦或準(zhǔn)備辦”=1，“不準(zhǔn)備辦”=0。

2.自變量

根據(jù)研究假設(shè)和問卷所得數(shù)據(jù)，自變量選擇如表2所示。

（二）模型構(gòu)建

本文探討的是二分類因變量與自變量之間的關(guān)系，故選取二分類Logistic回歸模型進行分析，根據(jù)假設(shè)構(gòu)建的大都市流動人口居住證辦理意愿的Logistic 模型如下：

其中，P表示辦理居住證的概率，xi為影響居住證辦理意愿的因素，包括個體特征、社會參與及融入狀況、公共服務(wù)需求與感知、流動方式、政策宣傳及認(rèn)知，β0為常數(shù)項，βi表示第i個影響因素對辦理居住證概率的影響程度。同時，本研究采用交叉表對三地流動人口辦證差異進行分析。

四、內(nèi)部差異分析所見的辦證意愿及影響因素

就總體而言，選擇“已辦、正在辦或準(zhǔn)備辦”“不準(zhǔn)備辦”分別占55.5%、44.5%（京、穗、深選擇“已辦、正在辦或準(zhǔn)備辦”者分別占56.7%、50.2%和59.5%，差異不大），居住證辦理情況并不理想。

就內(nèi)部差異而言（見表3），1）個體特征方面：男性與女性的辦證意愿分別為56%、55.3%，相差無幾。27～55歲流動人口辦證意愿明顯強于18～26歲及56歲以上者，且27～55歲人口內(nèi)部差異很小。已婚者辦證意愿明顯強于未婚、離婚或喪偶者。本科、大專（高職）畢業(yè)者辦證意愿略強于高中（中專）及以下、碩士、博士學(xué)歷者。中高端管理、技術(shù)、生產(chǎn)、銷售或服務(wù)人員辦證意愿略高于低端管理、技術(shù)、生產(chǎn)、銷售或服務(wù)人員、個體或私營老板。

月收入與辦證意愿間正向相關(guān)。農(nóng)業(yè)戶口者辦證意愿略強于非農(nóng)戶口者。2）流動方式方面：與家人或?qū)ο笸≌撸ń埔约彝セ驕?zhǔn)家庭方式流動者）辦證意愿強于獨居及其他居住方式者;在本地有直系親屬以外近親屬者的辦證意愿強于無近親屬者。3）公共服務(wù)需求與感知方面：流動人口對流入地居住及子女教育服務(wù)需求越迫切，越愿意辦證;能獲得較好居住服務(wù)者辦證意愿明顯較強，但子女教育服務(wù)感知狀況與辦證意愿間并不呈正向相關(guān)態(tài)勢，對該類服務(wù)最滿意者的辦證意愿略弱于感覺一般及不滿意者。4）社會參與、融入方面：經(jīng)常、偶爾參加與沒參加過社區(qū)文娛活動的人口辦證意愿無顯著差異，偶爾、經(jīng)常參加者的辦證意愿稍強于未參加者。經(jīng)常參與社會管理或服務(wù)工作者的辦證意愿高于偶爾或不參加者。流動人口在流入地居住時間越長、交友數(shù)越多、“家”的歸屬感越強，辦證意愿越強。同時，愿意在流入地積分落戶者辦證意愿顯著強于其他情形者。5）政策宣傳及感知方面：接受過社區(qū)政策宣傳者的辦證意愿顯著高于未接受者;對居住證政策了解和部分了解者辦證意愿強于不了解者。

五、回歸分析所見的辦證意愿及影響因素

變量多重共線性檢驗后，以個體特征為基礎(chǔ)解釋變量構(gòu)建基準(zhǔn)模型Ⅰ，將流動方式、公共服務(wù)需求與感知、社會參與及融入、政策宣傳及認(rèn)知四項因素逐步納入模型，依次考察各組因素對流動人口辦證意愿的影響，見表4。

（一）個體特征顯著影響流動人口辦證意愿

模型Ⅰ證實假設(shè)1部分成立，即流動人口某些個體特征顯著影響辦證意愿。相較于18～26歲者，27～36歲者辦證意愿最強，37～45歲者次之，46～55歲者辦證意愿最弱，56歲及以上者辦證意愿雖強，但異于單因素分析結(jié)果，這可能是北京、深圳60歲以上持證老人優(yōu)待政策激勵所致。已婚者辦證意愿明顯強于未婚者，前文假設(shè)成立。文化程度與辦證意愿間呈倒“U”型相關(guān)，相較于高中（中專）以下學(xué)歷者，大專（高職）及本科學(xué)歷者辦證意愿較強，碩士、博士辦證意愿弱于高中（中專）以下學(xué)歷者，該結(jié)論與單因素分析結(jié)果一致，原因可能是高學(xué)歷者常享受人才待遇，辦證與否對其工作、生活影響不突出。從職業(yè)類型來看，各類從業(yè)者辦證意愿并無顯著差異，雖未證成假設(shè)，但與描述性統(tǒng)計分析結(jié)果基本相符。從回歸系數(shù)來看，不同等級月收入水平與辦證意愿正向相關(guān)，辦證意愿隨收入水平提升而增強;農(nóng)業(yè)戶口者辦證意愿顯著強于城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口者，與前文假設(shè)一致。

（二）家庭或準(zhǔn)家庭式流動方式顯著影響流動人口辦證意愿

模型Ⅱ：在控制個體特征的基礎(chǔ)上，考察流動方式與辦證意愿的相關(guān)性。從居住方式與辦證意愿的相關(guān)性來看，與家人或?qū)ο笸≌咿k證意愿顯著強于獨立居住者，印證了家庭式流動對流動人口辦證意愿的顯著影響。在流入地有近親屬者辦證意愿顯著強于無近親屬者，表明與近親屬一起流動也是影響流動人口辦證意愿的重要因素之一。

（三）居住和子女教育服務(wù)需求及感知影響流動人口辦證意愿

模型Ⅲ：加入住房和子女教育服務(wù)需求與感知因素后，模型的擬合優(yōu)度提升，表明公共服務(wù)需求與感知對流動人口辦證意愿有重要影響。從需求來看，居住服務(wù)需求與子女教育服務(wù)需求均與辦證意愿顯著正相關(guān)，說明流動人口渴望通過居住證辦理解決該類難題。從服務(wù)感知來看，對流入地居住服務(wù)感到“一般”和“滿意”者的辦證意愿顯著高于“說不清”者，而對居住服務(wù)感到“不滿意”者的辦證意愿相對“說不清”者無顯著差異，這可能同國人在不敢、不便或不愿直言不滿的情況下常說“說不清”的習(xí)慣有關(guān)。質(zhì)言之，在漢語特定的語境下，“說不清”的真實含義可等于甚至大于“不滿意”。子女教育服務(wù)滿意度對辦證意愿無顯著影響，可能是由需求的群體性差異所致，子女教育服務(wù)的供給質(zhì)量會影響有隨遷子女群體的辦證意愿，而對其他流動群體的影響較小。

（四）社會參與、融入對流動人口辦證意愿有重要影響

模型Ⅳ：將社會參與、融入因素加入既有模型后，模型擬合優(yōu)度大幅提升，表明流動人口社會參與、融入狀況是影響其辦證意愿的重要因素。具體來看，社會參與顯著影響辦證意愿，但不正向相關(guān)，與假設(shè)相悖。原因可能是一線城市戶籍壁壘森嚴(yán)，屬地化服務(wù)嚴(yán)重缺位，流動人口即便較多參與社會活動，結(jié)交本地朋友不少，也難消減內(nèi)心的漂泊和疏離感，因而有?！霸絽⑴c，越融入，越愿辦證”的正常邏輯。相對結(jié)交本地朋友很少者，交友“較少”“一般”“較多”“很多”者辦證意愿更強，但交友情況與辦證意愿雖相關(guān)卻不顯著。定居意愿與辦證意愿無顯著相關(guān)，但擬就地定居者辦證意愿是擬回老家定居者的1.192倍，表明居住證對前者的吸引力大于后者。“家”的歸屬感、居住時長、積分落戶意愿均顯著影響流動人口辦證意愿，在本地有“家”的感覺者勝于無此感覺者;有積分落戶意愿者強于無該意愿者;居住3年以上者勝于2年以下者，說明社會融入對流動人口辦證意愿確具正面作用。

（五）政策宣傳及認(rèn)知顯著影響流動人口辦證意愿

模型Ⅴ考察政策宣傳及認(rèn)知與流動人口辦證意愿的關(guān)系，結(jié)果顯示，流動人口對居住證政策的了解程度與其辦證意愿顯著正相關(guān)，對政策部分了解和了解者的辦證意愿分別是不了解者的2.493倍和4.436倍，足見政策認(rèn)知對辦證意愿影響之關(guān)鍵。不過，令人意外的是，社區(qū)居住證政策宣傳與辦證意愿并不顯著相關(guān)，這可能是社區(qū)政策宣傳嚴(yán)重缺位78.8%調(diào)查者認(rèn)為社區(qū)未做過居住證政策宣傳，堪見社區(qū)相關(guān)宣傳之不足。屏蔽了應(yīng)有的相關(guān)性。

綜上可見，流動人口個體特征、流動方式、對居住和隨遷子女教育服務(wù)需求及滿意度、社會融入狀況、對居住證政策認(rèn)知等均不同程度地顯著影響其辦證意愿。

從比較的角度來看，影響三地流動人口辦證意愿的因素趨同，僅在個體特征、公共服務(wù)需求及感知、社會參與及融入三方面略有差異。個體特征方面，年齡和文化程度對北京流動人口辦證意愿影響較強，概與北京中青年高學(xué)歷流動人口眼界相對開闊、更能接受新事物、渴望借辦理居住證獲得較多服務(wù)和便利有關(guān);婚姻對廣州流動人口辦證意愿影響更強，與已婚群體更需子女教育和住房服務(wù)而廣州異地教育、異地升學(xué)政策相對開放、居住證與居住服務(wù)管理結(jié)合相對緊密相一致;文化程度、職業(yè)類型和月收入對深圳流動人口辦證意愿影響較大，概與深圳居住證辦理既向全日制大專以上學(xué)歷者傾斜又對流動人口職業(yè)穩(wěn)定性要求較高有關(guān)。公共服務(wù)及感知因素方面，居住服務(wù)需求及滿意度對北京和深圳流動人口辦證意愿的影響更為突出，應(yīng)與北京和深圳房價房租高企、流動人口居住壓力更大不無關(guān)系;廣州提供的居住和子女教育服務(wù)雖更能吸引流動人口辦理居住證，但從滿意度來看，居住和子女教育服務(wù)供給質(zhì)量尚待提升。社會參與及融入因素對北京的作用力弱于廣州和深圳，可能因北京尚未建立居住證梯度賦權(quán)機制，流動人口無論融入程度如何，都僅能獲得基礎(chǔ)性公共服務(wù)和便利，從而隱匿了社會參與及融入因素對流動人口辦證意愿的應(yīng)有作用。

六、討論和建議

流動人口不積極辦理居住證，原因無外三方面：一是居住證蘊含的福利及便利對其缺乏吸引力;二是居住證辦理門檻高、程序復(fù)雜，令流動人口望而卻步;三是政策宣傳不力，流動人口因不了解辦證意義而不辦證。其中，第一點是關(guān)鍵，因為若居住證蘊含的福利十足，即便辦證手續(xù)繁瑣，宣傳缺位，流動人口怕也擠破腦袋都要辦證。京、穗、深流動人口辦證意愿不足，如上三原因均有。

一線城市現(xiàn)行居住證積分落戶政策的突出問題是流動人口服務(wù)“兩極化”“空洞化”。說“兩極化”，指普惠性的居住證蘊含的福利過少，積分落戶蘊含的福利“十足”（徹底市民化待遇）卻又極為“小眾”，三地年度積分落戶指標(biāo)均不過萬人，甚至區(qū)區(qū)五六千人，相對其巨大的流動人口規(guī)模而言很不匹配。說“空洞化”，指沒辦或雖辦居住證卻未達積分落戶標(biāo)準(zhǔn)者屬地化服務(wù)嚴(yán)重缺位，在現(xiàn)行積分落戶或服務(wù)政策下，最需服務(wù)的普羅大眾反而最難獲得服務(wù)。建議以“居住證+居住/就業(yè)/納稅/社保年限”等為標(biāo)準(zhǔn)，建立梯度公共服務(wù)供給體系。諸如，規(guī)定辦理居住證且在本地合法居住多久，即可享受與本地市民一樣的乘車優(yōu)惠。根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展情況，規(guī)定辦理居住證且在本地合法居住、就業(yè)、納稅、交社保多久以上，就可在本地買房、搖車牌號、獲得不同水準(zhǔn)的居住和子女義務(wù)教育等服務(wù)。用簡便、公平的“居住證辦理+N年限”制代替繁瑣、掐尖的積分制，既有利于破解流動人口服務(wù)難題，又可大大增強居住證的吸引力。

鑒于居住和子女教育服務(wù)需求與流動人口居住證辦理意愿顯著正相關(guān)，該類服務(wù)又一向為流動人口服務(wù)的重中之重，且在缺乏全國性統(tǒng)籌規(guī)劃的背景下，任何一地將其解決得太好，都很易導(dǎo)致“洼地”效應(yīng)，令其有不能承受之重。建議尊重現(xiàn)實，將中低收入流動人口住房保障定性為“弱保障”，實事求是地解決其居住問題。例如，在城區(qū)或城近郊區(qū)，建設(shè)合法有序的集體宿舍、膠囊公寓、迷你單間，面向單身型、夫妻型流動人口出租;在遠郊衛(wèi)星城，建設(shè)迷你套間、迷你單間，面向家庭型流動人口出租。規(guī)定該類住房租金雖隨流動人口合法居住、就業(yè)時間長短浮動，但無論如何浮動也不會與市場同類住房租金相去太遠（政府主要通過區(qū)位、戶型、面積及租住方式控制，使該類住房租金能為中低收入流動人口接受），以防“洼地”效應(yīng)，同時便于政府回收資金，進行滾動式開發(fā)。在流動人口子女教育上，一方面要加大教育投入，合理劃分中央和地方、流入地和流出地職權(quán)職責(zé)，健全相關(guān)財政統(tǒng)籌支付體系，對公立、民辦學(xué)校進行挖潛擴容或扶持提質(zhì)，隨城市化推進程度在流動人口聚居區(qū)就近改建、擴建、新建流動人口子女學(xué)校，盡力增加學(xué)位;另一方面也要視城市承載能力，以居住證辦理和就業(yè)、納稅、社保年限等為標(biāo)準(zhǔn)，分步驟有序解決流動人口子女教育問題。

鑒于“家”的歸屬感、居住時間、積分落戶意愿等與流動人口辦證意愿顯著正相關(guān)，建議建立政府、社團、本地居民和流動人口多方參與的社區(qū)管理服務(wù)機制;開放社區(qū)公共設(shè)施，開展常態(tài)性社區(qū)活動，創(chuàng)造平等參與機會，讓流動人口與本地人在交流中交心，在交心中走向心靈契合。

鑒于政策認(rèn)知與流動人口辦證意愿顯著正相關(guān)，京、穗、深社區(qū)居住證政策宣傳又嚴(yán)重缺位，建議政府將居住證政策宣傳納入流動人口管理部門年度績效考核體系，促使其重視并積極開展相關(guān)宣傳工作，讓該政策深入人心，春風(fēng)化雨。

需要指出的是，居住證政策旨在解決的不僅是流動人口服務(wù)問題，而且是流動人口管理問題。就流動人口管理而言，流動人口越積極辦證，政府就越能全面掌握流動人口信息，越能達成“以證管人”的效果。建議在推行“居住證辦理+N年限”式梯級賦權(quán)體系的同時，徹底降低居住證辦理門檻，簡化辦證程序，將居住證打造成為智能化、多功能的流動人口服務(wù)管理“一卡通”，使其具備擦寫功能，流動人口變換工作、居住地等，只要擦去原信息、填寫新信息即可;賦予居住證以較多功能，規(guī)定流動人口只要辦理居住證，即可享受實實在在的福利。例如，北京市每年公交、地鐵補貼達百億之巨，公交、地鐵刷卡優(yōu)惠幅度較大，若將優(yōu)惠系統(tǒng)嵌入居住證，再增設(shè)居住證指紋識別系統(tǒng)，規(guī)定“專人?？ā?，只要刷居住證，即可享受與市民同等打折優(yōu)惠;而未辦居住證的流動人口只能持專門公交卡，雖可享受打折優(yōu)惠，但優(yōu)惠幅度要小得多，如此則可大大激發(fā)流動人口辦證積極性，實現(xiàn)以服務(wù)促管理。

從比較的角度而言，三地居住證政策雖大同，卻也小異。在辦證門檻上，穗、京、深三地可謂依次增高。廣州的辦證條件是，辦理居住登記半年以上，符合合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一。但繳納社保滿半年或居住在本人具有合法所有權(quán)滿半年房屋的流動人口，在申報居住登記后可徑直申辦居住證，不受居住登記滿半年限制。北京的辦證條件是，領(lǐng)取《居住證登記卡》6個月以上，且需以下條件之一：加蓋在京用人單位公章且至少有6個月以上尚未履行期限的勞動合同或聘用合同、勞動關(guān)系證明;由本市工商管理部門核發(fā)的距經(jīng)營期限屆滿不少于6個月的營業(yè)執(zhí)照;尚有6個月以上租賃期限的合法租房合同等。深圳市流動人口申辦居住證需同時具備兩個條件：一是在特區(qū)有合法穩(wěn)定居所。非深戶籍人員自辦理居住登記之日起至申領(lǐng)居住證之日止連續(xù)居住滿12個月者，視為有合法穩(wěn)定居所。二是在特區(qū)有合法穩(wěn)定職業(yè)。非深戶籍人員自辦理居住登記之日起至申領(lǐng)居住證之日止，在特區(qū)參加社會保險連續(xù)滿12個月或者申領(lǐng)居住證之日前2年內(nèi)累計滿18個月者，視為有合法穩(wěn)定職業(yè)。此外，全日制大專及以上學(xué)歷者可直接申辦居住證。由于居住證肩負(fù)流動人口登記職能，門檻過高既會將眾多流動人口置于人口信息登記之外，有礙“以證管人”，也會影響一時無法辦證者及時獲得基本公共服務(wù)和便利，還會因辦證門檻過高、賦予的福利較多而使居住證成為另類“戶口本”，因此深圳、北京應(yīng)向廣州學(xué)習(xí)，適當(dāng)降低辦證門檻。在居住證被賦予的服務(wù)和便利方面，三地同樣大同小異。三者雖都規(guī)定了國務(wù)院《居住證暫行條例》列舉的基本公共服務(wù)和便利，但在隨遷子女教育、居住、低保等關(guān)鍵服務(wù)上都有些意興闌珊，甚至“口惠而實不至”。相比而言，穗、深因異地高考政策相對開放，從2016年起即允許符合六項條件的隨遷子女可就地參加高考1）父親或母親在廣東有合法穩(wěn)定職業(yè);2）父親或母親在廣東有合法穩(wěn)定住所;3）父親或母親持廣東居住證連續(xù)3年以上;4）父親或母親在廣東依法參加社會保險繳費累計3年以上;5）隨遷子女在廣東參加中考;6）隨遷子女在父親或母親就業(yè)所在地具有高中階段學(xué)校3年完整學(xué)籍。，建立了以居住證為基礎(chǔ)的積分入學(xué)、升學(xué)政策，從而使隨遷子女受教育權(quán)得到了相對較好的落實。北京卻因異地中高考政策幾未開放，加上全國教材、高考試卷不統(tǒng)一，隨遷子女往往既無機會亦無意愿在京接受初高中教育，所謂隨遷子女受教育權(quán)至多不過是小學(xué)階段受教育權(quán)。北京應(yīng)向穗、深學(xué)習(xí)，采取切實措施逐步落實隨遷子女初高中階段受教育權(quán)。此外，穗、深兩地還積極拓展居住證在社保、計生、醫(yī)療、金融、社區(qū)管理等方面的功能，努力實現(xiàn)其由“一證一能”向“一證多能”的轉(zhuǎn)變。諸如，將居住證與小區(qū)門禁卡合一，借以加強出租房和流動人口登記管理;拓展居住證信息管理和金融服務(wù)等方面的功能，鼓勵在企業(yè)內(nèi)部使用居住證，使其成為 “企業(yè)通”“商務(wù)通”等。這些探索堪為功能尚且單一的北京居住證所鏡鑒。

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