雷春芳 羅越冬

關(guān)鍵詞：新政府會計制度 ?影響 ?問題 ?對策

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，我國各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)均與國際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)接軌，原有政府會計制度已經(jīng)不適用新時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢。政府部門作為公共職能部門，為更好的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”重大改革舉措。財政部2015年頒布《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》自2017年1月1日起施行。2019年1月1日起，我國開始全面實行新政府會計制度。行政事業(yè)單位財務(wù)工作將隨著新政府會計制度的實施發(fā)生重大改變，行政事業(yè)單位財務(wù)工作面臨重大挑戰(zhàn)。

一、新政府會計制度相對原有制度的變化和創(chuàng)新

（一）重構(gòu)政府會計核算模式

與原政府會計制度相比較，新政府會計構(gòu)建了預(yù)算會計與財務(wù)會計平行核算的雙核算體系，這兩個部分既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的子系統(tǒng)。預(yù)算會計以收付實現(xiàn)制為核算依據(jù)，對行政事業(yè)單位預(yù)算收入、支出進(jìn)行核算。財務(wù)會計以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)，對資產(chǎn)、負(fù)債、等會計要素的定義、確認(rèn)和計量標(biāo)準(zhǔn)做了新的規(guī)范。對于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告的內(nèi)容、口徑和會計信息質(zhì)量等起到重要的向?qū)ё饔谩Ｘ攧?wù)會計與預(yù)算會計平行核算方式體現(xiàn)數(shù)據(jù)集成、技術(shù)集成的會計改革觀念，統(tǒng)一了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源，清楚的記錄單位財務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行情況。實現(xiàn)財務(wù)會計與預(yù)算會計既適度分離又相互銜接，構(gòu)建了符合我國實際的特色核算模式。這是新政府會計制度的一大變化與創(chuàng)新點。

（二）擴(kuò)大適用算范圍，強化財務(wù)會計功能

新政府會計制度中實行預(yù)算會計與財務(wù)會計的雙核算模式，增加了財務(wù)會計中“資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費用”等會計要素，擴(kuò)大了政府會計的適用范圍，財務(wù)管理的范圍也隨之?dāng)U寬。財務(wù)會計以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)對政府會計主體發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行會計核算，確認(rèn)基礎(chǔ)要求對多個連續(xù)的會計年度，對政府經(jīng)濟(jì)活動的長期影響和結(jié)果進(jìn)行全面計量和報告，全面反映監(jiān)督政府會計主體的財務(wù)狀況、運行情況和現(xiàn)金流量等，從而給信息需求者提供更加立體、完整、持續(xù)、準(zhǔn)確的財務(wù)信息。使行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)運行情況公開透明、全方位的展現(xiàn)在公眾面前，公開接受各項監(jiān)督和管理。

（三）統(tǒng)一現(xiàn)行各單位會計制度

新制度實行前，基建行業(yè)、行政單位、事業(yè)單位的核算各有本身的核算依據(jù)及相關(guān)準(zhǔn)則體系，新政府會計制度統(tǒng)一了各單位的會計制度的核算原則和核算依據(jù)，不再區(qū)分基本建設(shè)單位會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計，統(tǒng)一要求分別進(jìn)行預(yù)算會計核算和財務(wù)會計核算，并對會計信息質(zhì)量提出更高的要求，不僅提高了行政事業(yè)單位會計信息的可比性，而且有利于經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌工作，使公共資源得到高效利用。

二、新政府會計制度對行政事業(yè)財務(wù)工作的影響

（一）提高財務(wù)信息質(zhì)量，降低風(fēng)險

《基本準(zhǔn)則》第二章政府會計信息質(zhì)量要求“適用電子計算機進(jìn)行會核算的，其軟件及其生成的會計憑證、會計賬簿、財務(wù)報表和其他會計資料也必須符合可靠性、全面性、相關(guān)性、及時性、可比性、可理解性、實質(zhì)重于形式這條會計信息質(zhì)量規(guī)范”。新政府會計制度在各項質(zhì)量要求中都提出更高更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，這一變化與要求對行政事業(yè)的單位的核算工作增加了一定的難度。新政府會計制度要求行政事業(yè)單位會計財務(wù)人員在會計記錄過程中嚴(yán)格分類規(guī)整，在財務(wù)報告報表中全面的反映出單位的財務(wù)狀況和整體運作情況，單位管理者更加清晰掌握本單位的運行情況，為整個單位提供有效的經(jīng)濟(jì)運行依據(jù)和向外界傳遞有效真實的財務(wù)信息，也為相關(guān)單位提供財務(wù)參考數(shù)據(jù)，提高行政事業(yè)單位的財務(wù)信息的可比性。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)運行情況受群眾監(jiān)督，一定程度上降低了財務(wù)風(fēng)險。

（二）強化資產(chǎn)管理，合理配置資源

我國行政事業(yè)單位從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別到市省級單位遍布全國各地，各單位擁有資產(chǎn)數(shù)量龐大，存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，資料不全面等現(xiàn)象。大量的的資產(chǎn)是下級單位使用，分支機構(gòu)不及時準(zhǔn)確的上報本級單位的資產(chǎn)運營情況，管理難度大。資產(chǎn)的增減變動情況變動不及時更新，部分管理者對單位資產(chǎn)的動向了解不到位，造成資產(chǎn)賬實不符的現(xiàn)狀，甚至是部分資產(chǎn)閑置，部分資產(chǎn)過度使用，國有資產(chǎn)得不到有效合理的配置。新制度中充分考慮了行政事業(yè)單位的資產(chǎn)現(xiàn)狀，強調(diào)加強資產(chǎn)管理，規(guī)定資產(chǎn)的計量屬性主要包括歷史成本、重置成本、現(xiàn)值、公允價值和名義金額。《政府會計第3號準(zhǔn)測——固定資產(chǎn)》明確了資產(chǎn)的確認(rèn)和計量的標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化了固定資產(chǎn)的后續(xù)計量，規(guī)范了固定資產(chǎn)的折舊方法，處置及披露的規(guī)定。新政府會計制度的執(zhí)行對行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)的配置和管理上提出更高的要求。

（三）規(guī)范管理體系，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

我國政府會計發(fā)展較為緩慢，但近十幾年受經(jīng)濟(jì)全球化和公共受托責(zé)任的觀念的影響，政府會制度不斷完善改革。行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項交互更加復(fù)雜，業(yè)務(wù)發(fā)生范圍也在不斷擴(kuò)展，與各國經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來更為頻繁，原政府會計制度已經(jīng)不在適用新經(jīng)濟(jì)環(huán)境。新政府會計準(zhǔn)則為我國行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)核算提供了制度支撐，明確了行政事業(yè)單位的財務(wù)管理范圍，針對當(dāng)前的現(xiàn)狀出臺各項準(zhǔn)則，科學(xué)可行程度較高。政府會計制度的改革完善了會計行業(yè)的財務(wù)管理制度，規(guī)范了管理體系，促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展，推動了新時代的經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展完善。

三、新政府會計制度實施中出現(xiàn)的問題 ? ? ? ??

（一）財務(wù)數(shù)據(jù)銜接缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性

新舊制度執(zhí)行的過渡期間，出現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)核算不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)象。行政事業(yè)單位財務(wù)工作本身存在核算的特殊性，容易受各項經(jīng)濟(jì)政治制度的影響發(fā)生變動。行政事業(yè)單位持續(xù)性長，例如資產(chǎn)核算時間跨度大、可能存在分支機構(gòu)歷經(jīng)幾次合并分散又合并的情況，核算難度大。在新制度的執(zhí)行中沒有界定具體的核算標(biāo)準(zhǔn)，也沒有較為詳細(xì)的核算的依據(jù)和指引制度，這樣就對行政事業(yè)單位的財務(wù)核算帶來很大難度。財務(wù)數(shù)據(jù)的核算工作是需要嚴(yán)格按照各項規(guī)章制度記錄核算的，但因?qū)嶋H業(yè)務(wù)中沒有詳細(xì)的指引，財務(wù)核算過程中財務(wù)工作者只能根據(jù)個人工作經(jīng)驗判斷，參照近的財務(wù)制度。但因主觀判斷存在差異，每位財務(wù)工作者選擇參考的準(zhǔn)則會有偏差，最終導(dǎo)致核算依據(jù)不一致，財務(wù)數(shù)據(jù)銜接缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理配套制度不完善

行政事業(yè)單位資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，由財政性資金購置在公共服務(wù)體系中占有很大比例，且不投入生產(chǎn)經(jīng)營中，服務(wù)性強。部分單位依然存在“重資金購置，輕資產(chǎn)管理”的現(xiàn)象。2016年，全國范圍內(nèi)開展的資產(chǎn)清查工作理了部分歷史遺留問題，仍存在資產(chǎn)賬實不符的情況，造成了“家底不清”的情況。新政府會計制度在《政府會計準(zhǔn)則第3號——固定資產(chǎn)》、《政府會計準(zhǔn)則第4號準(zhǔn)則—無形資產(chǎn)》中規(guī)范了行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理，強化了資產(chǎn)成本核算和處理及披露方面，但資產(chǎn)管理配套制度仍不夠完善。

（三）財務(wù)信息平臺不適用新政府會計制度

《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》確立了 “雙體系”、“雙基礎(chǔ)”、“雙報告”的政府會計體系，會計核算過程中既要有財務(wù)會計核算也要有預(yù)算會計，根據(jù)核算依據(jù)自動生成兩份財務(wù)報表。新政府制度實行的初期，行政事業(yè)的財務(wù)信息平臺沒有更新，目前財務(wù)核算軟件暫不支持在同一財務(wù)信息平臺形成預(yù)算決算報告和財務(wù)報告，急需升級完善行政事業(yè)單位的財務(wù)信息平臺。但因行政事業(yè)單位的特殊性，財務(wù)核算級別多，牽扯范圍廣，升級完善信息庫是一項巨大的信息工程。財務(wù)信息平臺的完善升級，不僅會大大提高行政事業(yè)單位財務(wù)工作者的工作效率，也會為后期的各項數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作帶來便捷。在信息化和大數(shù)據(jù)的時代如何在確保各級單位數(shù)據(jù)信息完整準(zhǔn)確的前提下，升級完善當(dāng)前行政事業(yè)單位的財務(wù)信息平臺已經(jīng)成為迫切需要解決的問題。

（四）行政事業(yè)單位財務(wù)人員知識結(jié)構(gòu)不全面

新政府會計制度實行雙核算基礎(chǔ)，行政事業(yè)單位的財務(wù)人員一直使用收付實現(xiàn)制，對于權(quán)責(zé)發(fā)生制的相關(guān)制度及運用知識不熟練。相對企業(yè)財務(wù)會計而言缺乏權(quán)責(zé)發(fā)生制的知識結(jié)構(gòu)。行政事業(yè)單位在市場經(jīng)濟(jì)中缺乏市場競爭機制，行政事業(yè)單位的財務(wù)人員存在知識更新較慢，市場競爭及風(fēng)險防范意識薄弱，難以適應(yīng)新制度的核算模式。另行政事業(yè)單位財務(wù)人員缺乏管理意識，不敢打破慣性思維，很少以管理者的角度去思考管理單位的財務(wù)情況，只是單一的按照相關(guān)法律法規(guī)如實的記錄確認(rèn)本單位發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，以此出具預(yù)算決算報告和財務(wù)報表。

四、針對新政府會計制度實施中出現(xiàn)問題的對策

（一）出臺配套應(yīng)用指南

在新舊政府會計制度銜接過渡期間可設(shè)立專門制度咨詢平臺，解決執(zhí)行過程中實際遇到的問題，一時解決不了的可進(jìn)行方案征集，讓實際問題在實踐中能夠以最有效、最快速的方法解決，理論與實踐最大程度的相互融合。咨詢平臺可根據(jù)咨詢記錄分類整理，把實踐中各類問題整理快速出臺相關(guān)的配套應(yīng)用指南。行政事業(yè)單位財務(wù)人員在核算過程中有據(jù)可依，在應(yīng)用指南的指引下準(zhǔn)確界定核算數(shù)據(jù)，提升數(shù)據(jù)的嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）建立健全資產(chǎn)管理配套制度

行政事業(yè)單位資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要部分，在公共服務(wù)體系中占有很大比例，但目前存在我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理意識淡薄，管理效率低下等問題。對此行政事業(yè)單位要樹立正確、高效的資產(chǎn)管理理念，完善管理制度，建立有效的監(jiān)督機制，規(guī)范資產(chǎn)管理流程，加大預(yù)算約束。在資產(chǎn)管理中分類管理劃分重點管理資產(chǎn)，如流動資產(chǎn)是1年內(nèi)變現(xiàn)或耗用的資產(chǎn)，包括現(xiàn)金、銀行存款、零余額賬戶用款額度、應(yīng)收及暫付款項、存貨等。嚴(yán)格規(guī)定現(xiàn)金和銀行存款的限額額度，堅持審批制度，對資金流動明細(xì)去向有詳細(xì)的記錄，定制無形資產(chǎn)管理工具。規(guī)范行政事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)登記，加強資產(chǎn)的日常監(jiān)督，如盤點，使用現(xiàn)狀等情況記錄，建立健全行政事業(yè)單位經(jīng)營轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)、評估備案、信息化實時更新監(jiān)控資產(chǎn)的配套制度。

（三）提升財務(wù)信息化平臺

盡快完善升級財務(wù)信息化平臺，保證新制度在信息化平臺得以順利實施。引進(jìn)信息技術(shù)人才，加快財務(wù)信息化平臺的完善升級，為信息平臺提供后期維護(hù)的有效保障。當(dāng)前主要是先建立符合新制度中的“雙體系”、“雙基礎(chǔ)”、“雙報告”的政府會計核算體系。在滿足基本核算基礎(chǔ)要求上，財務(wù)信息化平臺應(yīng)該建立要各級行政事業(yè)單位的信息交互平臺，建立跨區(qū)域財務(wù)知識信息交互平臺，及財務(wù)工作經(jīng)驗分享平臺以及實現(xiàn)跨區(qū)域調(diào)撥資源的信息化平臺。建立統(tǒng)一基礎(chǔ)信息化平臺，各單位可在基礎(chǔ)版上根據(jù)單位自身核算特點優(yōu)化升級符合本單位實際的信息平臺。后臺數(shù)據(jù)能夠?qū)崿F(xiàn)集成化，區(qū)域細(xì)化統(tǒng)計。提升財務(wù)工作效率，真正實現(xiàn)財務(wù)信息化。

（四）培養(yǎng)新型綜合性財會人員

新政府會計制度的執(zhí)行，培養(yǎng)新型綜合性財會人員是當(dāng)下之需。信息化時代，知識更新快，業(yè)務(wù)綜合性不斷增強。急需培養(yǎng)信息化專業(yè)財務(wù)人才，熟知各項制度，在新制度變化中快速熟知掌握變化重點，并熟知電腦軟件操作，對財務(wù)信息化能夠提出有效的建議，能夠配合信息技術(shù)人員研發(fā)適合自身單位的優(yōu)化版財務(wù)信息平臺。對此行政事業(yè)單位也要強化行政事業(yè)單位財務(wù)人員的業(yè)務(wù)工作培訓(xùn)，在新制度的銜接過程中，針對變化較為突出或者核算較為復(fù)雜的涉及板塊做專門的財務(wù)知識培訓(xùn)，強化行政事業(yè)單位財務(wù)人員財務(wù)會計核算能力和思維能力，促使財務(wù)人員思維的轉(zhuǎn)變。培養(yǎng)創(chuàng)新思維，不僅能展現(xiàn)財務(wù)人員的個人價值，也能促進(jìn)單位的內(nèi)部管理機制完善。行政事業(yè)單位財務(wù)人員相對企業(yè)財務(wù)人員而言缺乏參與管理的意識。行政事業(yè)單位應(yīng)讓單位財務(wù)人員參與整個單位的管理，不再是做簡單的核算工作，要在核算單位收支的同時保障單位內(nèi)部各項資源得到高效使用。

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